Інституційне забезпечення регіонального управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академії державного управління при Президентові України

ІНСТИТУЦІЙНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ

О. І. Васильєва,

Постановка проблеми. Інтеграцію України до Європейського Союзу проголошено одним з пріоритетних завдань української державної політики. Цілі та дії співпраці України та Європейського Союзу визначені у «Плані дій «Україна - ЄС», який є так званою «дорожньою картою» євроінтеграції. Одним із пріоритетів, визначених у Плані, є «подальший прогрес у створенні повністю функціонуючої ринкової економіки». Ця мета була досягнута у 2005 р., коли ЄС надала Україні «статус держави з ринковою економікою», але ринкова модель вимагає застосування нових механізмів регіонального управління з використанням ефективних методів, інструментів, форм і, насамперед, інститутів.

Теоретико-методологічні підходи до аналізу регіонального управління та організаційно-правових засад діяльності інституцій регіонального розвитку розкриваються в працях вітчизняних дослідників, а саме, В.Бабаєва, В.Бакуменка, З.Балабаєвої, В.Вакуленка, З.Варналія, І.Грицяка, М.Дацишина, М.Долішнього, В.Керецмана, М.Лендьєл, С.Романюка, В.Рубцова, С.Саханенка, Е.Топалової та ін.

Виклад основного матеріалу. Реалізація регіональної політики потребує певного «штабного центру» в системі виконавчої влади, який приймає основні рішення тактичного характеру й забезпечує координацію діяльності інших інститутів та інституцій, залучених у процес такої реалізації. Залежно від етапу розвитку регіональної політики в тій чи іншій країні, цілей державного регулювання розвитку регіонів у європейських державах організовували спеціалізовані міністерства або реалізацію регіональної політики координували неспеціалізовані центральні органи виконавчої влади, в складі яких створювали відповідні структурні підрозділи. Дослідники вказують саме на ці дві моделі інституційного механізму розвитку регіонів або поєднання їх [1,3,4].

Уряди більшості країн світу відіграють ключову роль у реалізації регіональної політики - як здійснюючи нормотворчу діяльність, так і безпосередньо чи через інші підпорядковані їм органи виконавчої влади, втілюючи регіональну політику.

Одним із завдань Департаменту реформування публічної адміністрації та управління змінами Міністерства економіки як органу, що покликаний реалізовувати регіональну політику в Україні, було впровадження нових інструментів регіональної політики, спрямованих на зменшення рівня територіальної диференціації соціального й економічного розвитку регіонів; підвищення ефективності функціонування спеціальних економічних зон і територій пріоритетного розвитку. Саме це міністерство здійснювало значну роботу щодо вдосконалення нормативно-правового поля стосовно регулювання розвитку транскордонного співробітництва та функціонування єврорегіонів з метою створення умов для розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в транскордонному співробітництві та врегулювання питань фінансової підтримки розвитку останнього.

Представники Міністерства економіки, Львівської, Волинської та Закарпатської обласних державних адміністрацій і регіональних недержавних установ брали участь у засіданнях тристоронніх робочих груп з метою координації дій щодо розроблення програм розвитку сусідських відносин на 2004-2006 рр. Польща - Україна - Білорусь та Угорщина - Словаччина - Україна. За участі зазначених органів влади протягом 2004 р. розробляли Програму сусідства Польща - Білорусь - Україна Інтеррег III А/Тасіс СВС на 2004-2006 рр. та Програму сусідства Угорщина - Словаччина - Україна Інтеррег III А/Тасіс СВС на 2004-2006 рр., які головні розробники (Польща й Угорщина) направили до відповідного директорату Європейського Союзу.

Особливого значення розвиток транскордонного співробітництва набув у зв'язку з розширенням Європейського Союзу та запровадженням у 2004 р. нового інструменту сусідства на європейському континенті, першим кроком якого є впровадження програм сусідства: Польща - Білорусь - Україна, Словаччина - Угорщина - Україна та Румунія - Україна. Реалізація програм сусідства спрямована передусім на поліпшення соціально-економічного становища в прикордонних регіонах, розвиток інфраструктури, реалізація їх сприятиме покращенню інвестиційного клімату.

