Ефективність приватизації державного майна в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕФЕКТИВНІСТЬ ПРИВАТИЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО МАЙНА В УКРАЇНІ

Р.Ю. Биков,

здобувач,

Академія муніципального управління

Анотація

Досліджено ефективність приватизації державного майна в Україні на сучасному етапі у контексті забезпечення ефективності управління державними корпоративними правами. Визначено правові засади приватизації державного майна в Україні.

Ключові слова. Державне майно, ефективність, правові засади, приватизація, роздержавлення, управління.

Annotation

Efficiency of privatization of state property is explored in Ukraine on a modern stage in the context of providing of efficiency of management by constitutional corporate laws. Legal principles of privatization of state property are certain in Ukraine.

Вступ

Одним із стимулів стрімкого запуску процесу роздержавлення в Україні (практично із здобуття нею політичної незалежності) став приклад тотального переходу до приватизації усіх держав колишнього соціалістичного табору у Східній та Центральній Європі, а також Росії. Тим часом з боку широкої української громадськості цей процес не здобув однозначної підтримки. Якщо приватизацію дрібних об?єктів і державного житлового фонду більшість населення оцінювали позитивно, то до приватизації загальновідомих гігантів індустрії громадяни поставилися скоріше негативно.

Певним "анаболіком", який пом?якшив соціальний опір з боку населення проти продажу великих державних підприємств, слугував механізм масової приватизації із застосуванням так званих "ваучерів" (приватизаційних цінних паперів), через який до участі у приватизації будь-якого великого об?єкта міг долучитися кожен громадянин України, незалежно від місця свого проживання (реєстрації) або місця роботи. Іншим стимулом до приватизації великих підприємств стали істотні пільги, що надавалися працівникам (особливо керівництву) та прирівняним до них особам, включаючи в окремих випадках можливість викупу підприємства трудовим колективом.

Аналіз останніх наукових досліджень

Теоретичні, методичні та практичні проблеми реформування відносин власності та управління державною власністю в умовах ринкових перетворень розроблялися в наукових дослідженнях таких вітчизняних вчених як В. Бесєдін, А. Гальчинський, В. Геєць, В. Голиков, С. Мочерний, та ін. Серед російських вчених ці питання досліджували Л. Абалкін, Є. Гайдар С. Меншиков. Із зарубіжних авторів варто відзначити Дж.К. Гелбрейта, К. Ерроу, Дж. Стігліца, М. Фрідмана та ін.

Постановка завдання

- дослідити ефективність приватизації державного майна в Україні на сучасному етапі у контексті забезпечення ефективності управління державними корпоративними правами;

- визначити правові засади приватизації державного майна в Україні.

Результати

Процес приватизації в Україні має тотальний характер: він охоплює майно державних підприємств, державний житловий фонд, земельні ресурси.

Першим кроком до приватизації державної власності є її роздержавлення. Слід зауважити, що в українському законодавстві термін ШроздержавленняШ чітко не визначено. Роздержавлення ми розглядатимемо у широкому та у вузькому розуміннях цього терміна. В широкому розумінні - це процес а) відчуження державного майна з державної власності та б) перетворення державної власності на інші, недержавні, її форми - приватну, змішану, акціонерну і колективну, тобто вилучення певних засобів у держави і передання їх у приватну власність.

У такому розумінні приватизація є складовою (різновидом) роздержавлення (оскільки відповідає загальним ознакам відчуження майнового об?єкта з державної власності) і становить його другий етап. Водночас поняття приватизації є вужчим, ніж поняття роздержавлення, оскільки останньому відповідає стан трансформації об?єкта власності, при якому він уже втрачає статус державного, але ще не набуває статусу приватного (наприклад, корпоратизація), що означає перший етап роздержавлення.

