Теоретичні підходи до визначення поняття "механізм державного управління"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Кафедра економічної політики

Теоретичні підходи до визначення поняття «механізм державного управління»

О.М. Кравченко,

аспірант

Анотація

державний управлінський керований

В статті досліджено різні підходи науковців до визначення поняття «механізм державного управління» та наведено класифікацію механізмів державного управління.

Ключові слова: державне управління, механізм державного управління, класифікація механізмів державного управління

Annotation

The author explores in the article different approaches of scientists to definition of the term `public administration mechanism' and presents the classification of public administration mechanisms.

Key words: public administration, public administration mechanism, classification of public administration mechanism

Вступ

Практика державного управління неможлива без осмислення теоретичних засад механізмів державного управління. Без розкриття категорії «механізм державного управління» неможливо вирішити проблему підвищення його ефективності, так як ефективність системи державного управління залежить від наявності успішно функціонуючих механізмів, які дозволяють забезпечити: скоординоване, цілеспрямоване та дієве керівництво суспільними процесами держави; належний організаційно-управлінський вплив на суспільний розвиток держави; реалізацію цілей та завдань державного управління - як загальних, так і персоніфікованих, які необхідно вирішувати в конкретних сферах суспільного життя. В зв'язку цим, практична значимість та актуальність проблеми визначення поняття «механізм державного управління» не викликає сумнівів.

Постановка завдання. Для розуміння сутності механізму державного управління важливе осмислення понятійного апарату, що передбачає, в першу чергу опрацювання теоретичних підходів до визначення поняття «механізм державного управління», що і є метою статті. У відповідності з поставленою метою визначено наступні завдання: здійснити аналіз поглядів науковців на трактування поняття «механізм державного управління» та узагальнити наявні підходи до класифікації механізмів державного управління.

Результати. Термін «механізм» досить часто використовується у різних сферах життєдіяльності. Це і «механізми державного управління», «механізми державного регулювання», «механізми реалізації державної політики», «організаційно-економічні механізми», «соціальні механізми», «правові механізми», «політичні механізми», «мотиваційні механізми», «ринкові механізми», «антикризові механізми», а також механізми, які стосуються конкретних сфер життєдіяльності (фінансово-кредитний механізм, валютний, механізм державного управління АПК, механізм державного управління ЗЕД і т. д.). Враховуючи це, не можна не погодитись з висловлюванням французького вченого Анрі Кульмана, який наголошував на існуванні величезного числа механізмів, які на його думку, являють собою систему елементів (цілей, функцій, методів, організаційної структури і суб'єктів) та об'єктів управління, в якій відбувається цілеспрямоване перетворення впливу елементів управління на необхідний стан або реакцію об'єктів управління, що має вхідні посилки і результуючу реакцію [1, c.13-14].

Категорія «механізм» у «Короткому економічному словнику» визначена як послідовність станів, процесів, які визначають собою які-небудь дії, явища; система, пристрій, який визначає порядок якого-небудь виду діяльності [2, с. 401].

Концептуальні засади механізмів державного управління висвітлено в численних працях вітчизняних та зарубіжних учених, але, на сучасному етапі розвитку науки державного управління, не має загальноприйнятого поняття «механізму державного управління» та єдиного підходу до трактування його визначення. В першу чергу це пов'язано з відсутністю єдиного, узгодженого трактування поняття «державне управління».

В літературі зустрічається значна кількість трактувань поняття "механізму державного управління". Так, В.Б. Авер'янов це поняття визначає наступним чином: механізм державного управління - це сукупність відповідних державних органів, організованих у систему для виконання цілей (завдань) державного управління відповідно до їх правового статусу, та масив правових норм, що регламентують організаційні засади та процес реалізації вказаними органами свого функціонального призначення. Звідси складовими елементами зазначеного механізму виступають: 1) система органів виконавчої влади; 2) сукупність правових норм, що регламентують як організаційну структуру системи органів виконавчої влади, так і процеси її функціонування та розвитку [3].

На думку Н.Р. Нижник, О.А. Машкова механізм державного управління - це складова частина системи управління, що забезпечує вплив на внутрішні (коли йдеться про механізм управління організацією) та зовнішні (коли говорять про механізм взаємодії з іншими організаціями) фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об'єкта. Механізм управління - це категорія управління, що включає цілі управління, елементи об'єкта та їх зв'язки, на які здійснюється вплив, дії в інтересах досягнення цілей, методи впливу, матеріальні та фінансові ресурси управління, соціальний та організаційний потенціали. Реальний механізм управління завжди конкретний, оскільки спрямований на досягнення конкретних цілей за допомогою впливу на конкретні фактори і цей вплив здійснюється через використання конкретних ресурсів [4, с. 37, 49].

