Подразделения по делам несовершеннолетних ОВД

Содержательно работу инспектора ПДН можно поделить на три большие сферы деятельности:

1) заполнение разного рода документации;

2) реагирование по поступившим материалам (заявлениям/обращениям граждан или информации от организаций);

3) общение с населением, другими службами МВД, внешними организациями и государственными структурами.

Основная документация включает в себя большое количество журналов, дел и карточек, которые отражают работу, выполненную сотрудниками. По оценкам самих инспекторов, на это уходит не меньше половины их рабочего времени. Сотрудник службы не только отчитывается рапортом о работе, он также вкладывает или вписывает в определенные дела и картотеки всю информацию о проделанной работе за день. То есть любая его беседа в школе с подростком или визит к семье отражается как минимум в двух документах -- рапорте и журнале/карточке.

Подробная документация или картотека ведется на объекты учета (например, на каждое учебное заведение на территории, на каждую семью или подростка, состоящих на учете) и на виды деятельности: например, есть журналы профилактических бесед, рейдов, составленных административных протоколов (такой же на весь отдел составляет служба ИАЗ), журнал отказов в возбуждении уголовного дела, журнал работы с детскими лагерями, журнал отправленных предписаний и обращений и т. д. В основном именно по этой документации руководители и проверяющие (из вышестоящих отделов и прокуратуры) осуществляют проверку деятельности подразделения. В некоторых регионах заставляют дублировать работу и в электронном формате, причем бумажные аналоги продолжают заполнять от руки.

Помимо внутренней документации, большого количества времени требует оформление документов к материалам дел, обращений в смежные государственные органы, обращений с информацией в другие инстанции (например, в военкоматы по выявленным правонарушениям подростков, состоящих там на учете, или в службу исполнения наказаний по тем же случаям с представлениями о мерах продления условного наказания или о замене его на реальное, если подросток совершил преступление и т. п.). Очевидно, оформление таких обращений через электронные системы координации между ведомствами и системами учета, без бумажного оборота, значительно снизило бы объем работы Обыденова Т.В. Правовая и педагогическая профилактика в деятельности подразделений по делам несовершеннолетних // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. С. 832 - 837..

Стандартная работа по заявлению -- это опрос заявителя, свидетелей, человека, на которого показывает заявитель, и сбор других документов.

Если после проверки сообщения выяснилось, что усматривается факт административного правонарушения, то инспектор не только составляет протокол, но и самостоятельно собирает к нему дополнительные документы и всю доказательную базу.

Инспекторы ПДН осуществляют административный контроль по целому ряду направлений -- это контроль и за торговыми точками (продажи табака или алкоголя несовершеннолетним), и за семьями (недолжное исполнение родительских обязанностей), и за поведением детей на улицах, вплоть до нахождения без родителей во время комендантского часа и т. п.

Как и представители системы образования, инспекторы ПДН включены в работу комиссии по делам несовершеннолетних (КДН) при муниципальных органах власти. В нее входят сотрудники практически всех органов: здравоохранения, опеки, комитета социальной защиты, а также представители молодежного центра или центра организации досуговой деятельности детей и молодежи. Со стороны МВД в ней принимают участие руководители отдела полиции или их заместители либо руководители подразделения ПДН. Руководят такими комиссиями обычно представители администрации. Это один из инструментов, который используется местной администрацией для воздействия на систему МВД в сфере активности контроля за населением.

Основными показателями работы инспекторов ПДН являются число подростков и число семей, находящихся на учете. Именно от этих двух базовых цифр зависит интенсивность их основной работы: обходов, профилактических бесед, инспекций и прочего. Каждую семью с неблагоприятными для детей условиями необходимо проверять ежемесячно. Однако, если в семье есть совсем маленькие дети, инспекторы делают это существенно чаще -- 2-3 раза в неделю, чтобы убедиться, что в доме есть еда и осуществляется уход за детьми. Помимо подучетных граждан инспекторы ПДН регистрируют подростковые группы, совершившие совместное общественно?опасное деяние, и контролируют такие группы.

