Функціонування публічної влади на територіальному рівні: проблеми і перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Кафедра регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом,

Функціонування публічної влади на територіальному рівні: проблеми і перспективи

О. І. Васильєва,

к.н.держ.упр., доц., докторант

Анотація

державний управління владний публічний

Система державного управління включає в себе центральну ланку державної влади й регіональне та місцеве управління. З'ясування в контексті дослідження трансформації регіонального управління в умовах реформування владних відносин проблем і перспектив взаємовідносин між органами публічної влади на територіальному рівні.

Annotation

System of state administration plugs in itself the central level of state power, regional and local management. In the context of research of transformation of regional management in the conditions of reformation finding out of problems and prospects of mutual relations between the organs of public power at territorial level.

Постановка проблеми. Досвід становлення незалежної держави Україна у період переходу економіки на ринкові відносини виявив авторитарний, кланово-олігархічний характер публічної влади, неефективність її організації, спрямованої до гіперцентралізації і бюрократизації. За цих умов постало завдання здійснення глибоких структурних змін, які стосуються трансформації територіальної організації влади щодо реформування системи публічної адміністрації на рівні виконавчої влади, місцевого самоврядування та проведення адміністративно-територіальної реформи, що сьогодні залишається лише декларацією.

Стратегічним напрямом такого вдосконалення є формування механізмів, які б забезпечували ефективність управлінських рішень, чітке розмежування та збалансованість повноважень і функцій різних структур виконавчої влади. Сьогодні найактуальнішим є формування цілісної державної регіональної політики та створення ефективної системи її реалізації.

Сучасні наукові розробки проблем функціонування та розвитку регіонального управління виявили наявну тенденцію зростання рівня інтересу вчених до цих питань.

Важливим напрямом досліджень Д. Вілсона, С. Гесса, У. Гравса, М. Гродзінса, М. Джексона, Д. Карра, Д. Лі, Х. Мейна, К. Снайдера, Д. Осборна, Р. Уітнаха є аналіз здійснюваних виконавчою владою функцій державного управління. Науковці акцентували свою увагу на вирішенні проблем взаємовідносин між органами публічної влади, визначені адміністративно-правових форм діяльності державних органів та оцінці ресурсного забезпечення виконавчої влади.

У працях Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, В.Д. Бакуменка, Д.Н. Бахраха, В.І. Борденюка, І.П. Голосниченка, В.Б. Дзюндзюка, А.А. Коваленка, І.Б. Коліушка, О.Б.Коротич, Н.А. Липовської, В.К. Майбороди, П.І. Надолішнього Н.Р. Нижник, В.Я. Малиновського, В.В. Мамонової, Г.С. Одінцової, С.Є. Саханенка, О.І. Сушінського, Т.О. Проценка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала, Ю.П. Шарова та інших проаналізовано світовий і вітчизняний досвід організації виконавчої влади, виявлено існуючі теоретичні і практичні проблеми, які пов'язані з функціонуванням системи органів виконавчої влади, обґрунтовано подальші кроки з прискорення та поглиблення процесу трансформації виконавчої влади.

В Україні за часів незалежності місцеве самоврядування як специфічний рівень влади у різних аспектах, у тому числі його співвідношення з державним управлінням, досліджувалося в роботах В.Б. Авер'янова, В.Д. Бакуменка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, В.М. Вакуленка, І.А. Грицяка, Т.В. Іванової, В.М. Кампа, В.М. Князєва, О.Л. Копиленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.С. Куйбіди, О.Ю. Лебединської, В.В. Мамонової, Н.Р. Нижник, М.О. Пухтинського та ін.

Відправною точкою в цьому процесі стало прийняття Конституції України, яка остаточно демонтувала радянську систему організації влади.

Таким чином, процесу трансформації влади присвячено чимало наукових досліджень, що свідчать про значущість та багатогранність даного явища державно-правового життя та наявність численних проблем у цій сфері. Але не вирішеними залишаються питання подолання дуалізму на територіальному рівні в функціонуванні органів виконавчої влади.

Метою статті є з'ясування в контексті дослідження трансформації регіонального управління в умовах реформування владних відносин проблем і перспектив взаємовідносин між органами публічної влади саме на територіальному рівні.