В.Д. Бакуменко, В.М. Князєв та ін. автори «Словника-довідника з державного управління» зазначають, що механізм державного управління - це практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей. Схема реального механізму державного управління містить цілі, рішення, впливи, дії, результати. Комплексний механізм державного управління вони визначають як систему політичних, економічних, соціальних, організаційних і правових засобів цілеспрямованого впливу органів державного управління [5, с. 116-117].

Р.М. Рудніцька, О.Г, Сидорчук, О.М. Стельмах механізм державного управління - це штучно створена складна система, призначена для досягнення поставлених цілей, яка має визначену структуру, сукупність правових норм, методи, засоби, інструменти державного впливу на об'єкт управління [6, с. 15].

В.Д.Бакуменко та Д.О.Безносенко зазначають, що механізми державного управління - це практичні заходи, засоби, важелі, стимули, за допомогою яких органи державної влади впливають на будь-які суспільні відносини з метою досягнення поставлених цілей. Механізм державного управління виконує роль механізму суспільного самоуправління. Він може бути відображений наступною ланцюговою схемою: цілі ? завдання ? рішення ? впливи ? дії ? результати. При цьому фактори, що впливають на процеси державного управління, можуть бути політичними, економічними, соціальними, культурними відповідно до основних сфер суспільної діяльності. Також відповідно до основних форм державно-управлінської діяльності вони можуть мати політичний, адміністративний і правовий характер. Найчастіше у державному управлінні застосовується комплексний механізм, який є системою політичних, адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних, організаційних та правових засобів цілеспрямованого впливу органів державного управління [7].

В.Я. Малиновський тлумачить механізм державного управління як сукупність засобів організації управлінських процесів та способів впливу на розвиток керованих об'єктів із використанням відповідних методів управління, спрямованих на реалізацію цілей державного управління [8].

Автори книги «Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади» вважають, що “механізм управління - це складова системи управління, що забезпечує здійснення впливу на фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об'єкта. При цьому механізм має відображати стійкі взаємозалежності та взаємодії між елементами керованої системи, забезпечувати узгодження їх інтересів” [9, с. 235-236].

О.В. Федорчак вважає, що механізм державного управління - це складна система, призначена для практичного здійснення державного управління та досягнення поставлених цілей, яка має визначену структуру, методи, важелі, інструменти впливу на об'єкт управління з відповідним правовим, нормативним та інформаційним забезпеченням [10].

Л.П. Юзьков виділяє два основні підходи до визначення поняття «механізм»:

-структурно-організаційний підхід за яким механізм характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм держави - як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво суспільством»:

- структурно-функціональний за яким при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні.

Віддаючи перевагу структурно-функціональному підходу, Л.П.Юзьков у загальному плані визначає механізм державного управління як організацію практичного здійснення державного управління (виконавчо-розпорядчої діяльності). Для Л.П.Юзькова управління є реально існуючою організацією безпосередньої реалізації управлінських цілей, які, «матеріалізуючись» в механізмі управління, втілюються у системі цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти управління, а механізм управління включає наступні елементи: об'єкти управління; суб'єкти управління; взаємовплив між суб'єктами та об'єктами управління. Такий підхід, на його думку, дає змогу розкрити статику, яку визначають суб'єкти та об'єкти управління, що складають організаційно-структурну основу механізму державного управління і динаміку механізму управління (комплекс зв'язків та взаємодій суб'єктів та об'єктів управління) [11, с. 57,59, 61].

В.Н. Іванов вважає, що механізм управління - це спосіб організації управління суспільними справами, за якого взаємопов'язані методи, засоби і принципи, що зрештою і забезпечує ефективну реалізацію цілей управління [12, с. 265].

Ю.О. Тихомиров під механізмом соціального управління розуміє спосіб організації та функціонування управління, що базується на висуненні обргрунтованих цілей, створенні та розвитку керуючої системи, що покликана забезпечувати в ході управлінського процесу досягнення цілей. У широкому розумінні механізм управління являє собою процес погодженого впливу суб'єкта управління на явища соціальної дійсності, що його оточують. Механізм державного управління, на його думку, це демократична державна організація управлінського впливу на суспільні процеси [13, с. 20, 49, 71]. Ю.О. Тихомиров вважає, що механізм управління повинен в повній мірі відображати взаємодію різних елементів управління, що мають ознаки стійких залежностей і причинно-наслідкових зв'язків. Це дозволяє розглядати механізм управління в якості ефективного (з точки зору суспільства) знаряддя пізнання реальної дійсності і науково-обгрунтованого впливу на процеси, які відбуваються [14].