Значение этих показателей разнится территориально и зависит от многих факторов: доли несовершеннолетних в структуре населения, структуры занятости, количества и качественных особенностей учреждений образования и прочего. На одного инспектора ПДН может приходиться от 25 до 60 подучетных подростков и от 5 до 20 семей. Можно отметить лишь общую тенденцию понижения этих количественных критериев после проведенной реформы.

Вторыми важными показателями работы являются число отработанных материалов и их результативность -- количество составленных административных протоколов и раскрытых уголовных дел. Служба ПДН редко в каких регионах воспринимается как подразделение, связанное именно с раскрытием преступлений, поэтому уголовная практика не столь важна для оценки работы инспектора. Тут следует подчеркнуть, что, как и для службы УУП, работа по уголовному делу не заканчивается лишь проверкой сообщения и передачей собранного материала в органы следствия или дознания. Инспектор ПДН, обычно по поручению следователя/дознавателя либо неформально, привлекается для сбора свидетельских показаний и других материалов уголовного дела, то есть участвует в его раскрытии и оформлении вплоть до отправки дела в суд Бархутова В.А. Особенности организации работы помощника судьи по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних // Администратор суда. 2015. N 1. С. 22 - 29..

Кроме того, если ребенок, совершивший проступок, квалифицируемый в УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 22.11.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. как преступление, еще не достиг 14?летнего (по тяжким составам) либо 16?летнего (по составам средней тяжести) возраста, то в уголовной статистике этот проступок фиксируется как общественно?опасное деяние. Оформление материалов такого дела, подготовка их для КДН и ходатайство в суд полностью находятся в ведении инспекторов ПДН. Громкие дела, связанные, например, с изнасилованием или гибелью ребенка, инспектор ПДН никогда не ведет сам, а лишь участвует в работе группы оперативных уполномоченных.

Более значима в оценке деятельности инспектора интенсивность его административной практики, поскольку именно она понимается в МВД как один из ключевых элементов профилактики преступлений. Количество выявляемых правонарушений и их содержание чрезвычайно разнообразны и определяются как основными задачами службы (составляются протоколы на правонарушения, совершенные подростками или родителями), так и ведомственными кампаниями, которые подпадают под линейный интерес службы. Именно в этот момент объектом контроля становятся не только граждане, но и организации торговли, образовательные учреждения и прочее.

Помимо выполнения собственно полицейских функций подразделение ПДН, контролирующее социально неуспешные слои населения, повсеместно развивает формы коллективных инициатив для социальной и психологической поддержки своих подучетных.

В результате инспектор ПДН одновременно совмещает в своей работе карательную, репрессивную функцию и задачу по профилактике преступности и помощи попавшим в трудную ситуацию детям и семьям. Успешность чаще зависит от приоритетности второго компонента: когда подростки и дети знают своего инспектора, доверяют ему, не боятся идти с ним на контакт; когда родители доверяют инспектору, просят его о беседе с подростком.

Ужесточение систем оценки на выявление правонарушений и преступлений приводит к тому, что хрупкое доверие может быть подорвано.

Глава 2. Особенности организации работы подразделений по делам несовершеннолетних

Организационной основой деятельности ОВД по профилактике безнадзорности и правонарушений детей и подростков является учет профилактируемого контингента несовершеннолетних и родителей. В связи с этим полиция (п. 5 ч. 3 ст. 17 Закона о полиции) имеет право обрабатывать данные о несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности либо освобожденных судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия; о несовершеннолетних, совершивших правонарушения и (или) антиобщественные действия, об их родителях или иных законных представителях, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.

Так, в соответствии с п. 14.3 Инструкции по организации работы ПДН ОВД начальник ПДН обязан систематически анализировать, оценивать и контролировать состояние работы по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, принимать меры к устранению выявленных недостатков, а также вносить руководству горрайлиноргана предложения по совершенствованию деятельности ПДН, укреплению взаимодействия с сотрудниками других подразделений горрайлиноргана, заинтересованных государственных органов, общественных объединений и религиозных организаций Ережипалиев Д.И. Надзор за исполнением органами внутренних дел законов о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Законность. 2014. № 5. С. 54 - 57..

