Політична корупція - феномен сучасного державного управління

Постановка проблеми. Боротьба з корупцією в нашій державі останніми роками вже стала своєрідним квестом кожної нової влади. Змінюються механізми, суб'єкти, умови боротьби з корупцією, реформується законодавство, створюються нові системи по боротьбі з цим явищем, але, наразі, саме явище лишається непорушним. Наукова спільнота намагається долучатися до процесу виводу країни з корупційної дійсності, пропонуючи різноманітні методики, удосконалюючи термінологію та механізми роботи органів публічної влади.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. На сьогодні передумови, форми та способи вчинення корупційних правопорушень державними службовцями та відповідальність за них детально розкрита в науковій літературі. Розробки В.Я. Настюка, М.І. Хавронюка та багатьох інших науковців зробили суттєвий внесок у покращення ситуації в сфері поперередження та боротьби з корупцією. А ось державні політичні діячі мають в своєму арсеналі досить суттєвий обсяг державно-владних повноважень, що є сприятливим середовищем для різних зловживань. Наприклад, реалізація дискреційних повноважень, незважаючи на їх невід'ємність від статусу державних політичних діячів, за умови порушення меж дискреції провокують появу особливого виду корупції - політичної корупції.

Мета статті. Зважаючи на рівень загрози для суспільства та держави, що несуть в собі прояви корупції в діях державних політичних службовців, пропонуємо визначити сферу політичної корупції предметом досідження даної статті.

Виклад основного матеріалу. У літературі існують багато визначень такого явища, як політична корупція. «Політична корупція - це посадові зловживання суб'єктів, наділених політичною владою (політичних і державних діячів, публічних службовців вищого рівня), спрямовані на досягнення політичних цілей (утримання та зміцнення влади, розширення владних повноважень) та/або з метою збагачення» [1, с. 67]. «Політична корупція - це особлива форма боротьби за владу, в якій перемагають не політичні інтереси всіх груп суспільства, а багатомільйонні хабарі та інші види підкупу окремих політиків і партій. Політична корупція дозволяє конвертувати владу в капітал, а капітал - знову у владу» [2]. «До політичної корупції відносяться дії, щопов'язані з політичною сферою: виборчий процес, законотворчий, приватизаційний, бюджетний. Визначення та характеристика політичної корупції єдині в тому, що це явище притаманне всім державам світу і є невід'ємним атрибутом публічної влади. Володіння адміністративною владою є водночас можливістю для зловживання нею в будь-якій формі» [3, с. 72].

Нормативна база державно-правових відносин має на увазі чітке співвідношення засобів політичного адміністрування з його стратегічними й тактичними цілями. Корозійність у цьому процесі виявляється в тому, що при використанні нормативно закріплених засобів суб'єктами владарювання починають переслідуватися не передбачені законом цілі. Саме в деформації цілепокладання й мотиваційних засад політичної діяльності виявляється девіація, тобто відхилення від існуючих норм. А те, що це сама девіація, а не «коректування поставлених завдань відповідно до вимог моменту», свідчить той факт, що завуальовані під гарні демократичні гасла цілі при уважному дослідженні є корисливими й дискредитуючими саму ідею демократії [3].

Необхідно зазначити, що до суб'єктів політичної корупції (в юридичному сенсі) можна віднести тільки тих осіб, серед повноважень яких є вироблення та реалізація державної політики в різних сферах народного господарства. У зв'язку із цим не можна погодитись з існуючою позицією зарахування до цієї категорії суб'єктів тих осіб, які «причетні» [4, с. 69] до вироблення та здійснення державної політики. Дійсно, «Словник української мови» дає таке визначення цього слова: «Причетний, а, е, до кого -- чого, рідше кому, чому. Який має безпосереднє відношення до якої-небудь справи або до когось. Людина, яка має безпосереднє відношення до якої-небудь справи або до когось» [5, с. 97]. Складається враження, що використання цього слова при кваліфікації діянь «політичних корупціонерів» повністю забезпечує потребу правоохоронних органів у юридичному критерії при оцінюванні дій публічних службовців. Проте, виникає невиправдане розширення кола суб'єктів політичної корупції за рахунок осіб, які хоч і причетні до вироблення політики держави, але не напряму (шляхом прийняття владних рішень, вчинення юридично значущих дій), а побіжно (шляхом внесення подань, голосування тощо). Так з'являється обґрунтування досить широкого суб'єктного складу:

«На загальнодержавному рівні - це, насамперед, державні та політичні діячі, якими, зокрема, є Президент України, керівники та члени найвищих органів державної влади, керівники центральних органів виконавчої влади, народні депутати України, керівники політичних партій. До цієї категорії суб'єктів слід також віднести керівників і членів державних органів, які не належать до жодної з гілок державної влади та, маючи конституційний статус, діють як незалежні органи (Центральна виборча комісія, Вища рада юстиції (в подальшому Вища рада правосуддя), Рахункова палата тощо). Виходячи з правового статусу та реального впливу на здійснення повноважень державними та політичними діячами, до суб'єктів політичної корупції можна також зарахувати частину частину державних службовців першої категорій (зокрема, керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабінету Міністрів України). На регіональному рівні (область, місто) до таких суб'єктів можуть бути віднесені керівники місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також депутати обласних і міських рад, тобто ті, на кого на регіональному рівні покладається організація забезпечення реалізації державної політики на місцях. Віднесення цих осіб до суб'єктів політичної корупції є певною мірою умовним, оскільки вони не є власне політиками. Однак при цьому вони в області чи місті репрезентують державну владу, є головними провідниками державної політики в регіонах країни» [6, с. 67-68]. На нашу думку, вже в самій наведеній аргументації закладений певний дуалізм розуміння політичної корупції: з одного боку йдеться про осіб, які уповноважені виробляти державну політику, з іншого - про осіб, котрі її реалізують. Такий підхід унеможливлює конкретизацію в питанні розмежування політичної та неполітичної (адміністративної, звичайної) корупції. Оскільки при цьому до кола осіб, що реалізують державну політику, можна за певних умов віднести майже всіх публічних службовців (разом зі службовцями органів місцевого самоврядування) та ще частину посадових осіб приватного права за рахунок виконання ними делегованих повноважень органів державної влади та дії адміністративних договорів.

Погоджуючись у цілому з висновком про те, що «такий (політичний) статус зазначених осіб апріорі надає вчиненим ними корупційним діянням політичного характеру, навіть якщо вони вчиняються винятково з особистих (не політичних) мотивів» - ми не можемо погодитись із використанням мотиваційного моменту в контексті подальших авторських досліджень. Так, зазначається, що «у цьому випадку визначальним є офіційний статус суб'єкта правопорушення, що передбачає наявність у нього політичних та/або великих владно-розпорядчих (державних) ресурсів. Можливість неправомірного використання політичних і державних владних повноважень дозволяє вважати політичну корупцію особливим видом зловживання владою. У результаті політичної корупції відбувається обмін (у неправомірний спосіб) політичних і державних ресурсів на ресурси іншого роду: політичну підтримку, матеріальні блага, інші особисті та політичні вигоди» [7, с. 67]. На наш погляд, вести мову про мотив вчинення корупційних діянь у цьому випадку є недоцільним. Для усіх корупційних діянь, незалежно від суб'єкта, об'єктивної чи суб'єктивної сторони відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-УП мотив є факультативною ознакою складу правопорушення і в усіх випадках він буде єдиний - корисливий.

Обов'язковою ознакою об'єктивної сторони є мета, яку вказаний Закон визначає, як «одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній в частині першій статті 4 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей» [8]. У будь-якому випадку політичність ані мети, ані мотиву для кваліфікації діянь не мають жодного значення. А ось що дійсно має значення, так це те, на що направлене протиправне діяння - об'єкт правопорушення. І якщо родовим об' єктом корупційних діянь має виступати державний лад, то безпосереднім об'єктом політичної корупції є політика держави у відповідній сфері.