Г. Атаманчук стверджує, що механізм управління - це складова частина системи управління, що забезпечує вплив на фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об'єкта. Механізм державного управління, на його думку, це складна система державних органів, організованих відповідно до визначених принципів для здійснення завдань державного управління; це інструмент реалізації виконавчої влади держави. Механізм формування та реалізації державного управління - це сукупність і логічний взаємозв'язок соціальних елементів, процесів та закономірностей, через які суб'єкт державного управління «схоплює» потреби, інтереси і цілі суспільства в управляючих впливах, закріплює їх у своїх управлінських рішеннях та діях і практично втілює в життя, зважаючи на державну владу [15, с. 86]

О.Ю. Оболенський механізм сучасної держави - це просякнута єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на розподілі влади і наявності необхідних матеріальних придатків система органів державної влади та місцевого самоврядування, яка здійснює завдання і функції держави або забезпечує їх здійснення. Механізм держави базується на певних принципах. Їх можна розподілити на загальні, що належать до механізму держави в цілому, і часткові, дія яких поширюється лише на окремі ланки державного механізму, певні органи або групи органів [16, с. 53-54].

Ф.І. Шамхалов механізм держави трактує в широкому розумінні як механізм практичної реалізації державної влади, а у вузькому - як конкретний засіб впливу держави на суспільство для вирішення поставлених завдань або розв'язання протиріч [17].

М.В. Васильєва вважає, що механізм державного управління можна визначити як систему процедур державного управління, які формують управлінське рішення чи правила його прийняття і реалізації. Механізм державного управління являє собою єдину систему, яка в свою чергу складається з конкретних управлінських механізмів [18].

О.Б. Коротич у складі державних механізмів управління виділяє конкретні державні механізми управління, механізми здійснення процесу державного управління, а також механізми формування та взаємодії складових систем державного управління. На її думку, конкретні механізми управління (зокрема державного) - це певне знаряддя для здійснення цілеспрямованих перетворень; це сукупність способів, методів, важелів через які суб'єкт управління впливає на об'єкт управління для досягнення певної мети. Кожний конкретний механізм управління - це насамперед сукупність взаємопов'язаних методів управління, через використання яких здійснюється практичний вплив держави на суспільну життєдіяльність людей для забезпечення досягнення конкретної мети, що сприятиме розвитку країни в обраному стратегічному напрямку із додержанням низки визначальних принципів [19, с. 246].

А.В. Ліпенцев та О.В. Поляк вважають, що механізм державного управління це штучно створена система засобів впливу та взаємодії суб'єктів та об'єкта управління [20].

Г.В. Астапова, Е.А. Астапова, Д.П. Лойко визначають механізм управління як систему елементів організаційно-економічного впливу на процес управління [21, с. 279].

Г.С. Одинцова, Н.М. Мельтюхова під механізмом управління розуміють засіб розв'язання суперечностей явища чи процесу, послідовну реалізацію дій, які базуються на основоположних принципах, цільовій орієнтації, функціональній діяльності з використанням відповідних їй методів управління та спрямовані на досягнення мети [22, с.13].

Що стосується поняття механізм державного регулювання, то О.М. Комяков зазначає, що його необхідно розглядати як сукупність організаційно-економічних методів та інструментів, за допомогою яких виконуються взаємопов'язані функції для забезпечення безперервної, ефективної дії відповідно системи (держави) на підвищення функціонування економіки” [23].

За визначенням М.Х. Корецького механізм державного регулювання економіки - це система засобів, важелів, методів і стимулів, за допомогою яких держава регулює економічні процеси, забезпечує реалізацію соціально-економічних функцій [24, с. 16].

Р.Р. Ларіна, А.В. Владзимирський, О.В. Балуєва зазначають, що механізм управління є складовою, але найактивнішою частиною системи управління, яка забезпечує дію на чинники, від стану яких залежить результат діяльності керованого об'єкту. На їх погляд, механізм управління є достатньо складною категорією управління і включає такі елементи: цілі управління; критерії управління - кількісний аналог цілей управління; фактори управління - елементи об'єкту управління і їх зв'язку, на які здійснюється дія на користь досягнення поставлених цілей; методи дії на чинники управління; ресурси управління - матеріальні і фінансові ресурси, соціальний і організаційний потенціали, при використовуванні яких реалізується вибраний метод управління і забезпечується досягнення поставленої мети [25, с. 27].