Важнейшим с правовой и педагогической точки зрения положением УК РФ является возможность передачи несовершеннолетнего правонарушителя под надзор не только родителей или опекунов, но и специализированного государственного органа, обеспечивающего воспитательное воздействие на несовершеннолетнего и контроль за его поведением (п. «б» ч. 2 ст. 90 УК РФ). Такая передача осуществляется в том случае, если родители или лица, их заменяющие, в силу ряда объективных и субъективных причин (инвалидность, алкоголизм) не имеют возможности осуществлять эффективный педагогический контроль за поведением подростка, не способны обеспечить должное воспитание. Уголовный закон не конкретизирует, какие именно специализированные государственные органы выполняют эти задачи. В связи с этим следует согласиться с выводами Х.Д. Аликперова, К.Ш. Курбановой, которые отмечают, что понятие «специализированного государственного органа» достаточно «расплывчатое», особенно если учесть, что каждый государственный орган имеет специфические задачи Аликперов Х.Д., Курбанова К.Ш. УК РФ и некоторые проблемы освобождения от уголовной ответственности // Государство и право. 2000. N 1. С. 54 - 60..

На практике функции специализированных органов государства, исполняющих решение суда о применении принудительных мер воспитательного воздействия, выполняют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и образовательные организации. Общие направления деятельности указанных органов по применению принудительных мер воспитательного воздействия определены уголовным законом (ч. 4 ст. 90 и ч. 3 ст. 92 УК РФ) и Федеральным законом РФ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ. Очень важно, чтобы предусмотренный УК РФ государственный орган содействовал трудоустройству подростков (ч. 4 ст. 91 УК РФ). В современных условиях от специализированного государственного органа требуется разрешение социальных проблем, наблюдение за ходом лечения и воспитания несовершеннолетних, оказание им психолого-педагогической и медицинской помощи, осуществление функций всестороннего исследования личности подростков-правонарушителей.

Каждый из выделенных специализированных органов государства, исходя из объема и специфики имеющихся у них полномочий, может выполнять только часть указанных функций. Например, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел не обладают (и, в силу своего функционального предназначения, не могут обладать) достаточными и необходимыми полномочиями для оказания несовершеннолетним психологической и медицинской помощи либо для их трудоустройства. При этом применение отдельных принудительных мер воспитательного воздействия предполагает выполнение не всех, а чаще всего лишь конкретных из приведенных выше задач. Поэтому на законодательном уровне должен быть решен вопрос о том, какой специализированный государственный орган и в каком порядке должен приводить в исполнение решение судьи о применении той или иной воспитательной меры. Кроме того, в связи с недостаточно четко определенной юридической конструкцией понятия «специализированный государственный орган» необходимо законодательно установить исчерпывающий перечень таких органов.

Безусловно, вопросы определения порядка применения конкретной меры уголовно-правового характера и связанные с этим проблемы ключевых понятий требуют законодательного решения. Однако чрезмерная насыщенность такими понятиями основного текста УК вряд ли целесообразна. В современной научной литературе, посвященной проблемам применения принудительных мер воспитательного воздействия, предлагается три варианта выхода из сложившегося положения: 1) включение в Особенную часть УИК РФ соответствующей главы, регламентирующей исполнение анализируемого правового института; 2) устранение пробелов в его законодательной регламентации путем внесения изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»; 3) принятие специального федерального законодательного акта, определяющего порядок и условия реализации принудительно-воспитательных мер.