Важливим здобутком Міністерства економіки була розробка проекту Державної стратегії регіонального розвитку України на період до 2015 р. відповідно до пріоритетів, визначених Стратегією економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 рр.» та на виконання Закону «Про стимулювання розвитку регіонів», яку було затверджено Постановою Кабінету Міністрів від 21 липня 2006 р. Мета її полягала у визначенні ключових проблем регіонального розвитку, пріоритетів державної регіональної політики з огляду на загальнонаціональні потреби й інтереси на період до 2015 р. Стратегію розроблено відповідно до законодавства з урахуванням досвіду регіонального розвитку в країнах Європейського Союзу, Центральної та Східної Європи й СНД.

Загалом елементи регіональних функцій і відповідні підрозділи є фактично в кожному галузевому міністерстві. Вони мають змогу впливати на соціально-економічну ситуацію в регіонах у своїй сфері відповідальності, зокрема й певні можливості визначати обсяги та напрями фінансування галузі в регіонах (у передбачених Державним бюджетом межах) в межах галузевих функцій.

Важливе значення для оптимізації відносин держави з регіонами має створене у 2007 р. Міністерство регіонального розвитку та будівництва України (далі - Мінрегіонбуд), яке сьогодні є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування, вдосконалення адміністративно-територіального устрою України [7].

Основними завданнями Мінрегіонбуду є:

? участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної регіональної політики і політики у сфері будівництва, архітектури та містобудування; підготовка і внесення пропозицій щодо підвищення ефективності сприяння узгодженню діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у цій сфері; залучення громадськості до участі у підготовці та обговоренні проектів відповідних рішень органів державної влади;

? сприяння ефективному використанню економічного, наукового і трудового потенціалу, природних та інших ресурсів, а також особливостей регіонів, досягненню на цій основі підвищення рівня життя людей, оптимальної спеціалізації регіонів у виробництві товарів та наданні послуг;

? підготовка і внесення пропозицій щодо деконцентрації та децентралізації повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади, оптимізації структури місцевих органів виконавчої влади, вдосконалення механізму регулювання відносин "центр - регіони", адміністративно-територіального устрою України, правових, економічних, організаційних та інших засад розвитку державного управління і місцевого самоврядування, поліпшення роботи з надання місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування адміністративних послуг населенню;

? участь у розробленні та впровадженні правового, організаційного та економічного механізмів вирівнювання і стимулювання сталого розвитку регіонів, їх співробітництва; здійсненні відповідно до законодавства заходів щодо подолання депресивності окремих територій; забезпечення функціонування спеціальних (вільних) економічних зон та територій пріоритетного розвитку;

? забезпечення технічного регулювання у сфері будівництва, містобудування, промисловості будівельних матеріалів, збереження історичних ареалів, традиційного характеру середовища населених пунктів, пам'яток архітектури і містобудування тощо [5, ст. 4].

У проекті нової Концепції державної регіональної політики, яку підготувало у 2008 р. Мінрегіонбуд, передбачено саморозвиток регіонів, що в свою чергу вимагає передачу на рівень регіональної влади відповідних завдань, повноважень і ресурсів, одним із аргументів на користь її прийняття є невідповідність бюджетного законодавства концептуальним засадам розвитку та вдосконалення регіональної політики й зміцнення місцевого самоврядування. Це означає, що має відбутися глибока децентралізація влади і значна частина повноважень мусить бути передана на рівень регіонального самоврядування. У Концепції цьому питанню приділено окрему увагу. Інституційне забезпечення передбачає:

- функціонування діяльності консультативно-дорадчого органу з питань державної регіональної політики при Кабінеті Міністрів України;

- створення координаційних рад з питань регіональної політики в регіонах України; регіональний політика територіальний ресурс

- введення у структуру центрального органу виконавчої влади з питань регіонального розвитку територіальних органів у складі обласних державних адміністрацій;

- створення при центральному органі виконавчої влади з питань регіонального розвитку наукового центру для розроблення наукових засад державної регіональної політики, здійснення методологічного, аналітичного, правового, інформаційного забезпечення та моніторингу реалізації Концепції;

- створення на засадах публічно-приватного партнерства агенцій регіонального розвитку в регіонах України [2, с. 13-14].

Разом з цією концепцією було запропоновано і концепцію реформи місцевого самоврядування в Україні, а також, паралельно було підготовлено законопроект “Про засади державної регіональної політики”, прийняття якого дозволить не тільки узгодити політики галузевих міністерств, які реалізовуються на конкретному регіоні, не тільки виробити стратегію розвитку конкретного регіону, враховуючи всі його особливості, але й підготувати грунт для наступних серйозних реформ.

