Удосконалення нормативного визначення "прикордонного контролю" - засіб підвищення ефективності його здійснення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія Державної прикордонної служби України імені Богдана Хмельницького

Удосконалення нормативного визначення «прикордонного контролю» - засіб підвищення ефективності його здійснення

доктор юридичних наук, доцент

Валентин Зьолка



Анотація

У статті здійснено комплексний аналіз правових підстав проведення адміністративних процедур, пов'язаних із прикордонним контролем на державному кордоні України, з метою удосконалення адміністративного законодавства. Уточнено зміст поняття «прикордонний контроль» шляхом розкриття його юридичної природи. Наголошено, що покликанням прикордонного контролю є захист суспільних національних інтересів на державному кордоні України. Сформульовано пропозиції, спрямовані на вдосконалення адміністративного законодавства, яке визначає правові підстави здійснення прикордонного контролю.

Ключові слова: прикордонний контроль, Державна прикордонна служба України.



Аннотация

В статье осуществлен комплексный анализ правовых оснований проведения административных процедур, связанных с пограничным контролем на государственной границе Украины, с целью усовершенствования административного законодательства. Уточнено содержание понятия «пограничный контроль» путем раскрытия его юридической природы. Отмечено, что призванием пограничного контроля является защита общественных интересов на государственной границе Украины. На основе общих признаков реализации функции контроля, осуществляемого государством, выделены характерные признаки механизма осуществления пограничного контроля. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование административного законодательства, которое определяет правовые основания осуществления пограничного контроля.

Ключевые слова: пограничный контроль, Государственная пограничная служба Украины.



Annotation

The article has accomplished the complex analysis of legal basis for administrative procedures implementation which is associated with the state border control of Ukraine by pursuing to improve administrative legislation.

It has been determined that the current researches do not give sufficient consideration as regards the elaboration of categorical staff which is related to border control.

The content of the “border control” conception has been defined by means of detecting of its legal nature. It has been proved that the “border control” standard (Art.2 of the Law of Ukraine “About Border Control”) does not include the main characteristics of the given category.

It has been accentuated that the border control mission is the protection of public and national interests on the state border of Ukraine.

Based on the general characteristics how to implement control function which is carried out by the state, the mechanism features of border control performance has been distinguished.

Under the conditions of lawful and social state development the ideology of border control is under transformation which is directed how to humanize procedures associated with that control and to ensure convenience for physical and legal entities while crossing the border.

The reasons have been given to proposals as regards including of international experience of regulatory definition of “border control” into national legislature, in particularly paragraph 9 Art. 2 of Council Regulation (EC) No.562/2006, dated: March 15, 2006 which constitutes the Cooperation Code of rules. Those rules regulate the border crossing by individuals.

The sound moments of “border control” definition is proved to be the concept, that should be improved, can be recognized through the “action” term which gives an opportunity to avoid tautology (“border control - is ...control”). At the same time the broad interpretation of border control intervenes hereto without any clear determination of subjects of that type of activity and without any explanation of measures which are associated with “control on the border and border protection”.

Moreover, it is essential, both theoretical and practical aspect, to take into consideration the logic as regards explanation of certain concepts related to Regulations of border control.

Thus, checking on the state border is “that checking which is performed on the check-points at state border in order to provide possibility for people, including their transportation means to entry the territory of Member States or to exit from that territory (paragraph 10 Art 2)”. Thus the main mission of the law enforcement agencies is not “the countermeasures to illegal movement of people through state border...” but “ensuring the possibility for people to get entry permit”.

The proposals, aiming to improve administrative legislature that regulates border controls, have been defined. The normative definition of border control has to be included in the Law of Ukraine “About border control” therefore we suggest adding item 19-1 (normative definition of border control) to the part one of Article 1 of the said Law, excluding part 1 of Article 2 and considering parts 2-5 as the parts 1-4.

Key words: border control, State Border Guard Service of Ukraine.



Постановка проблеми у загальному вигляді В умовах побудови правової держави набувають важливе значення трансформації в сфері правового забезпечення прикордонного контролю, які спрямовані на врахування передових світових стандартів прикордонного контролю, реалізації міжнародних зобов'язань щодо дотримання прав людини при здійсненні процедур що пов'язані з перетином державного кордону; оптимізації прикордонних структур на які покладаються контрольні функції.

Дослідження правових підстав проведення окремих адміністративних процедур, зокрема пов'язаних з прикордонним контролем, є одним з аспектів адміністративної реформи, що проводиться в Україні, завдання якої є удосконалення адміністративного законодавства шляхом систематизації адміністративно-процедурних (процедурних) норм.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано вирішення даної проблеми та на які опирається автор. Дослідження організаційно-правових аспектів прикордонного контролю має комплексний характер, що зумовило звернення до праць вчених різних галузей знань: право, військові науки та державне управління.

В юридичній науці відсутнє предметне дослідження правових підстав здійснення процедур пов'язаних з прикордонним контролем. Окремі аспекти проблеми сутності прикордонного контролю досліджували такі вчені адміністратівісти, як: В. Б. Аверянов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, І. А. Беленчук, Ю. А. Ведєрніков, І. П. Голосніченко, В. К. Колпаков, Т. О. Коломоєць, А. І. Коротушак, М. В. Ковалів, З. Р. Кісіль, Р. В. Кисіль, А. Ф. Мота, О. І. Остапенко, В.О. Хома, В. К. Шкарлупа, С. І. Щербак та інші. Організаційні аспекти прикордонного контролю в Україні розглядалися в дисертаційних дослідженнях вчених з галузі «військові науки»: В. М. Серватюка, Б. Ф. Ерошина, В. І. Денисова.