Роздержавлення у вузькому розумінні - це вилучення майнового об?єкта з державної власності без подальшого його передавання у приватну власність, тобто воно не завжди пов?язане з переходом об?єкта права державної власності у колективну або приватну. Прикладом роздержавлення у вузькому розумінні цього терміна є корпоратизація державних підприємств, при якій на етапі роздержавлення 100% корпоративних прав зберігається за державою. В такому розумінні роздержавлення є першим кроком на шляху до приватизації.

Поняття приватизації правомірно трактувати в економічному і правовому значеннях.

В економічному значенні приватизація - це переведення державного майна з державної у приватну або колективну власність. Таким чином, економічна суть приватизації полягає в заміні економічних відносин державної власності на засоби виробництва на відносини приватної або колективної власності.

У правовому значенні поняття ШприватизаціяШ розкривається у ст. 1 Закону України ШПро приватизацію державного майнаШ [4], де характеризується як Швідчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб …з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки УкраїниШ.

В юридичному контексті приватизація - це майнова угода між суб?єктами приватизації, змістом якої є платне, частково платне або безоплатне відчуження державного майна.

Отже, основним змістом роздержавлення та приватизації є перетворення відносин власності й передавання (продаж, відчуження іншим способом) державних підприємств та інших майнових об?єктів у власність юридичних і фізичних осіб.

Підсумовуючи, можна сказати, що під роздержавленням розуміємо загальний процес відходу від тотальної державної власності до багатоукладної ринкової економіки змішаного типу. Цей процес супроводжується рядом супутніх явищ - таких, як демонополізація державної власності; корпоратизація (акціонування) державних підприємств; комерціалізація господарської діяльності; запровадження орендних відносин; персоніфікація власності на засоби виробництва та корпоративні права; тощо.

Основні цілі приватизації в Україні визначені вітчизняним законодавством і полягають у такому [6; 7]: зміна відносин власності на засоби виробництва з метою їх якісного відтворення та ефективного використання; створення прошарку недержавних власників як основи багатоукладної соціально орієнтованої економіки; підвищення ефективності виробництва та мотивації до праці; структурна перебудова економіки; стабілізація економічного становища; розвиток конкуренції та обмеження монополізму; залучення іноземних інвестицій.

У ході процесу приватизації в Україні пріоритети, що визначалися державою, змінювалися:

- на першому етапі (1992-1994 pp.) домінували завдання формування ринкових відносин, забезпечення малої приватизації, запровадження орендних відносин;

- на другому етапі (1995-1998 pp.) йшло активне акціонування державних підприємств, виконувалися завдання з масової приватизації з обміну приватизаційних паперів на акції підприємств, які приватизувалися, формувалася критична маса приватних власників як гарантія незворотності ринкових перетворень;

- третій етап (1998-2000 рр.) позначився активним продажем контрольних пакетів акцій стратегічним інвесторам з використанням некомерційних (1998 р.) та комерційних (1999 р.) конкурсів з метою залучення додаткових іноземних і вітчизняних інвестицій у розвиток самих підприємств.

Починаючи з 2000 р., при переході до грошової приватизації за індивідуальними планами, головним завданням приватизації стало збільшення надходжень до державного бюджету. Як наслідок, було поступово втрачено глибинний зміст приватизації як фактора підвищення ефективності діяльності приватизованих підприємств і способу залучення інвестицій у реальну економіку, а основна мета приватизації перетворилася на засіб і джерело одержання додаткових надходжень для покриття дефіциту державного бюджету. Така зміна орієнтирів і пріоритетів процесу приватизації спричинила поступове втрачення ним свого важливого призначення - стати джерелом інвестиційних ресурсів для забезпечення структурної перебудови економіки.

Основними принципами приватизації, дотримання яких є обов?язковим при застосуванні будь-яких способів приватизації щодо будь-яких об?єктів, є [4; 8]:

- законність;

- рівноправність громадян та їхня соціальна захищеність;

- пріоритетне право громадян України і колективу підприємства на придбання державного майна;

- безкоштовне передавання частини державного майна кожному громадянинові України на основі приватизаційних цінних паперів;

- переважне право трудових колективів у виборі форми власності та придбанні своїх підприємств;

- своєчасне і правдиве інформування громадян про хід приватизації;

- створення сприятливих умов для залучення інвестицій.

