Разделение властей – одно из главных принципов конституционализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российский государственный социальный университет, г. Москва, Российская Федерация

Разделение властей - одно из главных принципов конституционализма

Пахомов Виталий Гаврилович

доктор юридических наук,

профессор кафедры теории и

истории государства и права,

Майорова Мария Станиславовна

Преподаватель кафедры

гражданско-правовых дисциплин

Едва ли не повсеместно принято считать, будто конституциализм с необходимостью предполагает разделение властей. Однако можно утверждать, что разделение властей к ее неотъемлемым свойствам не относится, но представляет собой обеспечивающее демократию условие, хотя и важное, но не обязательное. Многие общества его не поддерживают, оставаясь, однако, верны демократии в ее конституционном значении. Можно было бы ограничиться сказанным, имея в виду, что его очевидность легко себя подтверждает простой наблюдательностью и пространного доказывания не требует. Доказывание излишне тем более, когда вера в нерасторжимость разделения властей и конституционной демократии столь крепка, что не готова уступить логике и фактам. И все же за верное дело стоит взяться ради одной лишь его правоты, даже если переубедить несогласных кажется невозможным [8, с. 100-102].

Чтобы решить, составляет или нет разделение властей необходимую и существенную сторону демократии, нужно сначала определить, что представляет собой демократический образ правления. Демократическое правление основано не на добром нраве людей, а на их вере в право. Английский историк А. Иннес полагал, что правление, польза которого зависит от лица с выдающимися способностями и исключительной нравственностью, не может рассчитывать на длительное существование. И если отсутствие вожаков ведет тоталитарный режим к упадку, то сложившаяся демократия не страдает от того, что власть достается лицам со скромными талантами. Демократия даже ограждает себя от опасности попасть под обаяние сильной политической личности и мешает вождям укорениться во власти, заодно «подрезая крылья» государственной эффективности и общественной мобилизации, чтобы возместить их нехватку эффектами, которые обещает дать свобода частных лиц. Оттого, быть может, и окрестили демократию однажды как «правление посредственности»; еще вернее ее определяет формула, согласно которой «правит закон, а не человек», т.е. господствуют правила, смиряющие своеволие правителей, парламентского или гражданского большинства.

Обязательное условие, основание и существенный признак демократии образует гражданское согласие следовать сложившимся правилам. В этом согласии, по преимуществу молчаливом и даже безотчетном, состоят не только лица, но и общности: «ни одна из сколько-нибудь влиятельных политических сил страны не ставит под вопрос естественные и неотчуждаемые права личности и конституционные принципы... не подвергает сомнению приверженность таким основным ценностям, как свобода, солидарность, справедливость...» [9, с. 74].

В том, что касается отправления власти, исходное основание демократии образует мажоритаризм - правление большинства. Большинство, однако, отсчитывают не арифметически от всех сограждан, но от их деятельной части, вовлеченной в мажоритарные процедуры соперничества партий и групп. Сменяя друг друга у власти, они попеременно то оказываются в большинстве, то уступают. В демократическом мажоритаризме нет безусловного преобладания большинства над меньшинством, ибо интересов, которые в условиях гражданской свободы могли бы объединить людей в устойчивое, постоянное большинство, так мало, что с ними нельзя решать общие дела. Иными словами, демократический мажоритаризм не предполагает бессрочной власти, собираемой в одном центре, в одном субъекте. Политическое господство перемещается, а демократия отрицает монопольную власть.

Мажоритаризм совершается не столько через действительное большинство, сколько через процедуры, позволяющие выявить большинство условное и принять законные решения. Это процедуры представительного правления, непосредственной демократии. По правилам мажоритаризма проводят выборы, референдум, работает парламент. Демократическое большинство, в отличие от большинства тоталитарного, представляет собой не арифметическую величину, убеждающую количественным или моральным преобладанием, а временный результат, состояние или решение, полученное по правилам «честной игры», где важно не абсолютное большинство, а большинство относительное, процессуальное и законное - условное. Чтобы избрать президента, парламент, создать правящую коалицию, сформировать правительство, абсолютного большинства голосов избирателей, в общем, не нужно; парламентские процедуры позволяют принять закон и без абсолютного большинства; демократия терпит непопулярных президентов, растерявших гражданскую поддержку, лишь бы они были законно избраны. Демократический мажоритаризм невозможен без партий и прессы, кулуаров и митингов, социологических опросов и петиций, которые, создавая время от времени ситуации условного большинства, вместе с тем его же и расстраивают, мешая действительному большинству того или иного вида обратиться в прочное и длящееся политическое состояние [2, с. 16-21].