Отже, прийняття в Україні нормативно-правового акту з чітким визначенням юридичного статусу АРР, організаційно-правових форм, фінансових засад їх створення й функціонування, принципів і механізмів співпраці з місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування дасть змогу надати Агентствам належного статусу.

Таким чином, в Україні на загальнодержавному рівні має бути чітке усвідомлення того, що подібний стан справ слід обмежити в часі, а на зміну перерозподілові ресурсів між регіонами треба впровадити інститути й механізми, які дадуть змогу максимально використовувати внутрішній потенціал територій та поліпшувати їх конкурентоспроможність. Водночас перерозподільна регіональна політика не повинна перетворюватися на тотальне вирівнювання, тому що це не стимулює регіонів-аутсайдерах до розвитку.

Інструментами реалізації державної регіональної політики у сфері інституційного забезпечення регіонального управління відповідно до проекту нової Концепції державної регіональної політики повинні стати:

? запровадження електронного урядування;

? публічно-приватне партнерство;

? формування та підтримка мережі інституцій регіонального розвитку, законодавче визначення статусу та напрямів діяльності агенцій регіонального розвитку на засадах публічно-приватного партнерства;

? реалізація державної регіональної політики на основі партнерських взаємовідносин між центром та регіонами з метою концентрації зусиль та ресурсів для вирішення проблем розвитку регіонів через узгодження державних та регіональних стратегічних пріоритетів на довгострокову перспективу на основі угод щодо регіонального розвитку, програм подолання депресивності регіонів та інших інструментів, що сприяють регіональному розвитку [ , с. 11].

Ефективність запровадження вказаних інструментів суттєво залежить від інституційного механізму, що покликаний розробляти, запроваджувати їх та належно контролювати.

Таким чином, розроблення й реалізація регіональної політики потребує належної інфраструктури. Уряд, який не має ефективних механізмів та інструментів державного регулювання розвитку регіонів (інституційних, кадрових, фінансових тощо), не лише не здатний забезпечити належний рівень розвитку територій, але й постійно відчуває загрозу аномального зростання міжрегіональних диспропорцій, що може привести до дезінтеграції єдиного простору держави.

Для подальшого підвищення координації дій Уряду та інших органів виконавчої влади у регіонах під час розв'язання актуальних проблем соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів при вирішенні важливих питань суспільного життя у 2006 р. Кабінетом Міністрів України створено Раду розвитку регіонів [6]. Однак недоліком є те, що подібні інституції створюються формально, а не для вироблення пропозицій щодо поліпшення реалізації державної політики. Як результат, відповідна дорадча інституція після свого першого засідання завершила своє фактичне існування. Хоч акти Уряду, що регламентують її діяльність, чинні й досі.

Кабінет Міністрів України 4 червня 2008 р. перейменував Центр сприяння інституційному розвитку державної служби при Головдержслужбі України у Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, розширивши портфель послуг, що надаються Центром, межі відповідальності та повноважень. У діяльності реформованого Центру з'явилися нові акценти, а саме: участь у реформуванні публічної адміністрації, наближення її до стандартів ЄС, удосконалення механізму використання в Україні інституціональних інструментів ЄС Twinning, TAIEX і SIGMA, моніторинг стану адаптації державної служби та державного управління до стандартів ЄС, участь у роботі двосторонніх органів Україна - ЄС, підвищення професійного рівня державних службовців, поліпшення роботи з інформування суспільства з питань європейської інтеграції, підвищення якості та розширення спектра наукових досліджень і практичних розробок, спрямованих на вдосконалення державної служби та державного управління. Закріплено повноваження Адміністративного офісу програми Twinning у відносинах з Європейською Комісією щодо підготовки проектів Twinning.

Необхідність прийняття рішень органами центральної влади, які мають змогу оцінити ситуацію, сформулювати проблеми й зрозуміти перспективи розвитку регіонів, зовсім не означає, що регіональна політика реалізовується тільки на загальнодержавному рівні. Останнім часом роль центральних урядів дедалі більше зміщується в бік розроблення й координування регіональної політики, а в її реалізації активізується участь органів регіонального управління, а також агентств регіонального розвитку (далі - АРР) як інституту демократичного врядування.