Представляется, что реализация первых двух вариантов может вызвать серьезные затруднения. Анализ норм УИК РФ Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 28.11.2015, с изм. от 15.11.2016) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198. показывает, что они посвящены регулированию правоотношений особого рода, именуемых в литературе уголовно-исполнительными. При применении же принудительных мер воспитательного воздействия уголовно-исполнительные правоотношения, как нам представляется, вообще отсутствуют. Это объясняется спецификой содержания анализируемых мер, которая в конечном счете влияет на характер правоотношений, возникающих при их применении. Исполнение рассматриваемых мер осуществляется в рамках административно-правовых отношений. Что же касается предложения о расширении предмета регулирования Федерального закона от 24 июня 1999 г. за счет определения в нем ключевых понятий, связанных с применением воспитательных мер, то здесь необходимо указать еще на одно, по нашему мнению, решающее обстоятельство. Указанный нормативный правовой акт направлен на обеспечение единого государственного подхода к решению общих проблем различных форм профилактики правонарушений несовершеннолетних и устанавливает основы такой деятельности. Включение в него самостоятельной главы, посвященной регулированию отдельного уголовно-правового института (который хоть и имеет специфическое содержание, однако в целом представляет собой одну из форм реакции государства на преступление), вряд ли сможет полностью вписаться в его целевую концепцию Бурлака С.А. Необходим федеральный закон о принудительных мерах воспитательного воздействия // Российский следователь. 2015. № 15. С. 41 - 44..

В этой связи наиболее оптимальным вариантом решения существующей проблемы представляется разработка и принятие федерального закона о принудительных мерах воспитательного воздействия и порядке их применения в качестве приложения к основному тексту УК (третий из предложенных вариантов). В пользу высказанного предположения свидетельствует и то обстоятельство, что в некоторых зарубежных государствах уже используется подобная практика (Германия, Австрия, Болгария).

В ходе надзорной деятельности выявлены грубые нарушения требований законодательства об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при направлении подростков в ЦВСНП и СУВУЗТ.

В нарушение требований п. 2 ст. 31.1 Закона № 120-ФЗ направляемые сотрудниками ОВД материалы о помещении несовершеннолетних в ЦВСНП не содержали необходимых данных, свидетельствующих о совершении подростками противоправных деяний, необходимости защиты жизни или здоровья либо предупреждения совершения ими повторного общественно опасного деяния, а также о проведенной с подростками профилактической работе.

Некоторые сотрудники полиции области ходатайствовали о направлении, а суды направляли подростков в ЦВСНП на конкретные сроки, но более краткие, чем предусмотрено законом (от 7 до 25 суток).

Так, отделом МВД России по Кунашакскому району в суд направлено ходатайство о помещении несовершеннолетнего Т. в ЦВСНП на срок 15 суток. Южноуральским городским судом на основании ходатайства начальника МО МВД несовершеннолетний Я. помещен в ЦВСНП на срок 14 суток. Постановлением Металлургического районного суда г. Челябинска несовершеннолетний Т. помещен в ЦВСНП на 20 суток. Аналогичные факты были и в других районах области.

Вместе с тем конкретный срок, необходимый для проведения с подростком профилактической работы, должен определяться работниками ЦВСНП исходя из личности несовершеннолетнего, совершенных им правонарушений и других конкретных обстоятельств. Невыполнение сотрудниками ЦВСНП всего объема профилактических мероприятий снижает эффективность этой меры профилактического воздействия, в результате после выхода из ЦВСНП подростки вновь совершают правонарушения. Таким образом, сотрудникам ПДН в ходатайствах (а также и в постановлениях суда) необходимо указывать о направлении подростков в ЦВСНП «на срок до 30 суток». Эти рекомендации изложены, например, и в обобщении практики рассмотрения судами Челябинской области материалов в отношении несовершеннолетних о помещении их в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел и о помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов управления образованием в соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Обобщение практики рассмотрения судами Челябинской области материалов в отношении несовершеннолетних о помещении их в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел и о помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органов управления образованием в соответствии с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», утвержденное Постановлением президиума Челябинского областного суда 21 сентября 2011 г. // СПС Консультант плюс, 2016..