Не менее важное, чем мажоритаризм, условие демократии - это права меньшинства. Ими демократия в корне отличается от идеалов Ж.-Ж. Руссо, относительно «общей воли» и народного суверенитета в том изложении, когда граждане, заключая общественный договор, безусловно, отчуждают государству право действовать именем народа и делают частные интересы второстепенными [6, с. 385-387]. Противоречия - неустранимая часть любого политического быта, но демократия в том и состоит, что позволяет разрешать расхождения между различными частями общества в пользу как большинства, так и меньшинства, потому что в демократии правят не количество и не произвол, а правила. Меньшинством может быть и отдельная личность, на права которой, однако, демократия не велит посягать ни большинству, ни «общей воле», ни государству, ни даже всему народу. Преобладание общих, государственных интересов, т.е. политического, народного большинства, над гражданскими свободами и правами меньшинства в его различных видах, - верный знак того, что демократия от своего существа по какому-то случаю отступила или же демократии просто нет. Интересам большинства при демократии, в общем, не возбраняется быть в преимуществе, если преимущество это основано на праве.

В итоге демократия представляет собой основанную на общественном согласии с принятыми правилами немонополизированную власть, осуществляемую как условное правление большинства, связанное правом и ограниченное правами меньшинства, гражданскими (и местными) свободами. В таком определении демократии намек на разделение властей есть, поскольку отрицание монополии на власть можно понять именно в смысле такого именно разделения. Но не будем спешить и оставим до времени решение вопроса о том, непременно ли разделение властей каждый раз обеспечивает демонополизацию государственной власти.

Конечно, если иметь реальный интерес к демократии, то ее становление и продолжение нужно обеспечивать, вытесняя отношения и традиции, которые поддерживают монополизацию власти. Нужно, например, запрещать произвольное присвоение политической власти, насильственное изменение государственного строя, вводить сложный порядок изменения Конституции, препятствуя быстрому изменению ее основ. Но еще важнее так устроить политические отношения, чтобы это мешало концентрации власти.

С этими видами и учреждают систему разделения властей при «сдержках и противовесах» между высшими органами государственной власти. Органы эти при разделении властей юридически и политически друг от друга обособлены, ибо в них состоят представители разных партий, если не все время, то время от времени. Объясняется это тем, что сроки полномочий главы государства, Правительства, депутатов каждой из палат Парламента и судей не совпадают. Выборы Парламентских палат, Президента, замещение министерских и судейских должностей происходят в разное время и по разным правилам. Вследствие этого каждая из ветвей власти получает поддержку разных групп граждан, голосующих с разными настроениями, а стало быть, и с разными политическими результатами. В итоге ни одна из партий не имеет прочного господства во всех ветвях власти, каждый орган связан разными обязательствами и ограничениями, а суд среди них отличается свободой от политических обязательств.

Такая система отношений, понятно, не только сдерживает концентрацию власти, но и препятствует эффективной государственной политике. Демократия, однако, обязана эту цену платить и платит ее, пока остается собой. А. де Токвиль писал: «...никто не должен обладать всей полнотой власти в обществе, и тогда никто не будет достаточно силен для того, чтобы их унизить» [11, с. 202].

