Окремі аспекти правового регулювання відносин у сфері рекультивації земель в Україні та відповідність вимогам ЄС

Кафедра адміністративного та фінансового права

Окремі аспекти правового регулювання відносин у сфері рекультивації земель в Україні та відповідність вимогам ЄС

доктор юридичних наук, професор,

заслужений юрист України

Курило Володимир Іванович

кандидат юридичних наук, доцент

Лебідь Валерій Іванович

Анотація

Ключові слова: відповідність вимогам ЄС, землі України, правове регулювання, проведення рекультивації, рекультивація.

Аннотация

В статье определено, что проведение рекультивации в случае ухудшения качественных характеристик почвы также может рассматриваться как обязанность землепользователя. Если такой землепользователь не осуществляет действий по улучшению, восстановлению качественных характеристик почвы, то рекультивация может осуществляться и по решению суда, где истцом выступает соответствующий совет, но действующее законодательство Украины не достаточно четко определяет критерии, при наступлении которых соответствующий совет вправе требовать, а землепользователь обязан осуществить рекультивацию земельного участка. Такие критерии могут быть установлены в Порядке ведения агрохимического паспорта поля, земельного участка, утвержденного Приказом Министерства аграрной политики и продовольствия Украины от 11.10.2011 № 536.

Ключевые слова: земли Украины, правовое регулирование, проведение рекультивации, рекультивация, соответствие требованиям ЕС.

Summary

Keywords: carrying out reclamation, compliance with EU requirements, land of Ukraine, legal regulation, reclamation.

Постановка проблеми. Земельні ресурси, на використанні яких формується майже 95% обсягу продовольчого фонду та 2/3 фонду товарів споживання, вважаються первинним фактором виробництва й основою економіки України. Частка земельних ресурсів у складі продуктивних сил держави становить понад 40%. Земельний фонд складається із земель, що мають різноманітне функціональне використання, якісний стан і правовий статус. рекультивація якісний земля паспортизація

Нормативи відведення земельних ділянок для потреб промисловості, транспорту, енергетики в 2,5-2,7 рази перевищують нормативи, прийняті в країнах Західної Європи. Значні території зайняті відходами виробництва, відвальними породами. Широке застосування відкритого способу добування корисних копалин спричинює до знищення ґрунтового покриву на значних площах. Обмеженість і вичерпність територіальних земельних ресурсів, поступове зменшення площі продуктивних земель загострює в окремих регіонах України проблему землезабезпечення. За останні 30-40 років площа ріллі, що припадає на одного мешканця України, скоротилася в середньому на 30%. У Закарпатській, Київській та Львівській областях на одного мешканця припадає 0,16; 0,36 і 0,33 га ріллі відповідно, що за нормативами Міжнародної комісії з продовольства ФАО при ООН оцінюється як недостатньо, а в областях Донецько-Придніпровського регіону -- на рівні нижньої межі [1].

Недостатньо реалізовується одне з головних завдань земельної реформи -- раціональне використання та охорона земель. В Україні залишається найвищою в світі розораність сільськогосподарських угідь -- 78 відсотків. Роботи щодо раціоналізації землекористування та охорони земель проводяться досить повільно і як результат -- деградація ґрунтового покриву деяких територій досягла критичного стану [2].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичною основою дослідження цієї проблеми є праці І. І. Ваганова, О. П. Гавриленка, П. Ф. Кулинича, І.В. Маєвської, А. Л. Місінкевича, М. М. Поповича. Суміжно дана проблематика досліджувалась В. І. Андрейцевим, А. Б. Качинським, А. Г. Бобковою, В. Г. Дідиком, М. І. Малишком, Т. Г. Ковальчуком та іншими. Проте, аналізованої нами проблематики всі вони торкались лише опосередковано, досліджуючи інші більш загальні, спеціальні чи суміжні чинники.

Мета статті -- на основі теорії права, аналізу відповідних нормативно-правових актів, праць вчених та інших джерел охарактеризувати окремі аспекти правового регулювання рекультивації земель в Україні та відповідність вимогам ЄС.

Виклад основного матеріалу. Серед різновидів заходів з охорони земель статтею 166 Земельного кодексу України (далі ЗКУ), статтею 52 Закону України «Про охорону земель» [3] передбачено проведення рекультивації порушених земель. У цьому зв'язку важливим є з'ясування змісту правовідносин щодо здійснення рекультивації порушених земель як одного з виду заходів по покращенню якісного стану земель та відповідність існуючому в Україні правовому регулюванню законодавству ЄС.

Земельне законодавство встановлює, що землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації.

Традиційно у навчально-науковій літературі зазначається, що рекультивація здійснюється після проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, які не пов'язані із сільськогосподарським використанням земель. У такому випадку до початку вказаних робіт розробляються та затверджуються у встановленому порядку із обов'язковим залученням державних органів робочі проекти з рекультивації і ре культиваційні роботи здійснюються відповідно до таких проектів. Фінансування таких робіт відбувається за рахунок суб'єктів, які проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи.

Є ряд заходів, які направлені на раціональне використання земель, не допущення погіршення їх якісних характеристик. Серед таких заходів можна виділити дотримання сівозмін, здійснення обробітку ґрунту відповідно до агротехнічних вимог тощо. Але землекористувачі [4] з метою отримання сьогоденних прибутків не завжди виконують нормативно-правові та агротехнічні вимоги. Такі суб'єкти ніколи з власної ініціативи та без наявності імперативних вимог компетентних державних органів не будуть витрачати кошти на проведення рекультивації земель.