Несмотря на неоднократное совершение подростками общественно опасных деяний, сотрудники ОВД в суды направляли, а сотрудники прокуратур изучали и поддерживали в судебных заседаниях ходатайства о неоднократном помещении несовершеннолетних в ЦВСНП. Вопрос о направлении таких подростков в СУВУЗТ не ставился, соответствующие ходатайства органы внутренних дел в суды не направляли, сотрудники территориальных прокуратур на это не указывали.

Несовершеннолетний Т. длительное время состоял на учете в ПДН, дважды направлялся в ЦВСНП в связи с совершением общественно опасных деяний, отрицательно характеризовался, прекратил обучение в школе. Меры воздействия, применяемые учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений, не приносили положительного результата. Несмотря на наличие оснований для помещения подростка в СУВУЗТ, сотрудники ПДН по Еманжелинскому ОМВД РФ в городской суд вновь направили ходатайство о помещении несовершеннолетнего в ЦВСНП на срок 30 суток.

Малолетний А., воспитанник МОУ «Детский дом» г. Усть-Катава, самовольно уходил из детского учреждения, склонен к совершению общественно опасных деяний, пропускал школьные занятия без уважительной причины. Принимаемые к нему профилактические меры не давали положительных результатов, в связи с чем он неоднократно помещался в ЦВСНП. Несмотря на указанные обстоятельства, свидетельствующие о необходимости принятия к несовершеннолетнему более радикальных мер профилактики, сотрудники ОП N 16 МО МВД России «Катав-Ивановский» в суд вновь направили ходатайство о помещении подростка в ЦВСНП и 24 мая 2012 г. Усть-Катавским городским судом А. помещен в ЦВСНП сроком на 30 суток. Аналогичные факты зафиксированы и в других городах и районах области.

Прокурором г. Кыштыма выявлен факт нарушения предусмотренного ст. 27 Закона N 120-ФЗ срока представления в суд ходатайства о направлении подростка в СУВУЗТ.

Несовершеннолетний Е. состоял на учете в подразделении по делам несовершеннолетних с 10 февраля 2012 г., неоднократно совершал общественно опасные деяния до достижения возраста привлечения к уголовной ответственности, допускал самовольные уходы из детского дома. В отношении его 10 мая 2012 г. вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 158 УК РФ. При рассмотрении постановления на заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав принято решение ходатайствовать о направлении подростка в СУВУЗТ. Вместе с тем в нарушение требований п. 2 ст. 27 Закона № 120-ФЗ материал с ходатайством о направлении Е. в спецшколу представлен в суд лишь 10 августа 2012 г. В связи с нарушением органом внутренних дел срока направления в суд материала Кыштымским городским судом 14 августа 2012 г. в удовлетворении ходатайства отказано.

Вместе с тем спустя месяц после отказа судом в удовлетворении ходатайства о направлении Е. в СУВУЗТ подросток совершил особо тяжкое преступление, предусмотренное п. «б» ч. 4 ст. 132 УК.

По этому факту прокурор г. Кыштыма внес начальнику ОВД представление об устранении нарушений закона.

Несмотря на снижение темпов работы некоторых органов внутренних дел по направлению подростков в ЦВСНП и СУВУЗТ, допускаемые нарушения закона при направлении в суд соответствующих ходатайств и материалов, меры прокурорского реагирования прокуроры городов и районов не принимали, не ставили вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности.

Лишь прокуроры городов Аши, Копейска, Карталов, Кыштыма внесли представления по фактам нарушений закона, допущенных сотрудниками ПДН при подготовке и направлении ходатайств о помещении подростков в ЦВСНП.

Кроме того, при рассмотрении судами материалов о направлении подростков в ЦВСНП прокуроры не отстаивали высказанную в судебном заседании позицию: при расхождении позиции прокурора с постановлением суда, а также вынесении судом необоснованных решений меры по их опротестованию не принимались Хашимова Л.П. Надзор за исполнением законодательства при помещении несовершеннолетних в центр временного содержания // Законность. 2013. № 3. С. 30 - 33..

Заключение