На наш погляд, сьогодні при розробці Державної програми приватизації необхідно змінити загальні концептуальні підходи та враховувати ряд питань, які ставить на порядок денний сучасна логіка розвитку економіки України.

Насамперед, це стосується впорядкування юридичних прав власності на приватизоване майно і фактичного права розпоряджатися об?єктами приватизації. Одним з питань, які давно чекають на своє вирішення, є включення земельної ділянки, на якій розташовано об?єкт приватизації, до складу його цілісного майнового комплексу.

Іншою проблемою, що вимагає розв?язання, є оцінка вартості цілісних майнових комплексів корпоратизованих підприємств, які підлягають приватизації. На сьогодні їх ціна визначається на підставі експертних розрахунків, які здійснюються відповідно до Методики оцінки майна [9]. Водночас практично не використовується така можливість, як попереднє (що передує продажу контрольного пакета акцій) включення акцій подібних емітентів до лістингу на фондовій біржі з метою визначення їх справедливої ціни на підставі ринкових котирувань. Показовим прикладом щодо цього є ВАТ "Укртелеком", ринкова ціна акцій (і відповідно - капіталізація) якого, завдяки виходу на організований ринок, перевищила номінальну в 4 рази. І це - при тому, що контрольний пакет акцій зберігається за державою.

Ще однією нагальною проблемою приватизаційного процесу є порядок використання надходжень від приватизації, згідно з яким практично понад 90% усіх цих коштів направляється на покриття дефіциту державного бюджету. Така практика призводить до підміни понять "мета" і "засоби" у контексті приватизації. Як наслідок, замість того, щоб спочатку визначити щорічні обґрунтовані "пооб?єктні" обсяги приватизації (завдання) і лише потім обчислювати суму коштів, яка може бути одержана від продажу державного майна, все робиться Шз точністю до навпаки": спочатку оцінюється потреба в додаткових джерелах бюджетних надходжень, а потім під цю суму "підкладається" необхідний перелік об?єктів на приватизацію. Подібна практика не тільки нехтує об?єктивними критеріями доцільності приватизації того чи іншого державного майна, але й призводить до того, що апетити на збільшення бюджетного дефіциту з кожним разом зростають.

Законодавство України з питань приватизації складається з ряду законів та інших нормативно-правових актів, які регулюють правові, економічні та організаційні аспекти відносин приватизації державного майна, і поєднує норми цивільного, адміністративного, фінансового та інших галузей права.

Основним законодавчим актом у системі законодавства про приватизацію є Закон України "Про приватизацію державного майна" від 04.03.92 №2163-XII [4] (далі - Закон про велику приватизацію), ст. 3 якого визначено склад законодавства України про приватизацію, куди входять цей Закон, Указ Президента України та інші законодавчі акти, що регулюють здійснення приватизації. Закон про велику приватизацію встановлює загальні правові, економічні та організаційні засади приватизації майна всіх об?єктів приватизації (крім об?єктів державного земельного і житлового фондів, а також об?єктів соціально-культурного призначення, за винятком тих, що належать підприємствам, які приватизуються).