Виклад основного матеріалу. Категорія «відносини між органами публічного управління» («іntergovernment relations») виникла в американській науці державного управління, через реабілітацію в публічній системі політичного принципу розподілу влад. В основі «Нового курсу…» Ф.Д.Рузвельта покладена Концепція міжурядових зв'язків. У документі визначені шляхи подолання економічного і суспільного занепаду США у період Великої депресії 30-х років ХХ ст., одним із яких було поєднання можливостей публічних органів влади різного статусу та рівня, чому заважали численні конституційні обмеження. Така взаємодія була пов'язана зі стратегічною політикою, тобто вибором напряму діяльності й оцінкою її практичних результатів. Сутички Президента з Верховним Судом США щодо запропонованих різноманітних програм соціального забезпечення, а також його намагання уникнути судового оскарження своїх дій стали типовим проявом «політики відносин між органами публічного управління», яка згодом знайшло наукове осмислення. Цьому сприяли існуючі на той час ідеї «активного державного управління», що протирічіли ліберальним моделям.

У перше категорія «відносини між органами публічного управління» застосовується К. Снайдером під час дослідження державного управління на окружному і міському рівнях [17]. У статтях спеціального випуску часопису «Annals»: «American Іntergovernment Relations» за редакцією У. Гравса авторами були розглянуті відносини між федеральними; федеральними і штатними; штатними, федеральними і місцевими; штатними і місцевими рівнями управління. Однак жоден із авторів цього збірника так і не надав визначення терміну «відносини між органам публічного управління» [16].

Загальне вживання цього поняття розпочалося в 50-х роках ХХ ст., коли Конгрес США двічі застосував його в текстах нормативних документів. У 1953 р. заснована Комісія з відносин між органами публічного управління, яка понад тридцять років досліджувала взаємодії між органами влади на загальнодержавному, штатному і місцевому рівнях і спостерігала за тенденціями міжурядових стосунків в управлінні, запропонував сотні рекомендацій зі стратегії відносин між органами публічного управління.

У 1968 р. Конгрес прийняв Закон про співпрацю між рівнями управління, який дозволив регіональним і штатним органам влади здійснювати перевірку заявок на федеральні субсидії від будь-яких місцевих підрозділів державного управління. Законом про персонал 1970 р. передбачено можливість виділення коштів з федеральних фондів на професійну підготовку штатного і місцевого чиновників і тимчасове їх переміщення в органах влади різних рівнів.

За радянських часів поділ влад не здійснювався, тому взаємовідносини між органами публічного управління, у тому числі на територіальному рівні, є відносно новою для вітчизняної науки темою. Виникнення в 90-х роках ХХ ст. інституційних протиріч і непоодиноких конфліктів між органами державної влади та органами місцевого самоврядування викликало науковий інтерес [1, 4, 7]. Відсутність власної діючої системи виконавчої влади на територіальному рівні сприяло здійсненню порівняльного аналізу правових інститутів окремих країн та активному використанню світового досвіду [13, 14, 15]. Так, В.М.Шаповал досліджував моделі державного управління в країнах Західної Європи та стверджував, що адаптація виявлених ним підходів до структури територіальної організації влади дозволить Україні підвищити ефективність діяльності органів публічної влади.

У монографії „Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи” за загальною редакцією В.В. Цвєткова колективом авторів досліджено теоретичні основи місцевої влади, проаналізовано сутність і природу державного управління, організаційно-структурні аспекти управлінських відносин, розглянуто питання державного регулювання територіального розвитку, а також запропоновано шляхи реформування та вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування [12, с. 182-187].

Крім того, в роботі визначені теоретико-методологічні засади реформування державного управління, напрями розв'язання проблем ефективності у публічній сфері, ролі демократії в державному управлінні тощо. Окремо розглянуто статус виконавчої влади [12, с. 167-176], зокрема, територіальні структури центральних органів як складові ланки централізованого управління в окремих його галузях (податкова інспекція, управління статистики тощо), місцеві державні адміністрації [12, с. 176-182].

Виконавча влада на територіальному рівні має зосередитися на виконанні нормотворчих і контрольних функцій у забезпеченні захисту інтересів населення. Серед функцій авторами виділяються також основні блоки життєзабезпечення; з урахуванням місцевої специфіки повинна визначатися й структура органів влади, яка необхідна для ефективного їх виконання [12, с. 188-190].