Иными из полномочий разделенные органы власти ведают совместно, вынужденные входить в компромиссы и идти на уступки. Другие определенно отнесены к ведению одного из органов, который, однако, и в исключительных своих прерогативах не вполне свободен, потому что остается под контролем других властвующих ветвей. И чем значительнее их политические, дискреционные полномочия, тем скромнее полномочия контрольные, как и наоборот. Так, при разделении властей Президент контролирует, конечно, Парламент, но преимущественно правом вето, если не считать неформальных средств влияния. Контрольные полномочия Парламента, напротив, заметно шире - он вправе проводить расследования, привлекать высоких должностных лиц к политической ответственности, требовать от них отчета, особенно в денежных делах. Преобладание политических полномочий в компетенции главы государства и Парламента предопределяет ограничение их возможности контролировать поведение судов и судей - возможности эти исчерпываются по общему правилу тем, что тот и другой участвуют в назначении судей. Однако связанная с этим лояльность, которую объективно нельзя вполне исключать, длится сравнительно недолго и при разновременном назначении судей не может охватить весь судейский состав. Наконец, у суда административно-политических полномочий нет, зато велика его контрольная власть.

В частности, в нашей стране почти не поднимается такой вопрос, как разделение функций по управлению государством и обществом, между тем это тоже часть проблемы разделения властей. Такое деление необходимо для того, чтобы не допустить как чрезмерного «увлечения» государства в воздействии на общество, так и подмены общественными структурами государственной власти [1, с. 377].

Разделение властей выглядит столь убедительно, что его записали в число непременных признаков и отнесли даже к необходимым условиям конституционной демократии. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. [12, с. 26-29] так и объявила, что общество, в котором не проведено разделения властей, не имеет Конституции. Это утверждение, однако, в идейно-вдохновляющем смысле, быть может, и полезное, представляет собой преувеличение и оттого не вполне соответствует действительности.

Е. Танчев называет разделение властей не только гарантией, но также «индикатором... демократии в условиях легитимной конституционной формы правления, придавая принципу разделения властей «универсальное значение» [10, с. 30]. Приводим высказывание Е. Танчева как типичное суждение на эту тему, имея, однако, в виду, что в других частях своего сочинения автор рассуждает о разделении властей разнообразно, основательно и, между прочим, не в полном согласии с его универсальностью. От «общих мест» иной раз непросто отвлечься, и не всегда им возражают. И не потому, что они так уж убедительны, священны или нерушимы, но оттого, что, сделавшись привычными как расхожие фигуры речи, они непринужденно себя воспроизводят, не обращают на себя взыскательного внимания и ускользают от критической оценки.

Конечно, демократия невозможна без независимых судов, и если искать разделение властей лишь в судебной независимости, то оно и в самом деле было бы непременным свойством демократии. Однако суд, совершаемый по закону «невзирая на лица», подобно греческой Фемиде или римской Юстиции, - принадлежность не одной лишь конституционной демократии. Неверно сводить независимость судов к полезному разделению труда, равно как и к разделению властей. Не исключая этих оснований, в основании судебной независимости нужно видеть прежде всего служение праву, ни к чему иному не сводимое. Лишь в таком служении правосудие не зависит ни от кого, включая само государство. В сущности, вернее, чем разделение властей, независимость судов обеспечивает исторически сложившаяся независимость судейского сословия и даже сообщества юристов в целом, объединенных всвоего рода касту, обособленную от политиков и администраторов, сплоченную на почве профессиональной общности и корпоративных интересов, дисциплинированную правилами собственной этики.

Как идеал, беспристрастный суд известен задолго до Дж. Локка, Ш.-Л. Монтескье, американских «отцов-основателей» и других разработчиков идеи разделения властей. Идеал, конечно, недостижим и как состояние недействителен, но обладает достоверностью как цель и движение к ней. А в этом смысле беспристрастное правосудие не чуждо даже абсолютной монархии, которая разделения властей не знает. Независимость суда хотя и входит в систему разделения властей, но не маркирует ее как признак, свойственный только ей. И заметим, что беспристрастный суд возможен даже без формального обособления судебной власти от прочих властей, столь необходимого в системе сдержек и противовесов. Палата лордов британского Парламента всю свою историю оставалась высшей судебной инстанцией, а должность лорд-канцлера вопреки началам разделения властей, вызывающе отрицая «сдержки и противовесы», соединяла права главы судебной системы, министра юстиции и главы Палаты лордов, позволяя, однако, правосудию оставаться независимым.