Крім цього Закону, до законодавства про приватизацію належать такі важливі закони, як:

1) Закон України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" від 06.03.92 №2171-XII [5] (далі - Закон про малу приватизацію), що діє як спеціальний законодавчий акт, який визначає особливості та правові механізми здійснення малої приватизації;

2) Закон України "Про приватизаційні папери" від 06.03.92 №2173-XII [2], який визначає поняття і види приватизаційних паперів, умови та порядок їх випуску, розміщення серед громадян України, використання, конвертації та погашення;

3) Закон України "Про приватизацію державного житлового фонду" від 19.06.92 №2482-XII [3], який визначає правові засади приватизації житла, що перебуває у державній власності, а також його подальше використання і утримання. Метою приватизації державного житлового фонду є забезпечення права громадян на вільний вибір способу задоволення потреб у житлі, залучення їх до участі в утриманні та збереженні наявного житлового фонду, формування ринку житла;

4) Закон України "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" від 10.07.96 №290/96-ВР, який визначає особливості правового регулювання приватизації державного майна в АПК;

5) Закон України "Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управління Міністерства оборони України" від 18.05.2000 № 1741-III, який визначає особливості правового, економічного та організаційного регулювання приватизації майна підприємств, що перебувають у сфері управління Міністерства оборони України, а також порядок використання коштів, одержаних від приватизації та особливості діяльності приватизованих підприємств, у статутному фонді яких є державна частка;

6) Закон України "Про особливості приватизації об?єктів незавершеного будівництва" від 14.09.2000 №1953-III, яким визначено правові засади, особливості та механізми приватизації об?єктів незавершеного будівництва;

7) Закон України "Про формування конкурентних засад у процесі приватизації акцій (часток, паїв), що належать державі у майні юридичних осіб" від 12.01.2005 №2319, який визначає особливості приватизації акцій (часток, паїв) у статутному капіталі АТ;

8) Державна програма приватизації, що визначає умови та пріоритети проведення приватизації, завдання і прогнози щодо змін у структурі власності на певний період часу.

З початку приватизації було прийнято цілий ряд Державних програм приватизації, запроваджених постановами Верховної Ради, Указами Президента України, Законами України. Сьогодні чинною є Державна програма приватизації, затверджена Законом України від 18.05.2000 №1723-III [1].

Державна програма приватизації є основним законодавчим документом, який регулює здійснення приватизаційних процесів в Україні на певний період і визначає:

- завдання з приватизації майна, що перебуває у державній власності, і державного майна, що належить АРК;

- способи приватизації для різних груп об?єктів;

- завдання відповідним органам виконавчої влади із забезпечення проведення приватизації;

- заходи щодо залучення інвесторів до процесу приватизації;

- особливості участі у процесі приватизації громадян України, іноземних інвесторів та інших покупців;

- розрахунок витрат на виконання програми приватизації, порядок їх відшкодування і джерела фінансування;

- прогноз щодо надходження коштів від приватизації і напрями їх використання.

Крім того, в Україні має місце практика прийняття спеціальних законів, що регулюють особливості приватизації окремих державних підприємств і корпорацій. Як приклад можна навести Закони України "Про особливості приватизації підприємств Державної акціонерної компанії "Укррудпром"" від 09.04.2004 №1677-IV, "Про особливості приватизації пакета акцій, що належить державі в статутному фонді ВАТ "Маріупольський металургійний комбінат ім. Ілліча"" від 02.11.2000 №2085-III та ін. Метою прийняття таких законів є забезпечення більшої прозорості та прогнозованості процедур приватизації (особливо - великих об?єктів), урахування галузевих та інших особливостей, підвищення ефективності продажів державної частки корпоративних прав, а також мінімізація ризиків застосування адміністративного тиску для досягнення "потрібних" результатів приватизації. І хоча подібну практику доцільно підтримати, слід зазначити, що вона не завжди забезпечує оптимальність та обґрунтованість процесу приватизації таких об?єктів.

У законодавстві про приватизацію окремо необхідно виділити нормативно-правові акти, що регулюють порядок створення і діяльності фінансових посередників. Це, зокрема:

- Положення про інвестиційні фонди й інвестиційні компанії, затверджене Указом Президента України від 19.02.94 №55/94, яке визначає поняття інвестиційних фондів та інвестиційних компаній, умови їх створення й діяльності, порядок здійснення державного контролю, а також заходи щодо захисту інтересів їх учасників;

- Закон України "Про холдингові компанії в Україні" від 15.03.2006 №3528-IV, який встановлює порядок створення і діяльності холдингових компаній, що створюються як у процесі корпоратизації та приватизації, так і за їх межами.