Можна погодитися з авторами дослідження, що зараз можна говорити не про систему реального самоврядування в Україні, а доречніше говорити лише про систему управління на місцевому рівні. Проте науковцями не вирішено проблему узгодженості взаємовідносин між різними суб'єктами державного управління на територіальному рівні, зосередив увагу переважно на субординаційних зв'язках між органами державної влади.

Конституція України заклала правові основи організації всієї системи державної влади в Україні, у тому числі - виконавчу. Аналіз врахування вимог нормативно-правових актів, які діяли в Україні з моменту проголошення незалежності й до прийняття Конституції, а нині втратили свою чинність, не можна ігнорувати, оскільки й досі відчувається дія чинників, нейтралізувати які були покликані реформи останнього періоду.

Сучасну ситуацію, яка склалася в сфері конституційного забезпечення діяльності виконавчої влади в Україні, А.А. Коваленко визначає як її «становлення» [5, с. 385]. З одного боку, це нормальний процес, оскільки постійні зміни та намагання адаптуватися до тих трансформацій, що перманентно супроводжують політичне, економічне, соціальне та культурне життя країни, властиві будь-якій системі управління. Оскільки зміни об'єкта управління зумовлюють відповідну реакцію суб'єктів, з іншого боку, становлення має відбуватися в межах чітко оформленого законодавчого поля, у противному випадку воно набуває ознак стихійності й безсистемності. Значну увагу у своїх працях А.А. Коваленко приділяє питанням реформування місцевих органів виконавчої влади: підвищення ефективності державної регіональної політики уряду; забезпечення реалізації прав і свобод громадян; гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням територіальних особливостей; сприяння розвиткові місцевого самоврядування з чітким розмежуванням функцій та повноважень виконавчої влади. Автор наголошує на пошуку розбудови відносини між владою та громадянським суспільством. Але «жорстке» розмежування нерідко призводить до протистояння між двома типами органів - органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Характеризуючи правовий статус місцевих органів виконавчої влади в Україні, науковець встановив поєднання повноважень загальної та спеціальної компетенції: підпорядковані міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; та голові місцевої державної адміністрації й одночасно виконують завдання міністерств або інших центральних органів виконавчої влади та керівництва місцевої адміністрації [6, с. 15]. Однак, автор не проаналізував взаємини між ними.

Досліджуючи низку методологічних підходів до визначення ступеня демократичності виконавчої влади, він виділяє реагування на соціальні запити, що постійно змінюються, і часто ці органи виявляються неспроможними ефективно діяти в умовах швидкоплинної дійсності. Тому завжди виникає загроза того, що виконавчі органи почнуть діяти за альтернативою «ігнорувати - придушити», що призведе до зниження рівня їх демократичності [5, с. 388].

Таким чином, незважаючи на ознаки виконавчої влади сучасної України, які вона успадкувала від радянської системи, подолання політико-управлінських вад є хоч сьогодні необхідною, але водночас недостатньою дією для створення нової, демократичної моделі функціонування системи державного управління. При цьому важливо не лише забезпечити демократичні відносини, а й не припустити небезпечних тенденцій: нехтування правами людини, застосування репресій, виведення процесу прийняття виконавчих рішень з-під публічного контролю тощо, які притаманні авторитарним методам управління.

Загальні та специфічні функції виконавчої влади центрального і територіального рівнів розглянуті у роботах В.Я. Малиновського [9, 10, 11]. Вчений зазначає, що існуюча в Україні модель виконавчої влади - складне суперечливе явище з численними бюрократичними деформаціями, слабкими сторонами, недоліками; має низку негативних факторів успадкованих від попередньої командно-адміністративної системи та набутих за роки незалежності. Існуючий апарат державного управління нездатний, як вважає автор, забезпечувати суспільні реформи, що відображається у низькому рівні аналізу політики, розробки стратегій, прийняття політичних і управлінських рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях виконавчої влади та неспроможності налагодити взаємодію з іншими структурами публічної влади. Не можна не погодитися з автором, що адміністративні структури та процедури не завжди відповідають вимогам сьогодення, суспільство не задоволено роботою уряду та інших органів виконавчої влади (низька якість управлінських послуг, повільність та нерівномірність перетворень). Це призводить до не довіри до державної влади, політичної та соціальної напруги в суспільстві, втрати державою позитивного іміджу в очах своїх громадян.