Послідовність у визначенні юридичних термінів вимагає встановлення зв'язку поняття «політична корупція» з поняттям «державний політичний діяч», оскільки саме в такий спосіб є можливим індивідуалізувати відповідальність цієї специфічної категорії публічних службовців за корупційні правопорушення. Політична корупція - це одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе або інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, наділеній публічними державно- владними повноваженнями в сфері вироблення державної політики, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.

Отже, вважаємо за доцільне зараховувати до кола суб'єктів політичної корупції осіб, які мають статус державного політичного діяча відповідно до чинного законодавства, або є такими за змістом займаної ними посади. Тим паче, що логіка законодавця збігається з нашою теорією, оскільки в згаданому нами Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції» окремим пунктом виділені особи, які власне переважною більшістю відповідають загальним характеристикам державного політичного діяча: «а) Президент України, Голова Верховної Ради України, його Перший заступник та заступник, Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр України, віце-прем'єр-міністри України, міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, та їх заступники, Голова Служби безпеки України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим» [8]. Звичайно, деякі позиції виходять за межі статусу державного політичного діяча (наприклад, Президент України, Генеральний прокурор України), оскільки наміром законодавця не охоплювалось відмежування суб'єктів саме за ознакою наявності чи відсутності такого статусу, але як основу для визначення поняття «політична корупція» використовувати цей перелік цілком можливо.

Найбільш ґрунтовним національним дослідженням проблеми поширення політичної корупції в Україні стали напрацювання аналітиків Центру О. Разумкова. Серед інших цікавих та слушних висновків вчені акцентують увагу на необхідності розмежування політичної та бюрократичної корупції. За їх позицією, «головним критерієм розмежування політичної і бюрократичної видів корупції є їх місце у процесі вироблення та реалізації політики. Вважається, що політична корупція притаманна стадії вироблення політики (прийняття політичних рішень, створення «правил гри»), тоді як бюрократична («звичайна», «дрібна») - стадії імплементації політики (реалізації відповідних рішень). Запровадження цього критерію зумовлюється відмінностями в характері політичних (нормотворча діяльність) і бюрократичних (адміністративно-розпорядницька діяльність) функцій. Так, суб'єкти політичної корупції можуть використовувати владу для встановлення правових норм, які відповідають їх приватним інтересам, закладати «обхідні шляхи» для ігнорування інших норм тощо. Корупційні ж дії суб'єктів бюрократичної корупції є порушенням встановлених норм і правил» [9].

Безумовно, характеристика посади залишає свій відбиток не тільки на адміністративно- правовому статусі особи, але й на її професійних можливостях. Не можна навіть уявно зіставити можливості міністра та рядового спеціаліста того ж міністерства. І тут виникає аналогія із передумовами розмежування адміністративних і політичних посад в Уряді. Неодноразово наголошували і ми [10, с. 45], і інші науковці [11, с. 71; 12, с. 9-13; 13, с. 307; 14, с. 39] на тому, що таке розмежування спрямоване на підвищення ефективності діяльності органів державної влади, деполітизацію державної служби і, в кінцевому рахунку, підпорядкування інтересів держави інтересам її громадян. Але чи могли наміри науковців спровокувати появу політичної корупції як явища? Адже найбільший відсоток і реальна можливість вчинити політичні корупційні дії не у представницьких органах, а саме в уряді, де сконцентровані майже всі реальні важелі впливу в державі. Проте, науковці не мають стосунку до появи такого деструктивного явища в нашій державі, та й сам принцип розмежування політичних та адміністративних посад є скоріше чинником, що має гальмувати поширення корупції як такої.

Висновки. Врешті, поняття «політична корупція», пропонується розуміти як одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, наділеній державно-владними повноваженнями в сфері формування державної політики, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей. такий підхід дозволить індивідуалізувати питання відповідальності за корупційні діяння та підвищити ефективність запобігання проявам політичної корупції серед державних політичних діячів.

політичний корупція державний управління

БІБЛІОГРАФІЯ