У цьому зв'язку виникає питання чи може здійснюватись рекультивація земель, які зазнали порушень не при здійсненні гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, а, наприклад, зазнали змін у екологічному стані ґрунтів внаслідок нераціонального сільськогосподарського використання земель за цільовим призначенням землекористувачами та чи може здійснюватись рекультивація силами та за рахунок землекористувачів саме за вимогою компетентних державних органів.

Частина 2 ст. 166 ЗКУ передбачає, що землі, які зазнали змін у структурі рельєфу, екологічному стані ґрунтів і материнських порід та у гідрологічному режимі внаслідок проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, підлягають рекультивації. При цьому словосполученням «інші роботи» можна розуміти будь-яку господарську діяльність у тому числі й сільськогосподарську, що фактично означає використання земельної ділянки без дотримання агротехнічних, екологічних та інших вимог виключно з метою отримання прибутку і можливість поширення вимоги щодо проведення рекультивації на землекористувачів, які використовували земельну ділянку сільськогосподарського призначення за її цільовим призначенням, але недотримувались, наприклад сівозмін.

Переважна більшість нормативно-правових актів вказує на здійснення рекультивації [5] або відповідальність за її не здійснення [6] особами, що проводять гірничодобувні, геологорозвідувальні, будівельні та інші роботи, що передбачають механічне пошкодження ґрунтового покриву. Тоді як ЗКУ фактично в даному випадку встановлює імперативність на проведення рекультивації і не виключає можливість здійснення рекультивації добровільно.

У науковій літературі вказується на те, що рекультивацію можна здійснювати і щодо еродованих ґрунтів [7], але у земельно-правовій літературі фактично розуміється рекультивація як дії по нанесенню ґрунтової маси на земельні ділянки [8] або із роботами, які «безперечно, пов'язані з порушенням поверхневого ґрунтового покриву» [9].

Ще раз підкреслимо, що вилучення з господарського обігу земельних ділянок та проведення їх рекультивації тягне за собою для відповідного землекористувача додаткові фінансові витрати, оскільки роботи з рекультивації потребують підвищених фінансових витрат. Зокрема, під час здійснення робіт по рекультивації земельна ділянка не використовується за безпосереднім цільовим призначенням і не приносить доходу (прибутку) її законному землекористувачу. Як наслідок землекористувачі не зацікавлені у проведенні робіт з рекультивації.

Чинне земельне законодавство надає право уповноваженим органам встановлювати певні обмеження щодо земельних ділянок. Так, серед можливих видів обмеження у використанні земель, які можуть встановлюватись ЗКУ у ст. 111 передбачає встановлення заборона на провадження окремих видів діяльності; встановлення умов додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт. Законна вимога компетентного державного органу до землекористувача щодо здійснення рекультивації належної землекористувачу земельної ділянки може розглядатись як різновид тимчасового обмеження у використанні земельної ділянки або встановлення умов виконання визначених робіт.

Згідно статті 12 ЗКУ до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства.

Ні Державне агентство земельних ресурсів України, ні Міністерство аграрної політики та продовольства України, ні місцеві державні адміністрації подібних повноважень не мають. Але ради не реалізують свої повноваження щодо зобов'язання суб'єктів здійснювати рекультивацію. Судова практика з цього питання відсутня.

Підставою для звернення до суду місцевої ради з вимогою до землекористувача здійснити рекультивацію належної йому земельної ділянки може бути інформація про погіршення якісних характеристик земельної ділянки. Така інформація міститься у агрохімічному паспорті поля, земельної ділянки [10].

Агрохімічна паспортизація орних земель здійснюється через кожні 5 років, сіножатей, пасовищ і багаторічних насаджень -- через кожні 5-10 років і є обов'язковою для всіх землевласників та землекористувачів. Агрохімічний паспорт поля, земельної ділянки видається у двох примірниках, один з яких зберігається у землевласника або землекористувача, а інший -- у центральному органі виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації державної аграрної політики. Спеціально уповноважені державні органи таким чином мають необхідну інформацію про динаміку якісних характеристик поля, земельної ділянки за значний період часу, звичайно, при умові наявності агрохімічного паспорту поля земельної ділянки.

Законодавство України не встановлює чітких критеріїв, які свідчать про необхідність проведення рекультивації, якщо погіршення якісних характеристик земельної ділянки відбувається поступово протягом тривалого часу, наприклад від 5 і більше років.

За аналогією права у цьому питанні можуть бути використані Основні показники, що характеризують ґрунтові властивості і зумовлюють необхідність консервації земель за природно-сільськогосподарськими зонами, які затверджено Наказом Держкомзему України «Про Порядок консервації земель» від 17.10.2002 р. № 175 [11].

У Директиві Європейського парламенту та Європейської ради від 22.09.2006 р. закріплюються загальні принципи охорони ґрунту в Європейському Співтоваристві. Зокрема, передбачається закріплення вимоги створення в державах-членах ЄС національних програм охорони та рекультивації ґрунтів, які повинні переглядатись як мінімум раз в 5 років.

Щодо України, то прийняття таких програм з рекультивації дозволило б не тільки констатувати покращення чи погіршення стану ґрунтів, а й визначати відповідальних державних суб'єктів або органи місцевого самоврядування за проведення відповідних робіт або контроль за їх проведенням.