Узагальнивши вищенаведені трактування категорії «механізм державного управління» можна дати наступне визначення. Механізм державного управління - це сукупність форм, засобів, методів, правових, організаційних, адміністративних, мотиваційних та інших заходів держави, спрямованих на забезпечення динамічного розвитку суспільства.

Слід зазначити, що щодо класифікації механізмів державного управління також не має однозначності серед науковців. Так, автори «Словника-довідника з державного управління» згідно з характером факторів впливу виділяють політичні, економічні, соціальні, організаційні та правові механізми [5, с. 117].

М.В. Васильєва в складі механізму державного управління виокремлює: механізм реалізації загальних і інших принципів управління, механізми планування, організації, мотивації, координації, розпорядництва, обліку, аналізу і контролю, які використовують економічні, організаційно-адміністративні, соціальні та інші методи управління [18].

Відповідно до набору методів управління, що входять до складу конкретного механізму державного управління, О.Б. Коротич виділяє адміністративні (організаційно-розпорядчі), правові, економічні, політичні, соціально-психологічні, морально-етичні та комплексні державні механізми управління [26, с. 126-127].

Р.Р. Ларіна, А.В. Владзимирський, О.В. Балуєва притримуються думки щодо існування єдиної по своїй природі системи механізмів управління, яка включає: економічні; мотиваційні; організаційні; правові механізми [25, с. 50-51].

Н.Р. Нижник та В.М. Олуйко вважають, що комплексний механізм державного управління являє собою систему економічних, мотиваційних, організаційних, політичних та правових механізмів [9, с. 236].

М.І. Круглов трактуючи механізм державного управління як сукупність економічних, мотиваційних, організаційних і правових засобів цілеспрямованого виливу суб'єктів державного управління на діяльність об'єктів, що забезпечує узгодження інтересів учасників державного управління, які взаємодіють, вважає, що оскільки фактори державного управління можуть мати економічну, соціальну, організаційну, політичну і правову природу, то комплексний механізм державного управління повинен являти собою систему економічних, мотиваційних, організаційних, політичних і правових механізмів [27, с. 111].

Аналогічної думки дотримується і О.В. Федорчак наводячи класифікацію механізмів державного управління, яка включає поділ механізмів державного управління за функціональним призначенням на: економічні, мотиваційні, організаційні, політичні та правові механізми державного управління. Крім того, він здійснює поділ механізмів державного управління за суб'єктами управління: механізми управління, які використовуються органами законодавчої влади, Президентом, органами виконавчої влади, органами судової влади та органами місцевого самоврядування.

Комплексний механізм державного управління, на думку О.В. Федорчака, може складатися із таких видів механізмів: економічного (механізми державного управління банківською, грошово-валютною, інвестиційною, інноваційною, кредитною, податковою, страховою діяльністю тощо); мотиваційного (сукупність командно-адміністративних та соціально-економічних стимулів, що спонукають державних службовців до високоефективної роботи); організаційного (об'єкти, суб'єкти державного управління, їх цілі, завдання, функції, методи управління та організаційні структури, а також результати їх функціонування); політичного (механізми формування економічної, соціальної, фінансової, промислової політики тощо); правового (нормативно-правове забезпечення: закони і постанови Верховної Ради України, укази Президента, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, а також методичні рекомендації та інструкції тощо) [10].

Висновок

Підсумовуючи зазначене вище - механізм державного управління являє собою комплексну систему державного управління, складовими якої є конкретні механізми управління (економічний, мотиваційний, політичний, правовий та ін.), які в сукупності здатні забезпечити збалансоване та ефективне функціонування єдиного державного механізму.

Враховуючи, те що більшість науковців, представлених авторкою в огляді джерел, класифікуючи механізми державного управління виділяють мотиваційний механізм та той факт, що у всіх підсистемах суспільного життя, невід'ємним елементом ефективного їх функціонування є механізм мотивації, в подальших дослідженнях доцільно зупинитись на характеристиці саме мотиваційних механізмів в системі державного управління.

Список використаних джерел

1. Кульман А. Экономические механизмы: Пер. с франц. / Под общ. ред. Н.И.Хрусталевой. - М.: Прогресс; Универс, 1993. - 192 с.

2. Краткий экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна.- М.: Институт новой экономики, 2001. - 1088 с.