Разделение властей между политическими институтами государственной власти неубедительно, например, в ФРГ, где Правительство и Парламент друг от друга не обособлены, но едины на почве правящего парламентского большинства. Независимость немецкого правосудия внушительна, но, повторимся, беспристрастный суд разделения властей сам по себе не создает, не предопределяет его. Суд может в разделении властей участвовать, лишь, если эта система образована «сдержками и противовесами» противопоставленных друг другу органов, владеющих, в отличие от судов, политическими, административными, финансово-бюджетными, внешнеполитическими полномочиями, правами назначать и увольнять, связанных электоральными обязательствами или служебной субординацией и наделенных вместе с тем свободой усмотрения, позволяющей действовать не только во исполнение закона, но и в силу целесообразности. Немецкое разделение властей можно подозревать в двухпалатности федерального Парламента, но и это спорно, если даже иные из немцев, почему-то отказывая Бундесрату в звании верхней палаты, тем самым отрицают бикамерализм своего Парламента. Тем более нет разделения властей в Великобритании, где Корона во власти решающим образом не участвует, права Палаты лордов угнетены в пользу прав Общин, а те, в свою очередь, политически едины с кабинетом в силу партийной солидарности министров и парламентского большинства. Сказанное действительно более или менее для всех форм правления, основанных на политическом верховенстве парламента. В самом деле, о каком разделении властей говорить в парламентской форме правления, если в ее основу положено верховенство Парламента? И позволяет ли логика совместить политическое верховенство одного из органов государственной власти с разделением властей, где тот же орган должен быть поставлен в систему других органов, сопоставимых с ним по влиянию и оттого способных быть ему противовесом, сдерживать его в принятии решений?

Но, вероятно, скажут, возражая: как отрицать разделение властей, когда разные органы власти выполняют разный труд? Разделение властей, однако, не в том состоит, что институты государственной власти выполняют разные административно-политические работы, а в том, что сопоставимые друг с другом органы государства актуально или хотя бы потенциально между собой разобщены и в силу этого могут соперничать, не имея один над другим постоянного преобладания, подобного тому, какое имеет Парламент над Правительством в парламентских республиках или монархиях. Примечательно, что даже классики разделения властей по-разному определяли титулы и компетенцию умозрительно разъединяемых властвующих институтов - Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье и другие патриархи этой теории сходились, конечно, в том, что в разделении властей участвует законодательная власть, но в остальном говорили об исполнительной международной, просто об исполнительной власти, включая и власть судебную, о федеративной и о других властях [5, с. 17-20]. Иначе говоря, если теорию разделения властей не опровергает разноголосица в предметах властного ведения или в наименованиях участников этой системы, значит, главное не в том, по каким делам и органам разделение проведено, а в том, чтобы оно установилось само по себе, разобщая институты власти и полномочия.