Сучасні тенденції соціального розвитку з модернізацією ролі держави в політичній системі та обмеженням її впливу на суспільні відносини зумовлюють структурно-функціональні зміни у системи органів виконавчої влади [9, с. 283]. Такі перетворення апарату державного управління, які визначаються принципово новими парадигмами соціальної організації суспільства, знаходять вираження у поступовій заміні адміністративних функцій управління завданнями координаційного, забезпечувального та моніторингового спрямування. Відходячи від адміністративно-управлінського впливу органи виконавчої влади трансформують свої функції у площину: організації взаємодії суб'єктів та об'єктів управління; створення нормативно-правової бази функціонування відповідних підсистем; моніторингу та контролю параметрів такої діяльності. Таким чином, процеси становлення громадянського суспільства, формування нової парадигми політичного управління в Україні зумовлюють переосмислення місця і ролі держави, яка поступово має трансформуватися в інститут реалізації суспільних інтересів і потреб.

Малиновський В.Я. приходить до висновку, що головним завданням адміністративної реформи є зміцнення виконавчої влади як одного з ключових важелів посилення дієвості держави. Для цього необхідно суттєво вдосконалити організацію та діяльність її органів, оптимізувати ефективність їх повноважень та функцій:

- участь у законотворчій діяльності - правотворчості;

- виконання законів, реалізація важливих політичних і управлінських рішень;

- організаційно-розпорядча діяльність;

- надання населенню державних (управлінських) послуг [9, с. 284].

Для вирішення багатьох проблем організації виконавчої влади та її правового регулювання науково обґрунтованим є використання функціонального підходу, в основі якого лежать суб'єктивні й об'єктивні фактори та організаційні форми державного управління. Порядок взаємовідносин, характер та обсяг повноважень кожного окремого органу виконавчої влади, його структурних підрозділів і посадових осіб залежать від поставлених цілей, завдань, їх складності, а також від ролі та місця управлінських функцій. Внаслідок цього, функціональну детермінованість управлінської організаційної структури можна вважати засадничою парадигмою оптимізації функцій конкретних органів виконавчих влади [9, с. 285].

Початковим етапом раціонального розподілу функцій автор вважає правильне, науково обґрунтоване виявлення повного переліку функцій, об'єктивно необхідних органу, його структурним підрозділам, виходячи зі специфіки життєво важливих потреб відповідного об'єкта управління.

Загальні положення щодо функціонування виконавчої влади в України, її особливості на місцевому рівні, зокрема, статус місцевих державних адміністрацій (далі - МДА), загальнодержавні, галузеві та контрольні функції, структура підрозділів і співвідношення між ними викладені в навчальному посібнику «Виконавча влада в Україні», за загальною редакцією Н.Р.Нижник [2]. У ньому, на наш погляд, уперше в Україні в межах розділу «Виконавча влада на місцевому рівні» розглянуто функціонування територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (далі - ТПЦОВВ), які структурно не входять до складу місцевих державних адміністрацій [ , с. 50]. Авторами зазначена певна напруженість у відносинах між МДА і ТПЦОВВ на рівні районів і областей, що проявляється у нечіткому розподілі обов'язків, умовному застосуванні поняття «делеговані повноваження». Так МДА звітують перед вищестоящими органами влади за ті сфери діяльності, на які вони реально вплинути не можуть, бо вони відносяться до компетенції ТПЦОВВ, Відповідальність МДА за здійснення на рівні районів та областей більшості виконавчих функцій місцевого самоврядування у багатьох випадках позбавляє їх можливості займати неупереджену державницьку позицію, об'єктивно інформувати органи вищого рівня про реальний стан справ на місцях. Науковці виводять, що на зміст і обсяг функцій в перспективі може вплинути розширення повноважень місцевого самоврядування, зумовлене як внутрішніми, так і зовнішніми чинниками.

Тому, необхідно чітко розподілити повноваження та функції між місцевими державними адміністраціями та територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади.

У досліджені С.Г.Давтяна «Механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади» аналізуються теоретико-методологічні засади державної виконавчої влади на територіальному рівні, обґрунтовуються шляхи вдосконалення механізмів взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в Україні [3]. Автором визначено сукупність ознак, притаманних державній виконавчій владі на територіальному рівні, розкрито її дуалістичний характер, з'ясовано принципи управлінського менеджменту, такі як розподіл функцій і спеціалізація, департаменалізація та кооперація, диференціація й інтеграція тощо. Науковцем зроблено висновок, що на вітчизняну систему державного управління на територіальному рівні негативно впливає поширена практика механічного копіювання зарубіжних зразків адміністрування без урахування власної традиції управління, а також спроби адаптування до українських реалій одночасно декількох моделей, що виключають одна одну. Для України, на думку автора, перспективними напрямами вдосконалення механізмів державного управління є запровадження французько-польської моделі префектур і британко-американської міністерської; перша полягає у наявності єдиних органів загальної компетенції у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, другій притаманна опосередкована участь центральної влади у вирішенні державних питань на територіальному рівні [3, с. 11].