Законодавство про приватизацію включає також постанови Верховної Ради України, Укази Президента України і постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативні акти про приватизацію, прийняті ФДМУ самостійно або разом з іншими органами державної влади.

Головною метою роздержавлення та приватизації державної власності в Україні є створення багатоукладної соціально орієнтованої економіки [8]. Проте сьогодні вже всім зрозуміло, що приватизація державної власності не повинна бути самоціллю реформування економіки - це лише один з найважливіших засобів підвищення її ефективності. Очевидно також, що вплив процесу приватизації на ефективність економіки повинен полягати в її структурних змінах у напрямі підвищення частки високотехнологічної продукції у ВВП, створенні нових робочих місць, зростанні прибутковості виробництва, тощо.

Водночас процес приватизації має суб?єктивний характер, оскільки залежить від волі та бажання людей, а отже - за недостатніх обґрунтованості та контрольованості з боку суспільства може тією чи іншою мірою стати ризиком виникнення кризових ситуацій у будь-якій сфері суспільного життя, тобто несе в собі потенціальну загрозу національній (політичній, економічній, соціальній) безпеці. У цьому контексті особливої важливості набуває Швизначення оптимального співвідношення форм власності та організаційних моделей господарювання при одночасному підвищенні ефективності управління корпоративним та державним секторами економікиШ [7, п. 4.2].

В останні 2-3 роки в політичному житті України та економічній політиці Уряду проблеми приватизації вийшли на перший план. Вони набули особливої гостроти у країнах, де відбулися "кольорові" революції, під час яких підвищена увага населення і нових політичних сил була прикута до олігархічного капіталу й тих активів, які він одержав від попереднього розпродажу державного майна.

Провівши докладний аналіз ситуації, можна зробити висновок, що під зовнішнім шаром популістських вимог "усунення несправедливості" в розподілі державного майна відбуваються глибинні об?єктивні процеси. Вони притаманні усім посткомуністичним державам, які, як і Україна, не завершили ринкових реформ. Постає проблема здійснення структурної трансформації економіки, і частиною цього процесу тією чи іншою мірою неминуче стає перегляд (ревізія) прав власності. В Україні структурна перебудова, пов?язана з існуванням олігархічного капіталу, ускладнюється ще й тим, що країна значно відставала в реформуванні системи власності [10, с. 341].

Початком приватизації в Україні вважається 1992 р., коли Верховна Рада України прийняла пакет приватизаційного законодавства. Планувалося проведення швидкої (не більше як за 3-4 роки) зміни форми власності. Але реальний процес приватизації в Україні проходив набагато повільніше, ніж у більшості інших постсоціалістичних держав, і характеризувався численними зупинками і тимчасовими обмеженнями. Взагалі конвеєр приватизації активно запрацював тільки у 1993 р. (у 1992 р. продано лише 43 об?єкти). До 1996 р. було значною мірою завершено малу, а в 1999 - масову приватизацію.

Слід констатувати, що масова приватизація протистояла процесам тіньового роздержавлення, частково виводила приватизацію Шз тініШ, надавала більш публічного характеру конфліктам, викликаним приватизацією, формалізувала процедури придбання власності, права, обов?язки та відповідальність нових власників і тим самим запобігала розоренню державних підприємств. Інакше кажучи, хоча приватизація мала досить відчутні негативні риси й наслідки для суспільства, вона, проте, стала на заваді більш небезпечним тіньовим процесам - приватному контролю фінансових потоків, монополізації постачання і збуту продукції приватними особами, та ін. Створилися такі ринкові важелі, як фондовий ринок (i зокрема - ринок корпоративних цінних паперів), зменшилося суто господарське навантаження на державний бюджет. Крім того, в історично сформованому соціальному середовищі (за деякими винятками) держава не може бути ефективним власником, внаслідок чого підприємства втрачають ринки збуту, не залучають інвестицій, втрачають ринкову вартість.