Если бы разделение властей исчерпывалось полезным разделением труда в области публичной власти, то его можно было бы найти везде, даже в абсолютной монархии или в государственности советского типа, которая, поддерживая принципы единства и полновластия Советов, позволяет ведать составлением и принятием законов, административными и судебными делами разным властвующим учреждениям [4, с. 302]. И напротив, если бы разделение властей состояло именно в строгом распределении законодательных, исполнительных и судебных дел, оно осталось бы выдумкой, ибо даже в «классике» разделения властей Парламенту достаются не только правотворческие, но, что, может быть, важнее, финансово-бюджетные права, полномочия вводить налоги, контрольные и отчасти административные и юрисдикционные полномочия; исполнительная же власть не только исполняет законы, но и принимает нормативные акты - в дополнение к законам или даже в конкуренции с ними, проектирует бюджет и львиную долю парламентских законов, притом, что ее законопроекты имеют выдающиеся преимущества перед законодательными начинаниями самих депутатов. С другой стороны, в дела внешней политики, отведенные, казалось бы, исполнительной власти, Парламент вмешивается столь заметно, что и эти прерогативы теряют свою исключительность. Иначе говоря, функциональное распределение законодательного, административного и юрисдикционного труда лишь намечает разделение властей, причем приблизительно и условно, но не определяет его; разделение же властей, со своей стороны, допускает смешение занятий, поскольку не для того предназначено, чтобы свести «ветви» власти в дружной работе под общим началом, а для того, чтобы не позволить власти собраться в одном из ее институтов и образовать в нем прочное властвующее единство [7, с. 10-11]. Главный смысл такого разобщения в том и состоит, чтобы препятствовать устойчивой концентрации власти, которая оттого угрожает свободе, что монопольно властвующие лица и общности действуют бесконтрольно, когда нет сопоставимых им и способных с ними состязаться субъектов. Оставить американскую Конституцию в ее первоначальном виде без Билля о правах было, в общем, не ошибкой, но в известном смысле намеренным решением, ибо «отцы-основатели» главную угрозу свободе видели в «тиранической» власти, а гарантией прав считали не их декларацию, а разделение властей. И они не слишком ошибались, судя по тем режимам, что украшены пышными каталогами свобод, но не в силах себя удержать от их попрания.

Случается, и нередко, что и суды, разрешая разные виды дел, образуют разобщенные юрисдикции. Это, однако, едва ли создает между ними систему разделения властей. В отличие от нее соперничество юстиций в общем не определяет собой судоустройства и не объясняет его, не предрешает само по себе и в то же время не пресекает независимость судов. Конкуренция судов, конечно, встречается, но главным образом как обстоятельство, осложняющее правосудие. Эта конкуренция не образует гарантий гражданской свободы уже потому, что суды, когда они независимы, гражданской свободе, в общем, и не угрожают, особенно в сравнении с политическими и административными властями, которым время от времени «мешают» как права человека, так и судейская независимость. Суды, как бы ни распределились их юрисдикции, предназначены отправлять правосудие разных видов и в принципе не вправе соревноваться друг с другом за власть. Иначе говоря, давая пример функционального распределения юрисдикционных работ, специализация судов доказывает, что не всякое разделение полномочий и прав между органами власти имеет целью пресечь монополизацию власти и, главное, дает тот же эффект, какой дает собственно разделение властей.

Не забудем, что основы конституционной демократии США получили из Англии, которая до недавнего времени не имела декларации прав и обзавелась ею не столько по необходимости, сколько ради приличия, чтобы не смущать других участников Европейского союза - более успешных в демократической декларативной словесности, чем в практическом конституционализме.

Останься разделение властей главной или единственной гарантией демократии, ее судьба была бы печальна. Демократию обеспечивают разные гарантии, способные не только дополнить разделение властей, но даже возместить его отсутствие. Если условие демократии в том, чтобы пресечь монополию на власть, то исполнить его может в известной мере распределение полномочий между центром и составляющими государство частями: федерализм, местное самоуправление, территориальная автономия при удобных условиях способны дать своего рода территориальное разделение властей как в отсутствие институционального разделения, так и наряду с ним. Еще важнее многопартийность, где оппозиция способна противостоять правящей партии или коалиции, в особенности же те (бинарные) партийные системы, в которых две влиятельные партии или коалиции сменяют у власти и взаимно контролируют друг друга. Многопартийность, тоже не мешая установиться прочному господству, делит власть между партиями, но только не в политическом пространстве, а во времени, давая оппозиции сменить правящую партию или, по крайней мере, реально угрожать ей падением [3, с. 40-44]. Это не просто аналог разделения властей, который возможен в комбинации со «сдержками и противовесами». Многопартийность, обеспечивающая реальную конкуренцию сопоставимых друг с другом партийных соперников, образует не факультативное, но, в отличие от «сдержек и противовесов», необходимое условие конституционной демократии.

Изложенное имеет заметное значение в конституционном правосудии, поскольку способно влиять на суждения, полагаемые в основание актов конституционной юстиции.