Для України Агентства регіонального розвитку є якісно новою інституційною формою управління і сприяння розвитку територій. І як будь-який інноваційний процес вона супроводжується ризиками і визначається багатьма передумовами психологічного, культурного, організаційного, фінансового, економічного і соціального характеру. Вплив зазначених факторів неоднорідний для різних міст і регіонів. Сприйнятливість регіонів і міст до інновацій залежить від особистих та психологічних характеристик регіональної і міської еліти; структури управління, що склалася в регіоні чи місті; соціального, політичного та економічного типу взаємодії впливових суб'єктів розвитку та ін. [8].

Таким чином, сьогодні одним із приоритетних напрямів державного управління вважаємо забезпечення ефективного функціонування Міністерства регіонального розвитку та будівництва України через створення його регіональних підрозділів та оптимального розмежування функцій між ними і центральним апаратом, підбір кадрів, проведення навчання, підвищення кваліфікації, тренінгів із використанням зарубіжного досвіду; вдосконалення механізму використання в Україні інституціональних інструментів ЄС Twinning, TAIEX і SIGMA.

Створення Агентств регіонального розвитку нового типу потребує прийняття нормативного акту, який би регулював питання формування їх складу, функцій і повноважень, взаємодії з органами державної та місцевої влади, громадськими і бізнесовими організаціями тощо; визначення механізму їх участі у процесі планування заходів із залученням бюджетних коштів і виконання загальнодержавних програм з використанням субвенцій та коштів місцевих бюджетів. Вони повинні опрацьовувати та надавати висновки із впровадження регіональних інвестиційних та інноваційних проектів, забезпечувати моніторингу, фінансового контролю та аудиту при їх здійснені. Має бути запроваджений механізм, який передбачить включення до складу наглядових рад підприємств, установ та організацій, що знаходяться у регіоні, представників цих агентств з метою забезпечення дотримання представниками бізнесу регіонального вектора у своїй політиці.

Формування інституційної інфраструктури регіонального управління на засадах демократичного врядування, розвиток міжсекторної співпраці державної влади, бізнесу та громадськості за участю агентств регіонального розвитку, сприятиме підвищенню дієвості і результативності процесу управління розвитком регіону та прискорить процес втілення в систему публічного управління принципів демократичного врядування.

Список використаних джерел

1. Дацишин М. Інституційне забезпечення регіональної політики та практика взаємодії органів влади в Україні : монографія / М. Дацишин, В. Керецман. - К. : Вид-во «К.І.С.», 2007. - 102 с.

2. Концепція державної регіональної політики // Збірник документів Міжнародного Форуму «Європейські орієнтири місцевого і регіонального розвитку» 16-17 жовтня 2008 р. - К.: Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, 2008. - 60 с.

3. Лендьєл М. Інституційний механізм реалізації регіональної політики в країнах Центрально-Східної Європи / М. Лендьєл // Регіональна політика в країнах Європи. Уроки для України. - Київ : Логос, 2000. - С. 62-97.

4. Лендьєл М. Спеціальні інститути розвитку територій: європейський досвід // Інститути та інструменти розвитку територій. На шляху до європейських принципів : статті / М. Лендьел. - К., 2001. - С.67-148.

5. Положення про Міністерство регіонального розвитку та будівництва України : Постанова Кабінету Міністрів України від 16 травня 2007 р. № 750.

6. Про утворення Міністерства регіонального розвитку та будівництва України і Міністерства з питань житлово-комунального господарства України : Постанова Кабінету Міністрів України від 01.03.2007 р. № 323 // Урядовий кур'єр вiд 13.03.2007 - № 44.

7. Рубцов В. Агентства розвитку як управлінська інновація перетворень у містах і регіонах // Управління сучасним містом. - 2001. - № 1-3 (1). - С. 55-62.

Анотація

Регіональна ланка управління має забезпечувати створення належних умов для проживання населення, ефективного використання територіальних ресурсів, розвитку взаємовигідних міжрегіональних відносин. Проведення дієвої регіональної політики на основі ринкових механізмів вимагає подальшого вдосконалення інституційних засад.

Региональный уровень управления должен обеспечивать создание надлежащих условий для проживания населения, эффективного использования территориальных ресурсов, развитие взаимовыгодных межрегиональных отношений. Проведение действенной региональной политики на основе рыночных механизмов требует дальнейшего усовершенствования институций.

Regional level managements must to provide creation proper terms for residences of population, effective use territorial resources, development of mutually beneficial between regional relations. Realization effective regional politicians on the basis of market mechanisms requires further improvements institutes.

Размещено на Allbest.ru