Висновки

Отже, досліджуючи приватизаційні процеси, важливо підкреслити, що приватизація в Україні стала, скоріше, не результатом економічної перебудови, а її предтечею, своєрідним рушієм, оскільки за своїми темпами приватизація випереджала здійснення реформ в інших напрямах (наприклад, щодо забезпечення необхідної структурної перебудови, створення інституційної інфраструктури або формування ринкового середовища). Інакше кажучи, приватизацію було розпочато за відсутності стратегії розвитку держави, програми структурної перебудови господарського комплексу, концепції економічної безпеки, достатнього законодавчого забезпечення реформ.

Як i на початку цього процесу, так i сьогодні - по суті, на завершальному етапі приватизації фахівці гостро дискутують з питань її доцільності, обґрунтованості обраних напрямів, пріоритетів i темпів перебудови. На жаль, через правову неврегульованість колишню державну власність було розпорошено серед дрібних акціонерів (у цілому понад 20 млн. осіб-власників), не здатних впливати на управління підприємством, що призвело до безкарного всевладдя управлінського корпусу - менеджерів приватизованих підприємств - з метою особистого збагачення. Держава фактично втратила контроль над розподілом власності в ході приватизації, не забезпечивши ні достатнього збереження виробничого потенціалу, ні захисту інтересів пересічного громадянина відповідно до сертифікатного способу "ваучерної" приватизації.

З одного боку, технології індивідуальної приватизації містили ряд цілком раціональних ідей з індивідуальним підходом при підготовці об?єкта до приватизації, аналізі ринку, виборі способу й часу продажу, формуванні конкурсних вимог до потенціального покупця, а з іншого - технології індивідуальної приватизації різко розширили простір для свавільних дій чиновників. Відтак у корумпованій країні, без громадського контролю, за наявності наполегливого попиту на стратегічні підприємства з боку окремих бізнес-груп і за підтримки їх владою, система практично перетворила індивідуальну приватизацію на замовну.

Література

майно державний приватизація

1. Закон України ШПро Державну програму приватизаціїШ від 18.05.2000 №1723-III, ред. від 14.01.2006 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

2. Закон України ШПро приватизаційні папериШ від 06.03.92 №2173-XII, ред. від 17.02.2006. [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

3. Закон України ШПро приватизацію державного житлового фондуШ від 19.06.92 №2482-XII, ред. від 17.02.2006 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

4. Закон України ШПро приватизацію державного майнаШ від 04.03.92 №2163-XII, ред. від 20.06.2007 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

5. Закон України ШПро приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)Ш від 06.03.92 №2171-XII, ред. від 20.06.2007 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

6. Постанова Верховної Ради України ШПро Державну програму приватизації майна державних підприємствШ від 07.07.92 №2545-XII, ред. від 26.01.1994 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

7. Постанова Верховної Ради України ШПро вдосконалення механізму приватизації в Україні і посилення контролю за її проведеннямШ від 29.06.1994 №149/94-ВР [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

8. Постанова Верховної Ради України ШПро Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фондуШ від 31.10.1991 №1767-XII [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

9. Постанова Кабінету Міністрів України ШПро затвердження Методики оцінки майнаШ від 10.12.2003 №1891 [Електронний ресурс]: законодавча база ФДМУ. - Режим доступу: http://www.spfu.gov.ua/ukr/ doc_ view.php?id=76&id_doc_type=0&sort_id=&text=&page=1.

10. Сохацька О.М. Корпоративне управління в Україні: теоретико-методологічні аспекти / О.М. Сохацька, Н.П. Тарнавська, А.М. Тибінь та ін. - Т.: Економічна думка, 2007. - 359 с. - Бібліогр.: с. 336-359.

Размещено на Allbest.ru