На наш погляд, важливо врахувати множинність існуючих у світі організаційних форм забезпечення належного представництва державних інтересів на місцях. Наприклад, практика територіальної організації влади у Великобританії не передбачає єдиної „виконавчої вертикалі”: на місцях діють органи місцевого управління як самоврядні інституції і периферійні органи центральних відомств. У Франції, Італії, Польщі на рівні адміністративно-територіальних одиниць функціонує представник центрального уряду, який забезпечує координацію діяльності периферійних органів центральних відомств та здійснює адміністративну опіку по відношенню до виконавчих структур місцевого самоврядування.

Висновки та перспективи подальших наукових розвідок

Держава не може централізовано здійснювати власні повноваження стосовно громадян, а це вимагає побудови відповідних державно-управлінських механізмів на місцевому рівні. Система державного управління включає в себе центральну ланку державної влади й регіональне та місцеве управління. Через регіональне забезпечуються реалізація загальнодержавних інтересів у відповідній сфері, галузі, та врахування потреб територій. Місцеве самоврядування на відміну від державної влади задовольняє інтереси та потреби спільноти на місцях, у деяких випадках може виступати від імені держави.

Нами з'ясовано, що вітчизняні дослідження функціонування державної виконавчої влади переважно спрямовуються на аналіз їх взаємодії з органами місцевого самоврядування. У той же час у науковій літературі практично не знайшли висвітлення зв'язків організаційних елементів самої державної виконавчої влади, зокрема, між місцевими державними адміністраціями та територіальними підрозділами центральних органів виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування, що і потребує подальших наукових розвідок.

Список використаних джерел

1. Борденюк В. Діалектика співвідношення місцевого самоврядування та державного управління // Право України. - 2002. - № 12. - С. 118-122.

2. Виконавча влада в Україні : Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р.Нижник. -К. : УАДУ, 2002. - 126 с.

3. Давтян С.Г. Механізми взаємодії місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади. Автореф. дис. к.н.держ.упр. - Харків, 2008. - 17 с.

4. Кампо В. Дві системи місцевого влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С.56-59.

5. Коваленко А.А. Виконавча влада в сучасних умовах: проблеми розвитку // Держава і право. - 2002. - Вип.. . - С. 383-390.

6. Коваленко А.А. Органи державної виконавчої влади: проблеми класифікації // Людина і політика. - 2002. - № 6. - С. 12-21.

7. Корнієнко М. Місцеве самоврядування та урядова вертикаль // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4. - С. 75-80.

8. Малиновський В.Я. Державне управління : Навч. посібник. - 2-е вид., доп. та перероб. - К. : Атіка, 2003. - 575 с.

9. Малиновський В.Я. Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ. - 2000. - № 4. - С. 280-288.

10. Малиновський В.Я. Оптимізація функцій органів виконавчої влади України: теоретико-методологічні засади: Дис. к.політ.н. / Чернівецький національний університет ім. Ю.Федьковича. - Чернівці, 2002. - 186 с.

11. Малиновський В.Я.Співвідношення виконавчої влади і державного управління // Нова політика. - 2001. - № 5. - С. 36-40.

12. Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспективи / За заг. ред. В. В. Цвєткова. - К. : Оріони,1998. - 362 с.

13. Шаповал В.М. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект) : Навч. посібник. - К.: УАДУ, 1996. - 160 с.

14. Шаповал В.М. Державний лад країн світу : Довідник. - К. : Український центр правничих студій, 1999. - 318 с.

15. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн : Підруч. - К. : АртЕк, 1998. - 264 с.

16. Brooke Graves W. American Іntergovernment Relations: Their Origins, Historical Development and Current Status. - New York Scribner's, 1964.

17. Snider Clyde F. Country and Township Government in 1935-1936 // American Political Science Review 31, October 1937 : 909.

Размещено на Allbest.ru