3. Державне управління в Україні: навч. посібн. / 3а заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lawbook.by.ru/admin/averjanov/2-2.shtml.

4. Нижник Н. Р., Машков О. А. Системний підхід в організації державного управління: навч. посібн. / За заг. ред. Н. Р. Нижник. - К.: УАДУ, 1998. - 160 с.

5. Державне управління: Словник-довідник / За заг. ред.. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К.: Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

6. Рудніцька Р.М., Сидорчук О.Г., Стельмах О.М. Механізми державного управління: сутність і зміст / За наук. ред. М.Д. Лесечка, А.О. Чемериса. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2005. - 28 с.

7. Бакуменко В.Д., Безносенко Д.О. Виявлення комплексу проблем державного управління процесами європейської та євроатлантичної інтеграції України, розробка пропозицій щодо вдосконалення системи державного управління цими процесами: Науково-дослідна робота. - К.: НАДУ при Президентові України; Центр навчання і досліджень з європейської та євроатлантичної інтеграції України. - 41 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.napa-eurostudies.org.ua/2-2.rtf.

8. Малиновський В.Я. Державне управління: навч. посібн. - Вид. 2-ге, доп. і перероб. - К.: Атіка, 2003. - 576 с.

9. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: Навч. посібник / За заг. ред. Нижник Н. Р., Олуйка В. М. - Л.: Вид-во Національного університету «Львівська політехніка», 2002. - 352 с.

10. Федорчак О.В. Класифікація механізмів державного управління // Демократичне врядування. - 2008. - № 1. - Електронне наукове фахове видання. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2008-01/O_Fedorchak.pdf.

11. Юзьков Л. П. Государственное управление в политической системе развитого социализма. - К.: Вища школа, 1983- 155 с.

12. Основы социального управления: учебн. пособ. / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др.; Под ред. В.Н. Иванова. - М.: Высшая школа, 2001. - 271 с.

13. Тихомиров Ю.А. Механизмы управления в развитом социалистическом обществе.- М.: Наука, 1978. - 236 с.

14. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Юринформцентр, 1998. - 795 с.

15. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1997. - 400 с.

16. Оболенський О.Ю. Державна служба: підручник. - К.: КНЕУ, 2006. - 472 с.

17. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. - М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2002.- 638 с.

18. Государственный финансовый контроль в управлении регионом : Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05, 08.00.10 / Васильева М.В; РГБ ОД. - Волгоград, 2003. - 182 c. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.disserr.ru/contents/70157.html.

19. Коротич О.Б. Методологічні засади державного управління регіональним розвитком // Теорія та практика державного управління. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - Вип. 3 (12). - 316 с.

20. Ліпенцев А. В., Поляк О. В. Основні напрямки формування механізмів надання управлінських послуг органами влади // Теоретичні та прикладні питання державотворення. - 2008. - № 2. - Електронне наукове фахове видання. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/tppd/2008-2/08lavpov.htm/08lavpov.htm.

21. Астапова Г.В., Астапова Е.А., Лойко Д.П. Организационно-экономический механизм корпоративного управления в современных условиях реформирования экономики Украины: Монография. - Донецк: ДонГУЭТ им. М. Туган-Барановского, 2001.- 526 с.

22. Одінцова Г.С., Мельтюхова Н.М. Теорія і історія державного управління: Опорний конспект лекцій і методичні вказівки до проведення практичних занять. - Х.: УАДУ (ХФ), 2001. - 136 с.

23. Державне регулювання перехідної економіки: Автореф. дис... канд. екон. наук: 08.01.01 / О.М. Комяков; Київ. нац. екон. ун-т. - К., 2000. - 19 с. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/ard/2000/00komrpe.zip.

24. Корецький М.Х. Державне регулювання аграрної сфери у ринковій економіці: Монографія. - К.: Видавництво УАДУ, 2002. - 260 с.

25. Державний механізм забезпечення інформатизації системи охорони здоров`я: Монографія / Ларіна Р.Р., Владзимирський А.В., Балуєва О.В.- Під заг. ред. В.В.Дорофієнко. - Донецьк: ТОВ“Цифровая типография”, 2008. - 252 с.

26. Коротич О.Б. Класифікація та зміст механізмів управління державою // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. ОРІДУ. - О., 2006. - Вип.. 2 (26). - С. 122-128.

27. Круглов М.И. Стратегическое управление компанией. - М.: Русская деловая література, 1998. - 356 с.

Размещено на Allbest.ru