Во-первых, разделение властей между органами государства действительно представляет собой одну из гарантий конституционной демократии. Политическая же общность Парламента и Правительства в парламентских формах правления конституционной демократии не противопоказана, но не создает ее гарантий и даже провоцирует министериализм (преобладание Правительства - министров, назначаемых из партийных лидеров и функционеров парламентского большинства). При известных обстоятельствах это позволяет авторитарным премьер-министрам, господствуя над парламентским большинством, монополизировать власть. «Парламентская тирания», не ограниченная властвующим главой государства, известна не только в отвлеченных угрозах, но и в действительном их осуществлении. Об опасности такой тирании «отцы-основатели» США говорили не только уверенно, но и небеспричинно, если вспомнить популизм легислатуры Род-Айленда, британские эксцессы революционного парламентаризма, не говоря уже о кровавом якобинском Конвенте. И не забудем социалистическую государственность с полновластием представительных органов, как и парламентское большинство, которое при обессилевшем президенте П. фон Гинденбурге сделало А. Гитлера полновластным канцлером, а Б. Муссолини - столь же полновластным премьер-министром.

Во-вторых, политическое разделение властей с участием Парламента, главы государства и Правительства - это условие важное, но не единственное и даже не обязательное для демократии. Демократии жизненно нужны независимое правосудие и межпартийное соперничество, чтобы она не обратилась в морально-политическое единение, где вместо покорности праву и взамен его верховенству господствуют свободное от права единовластие, беззаконное и всегда объясняемое благом народа и государства.

В-третьих, само по себе формальное разделение институтов высшей государственной власти авторитарного режима не исключает, если правящее лицо и возглавляемое им сообщество контролируют условно разобщенные органы государственной власти, т.е. не участвуют в «сдержках и противовесах» в качестве одной из весовых единиц, а управляют всей их системой. Тогда разделение властей проявит себя лишь в ритуальном смысле, оставляя демократические свои ресурсы на будущее, которое, может быть, и не наступит [13, с. 183].

Выполняя работу по защите конституционной демократии, правосудие не может считать свое дело исполненным, если обеспечены лишь формальные условия разделения властей, а сама публичная власть действует при столь мирном согласии ее ветвей, что между ними нет актуального или хотя бы потенциального соперничества. Такое согласие может быть приятным на вид, но для гражданской свободы оно опасно. Вместе с тем даже вялое состояние системы «сдержек и противовесов», например, при партийной общности Президента, Правительства и парламентского большинства, не означает каждый раз демократическую катастрофу, если есть оппозиция, способная хотя бы в перспективе внушительно угрожать правящей власти перспективой политического ее поражения по демократическим правилам.

Состояние демократии, однако, как и способность системы разделения властей обеспечить ее, определяет по большому счету сообщество граждан, которое либо не терпит монополию власти, либо позволяет ей быть или даже ее поддерживает. Конституционное правосудие имеет веские средства, включая свою независимость, но дать судебную защиту можно только той конституционной демократии и тому разделению властей, которые находят в обществе верную гражданскую поддержку.

Список литературы

власть конституционный демократия

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. - 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М., 2015.

2. Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6.

3. Болдырева Е.В. Принцип разделения властей и конституционная ответственность лиц, занимающих государственные должности: российская практика и зарубежный опыт // Юрист. 2014. № 21.

4. Зорькин В.Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

5. Пахомов В.Г., Чурилов С.Н. К вопросу об отношении к принципу разделения властей классиков марксизма // История государства и права. 2012. № 10. - С. 17-20.

6. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. А.Д. Хаютина и В.С. Алексеева-Попова. М.: КАНОН-пресс, Кучково поле, 1998.

7. Сергевнин С.Л. Судебная власть и правосудие в контексте разделения властей // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 2 (26).

8. Соколов В.М. Принцип разделения властей: особенности и проблемы российской государственно-правовой модели. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2014.

9. Сокольский С.О. О политической стабильности системы // Мировая экономика и международные отношения. 1991. № 5.

10. Танчев Е. Разделение властей по Конституции Болгарии 1991 г. // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 1 (25).

11. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

12. Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.

Размещено на Allbest.ru