Дослідженню теоретичних та прикладних питань розвитку системи прикордонного контролю присвятили свої роботи такі науковці як: В. Г. Антонюк, І. І. Балицький, О. А. Біньковський, М. С. Галямов, Б. В. Лейда, Е. В. Матусяк, Б. М. Олексієнко, В. В. Ричков, В. В Щербань та інші.

Разом з тим, в існуючих дослідженнях недостатня увага приділяється розробці категоріального апарату пов'язаного з прикордонним контролем.

Мета статті полягає в проведенні аналізу наукових робіт і чинного законодавства з метою встановлення змісту поняття «прикордонний контроль» та удосконалення його нормативного визначення.

Виклад основного матеріалу дослідження. При з'ясуванні поняття «прикордонний контроль» важливо зупинитися на формулюванні що міститься в спеціальному Законі. Згідно ст. 2 Закону України «Про прикордонний контроль» від 5 листопада 2009 р. № 1710-VI «прикордонний контроль - це державний контроль, що здійснюється Державною прикордонною службою України, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів».

Чи слід вважати дану норму нормативним визначенням поняття «прикордонний контроль»? Напевно ні, тому що тоді б законодавець її помістив в ст. 1, яка носить назву «визначення термінів». Крім того, на нашу думку, в ст. 2 Закону не знайшли свого закріплення основні характеристики прикордонного контролю які можуть бути складовими цього поняття.

Так, згідно з тлумачним словником під «контролем» в першу чергу слід розуміти - «облік». Однак, ні в нормативному визначенні, ні у визначенні мети прикордонного контролю (ч. 2 ст. 2 Закону) дана сутність не відображена.

Зміст поняття «прикордонний контроль» можна глибше зрозуміти розкривши його юридичну природу. Сутність контролю як соціального явища полягає в перевірці відповідності діяльності учасників суспільних відносин встановленим у суспільстві нормам, в межах яких вони повинні діяти [1, с. 122]. Призначенням прикордонного контролю є захист національних, суспільних інтересів на кордоні.

Під контролем прийнято розуміти сукупність дій суб'єкта управління зі спостереження за функціонуванням відповідного об'єкта контролю з метою: отримання об'єктивної і достовірної інформації про нього, застосування заходів щодо попередження правопорушень, надання допомоги, встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм, вжиття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності винних осіб [1, с. 123; 2, с. 141].

До основних об'єктів прикордонного контролю відносяться суспільні відносини, що забезпечують важливі інтереси особистості, суспільства і держави реалізовані та охоронювані в прикордонному просторі держави і пов'язані з перетином державного кордону.

Згідно ст. 4 Закону України «Про прикордонний контроль» прикордонний контроль включає такі дії як: перевірку документів; огляд осіб, транспортних засобів, вантажів; виконання доручень правоохоронних органів України; перевірку виконання іноземцями, особами без громадянства умов перетинання державного кордону у разі в'їзду в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через територію України; реєстрацію іноземців, осіб без громадянства та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон; перевірку автомобільних транспортних засобів з метою виявлення викрадених. У разі виявлення правопорушень уповноважені особи мають право реалізовувати адміністративно-юрисдикційні повноваження з метою припинення правопорушення, або притягнення винних до відповідальності.

Контроль є засобом забезпечення законності. Під засобами забезпечення законності прийнято розуміти процеси фактичного зовнішнього вираження діяльності компетентних органів і організацій щодо запобігання, виявлення, усунення порушень законності та притягнення винних до відповідальності [3, с. 287]. Згідно ст. 4. Закону України «Про прикордонний контроль» «законність» закріплено як один з принципів організації і здійснення прикордонного контролю. Прикордонний контроль покликаний забезпечити перетин державного кордону особами і транспортними засобами в суворій відповідності до вимог чинного законодавства.

Органи, які в межах своїх повноважень наділені функцією контролю, здійснюють його за допомогою властивих їм форм, методів і певних процедур [1, с. 122]. На рівні Закону України «Про прикордонний контроль» закріплена норма, згідно з якою здійснення прикордонного контролю можливо тільки спеціально підготовленими для цієї мети військовослужбовцями та працівниками Державної прикордонної служби України (ст. 4). адміністративний прикордонний державний контроль

Контроль, як справедливо визначають провідні адміністративісти, є складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб покликаних управляти [4, с. 292]. Повноваження Державної прикордонної служби щодо здійснення прикордонного контролю визначені на рівні установчого акту - Закону України «Про Державну прикордонну службу України». Згідно ч. 6 ст. 19 Закону здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб, транспортних засобів, вантажів, а також реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон, а також здійснення фіксації біометричних даних іноземців та осіб без громадянства під час здійснення прикордонного контролю в пунктах пропуску через державний кордон є обов'язком Держприкордонслужби України.

Здійснення державного контролю в тій чи іншій досить вузькій сфері діяльності є «спеціалізованим контролем» і використовується так званими «спеціалізованими контролюючими органами» [5, с. 94]. Надання

Держприкордонслужбі повноважень в сфері здійснення прикордонного контролю відповідає нормативно закріпленому статусу - «правоохоронного органу спеціального призначення» (ст. 6 Закону України «Про Державну прикордонну службу України»).

Особливість контролю з боку спеціалізованих органів (в порівнянні з відомчим, який проводиться в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об'єкта) полягає в спеціалізованому предметі контролю, а також у відсутності відомчої зацікавленості в його результатах. Досить висока результативність цього контролю обумовлена тим, що його здійснюють висококваліфіковані фахівці.

Прикордонний контроль є різновидом надвідомчого контролю. Основною ознакою надвідомчого контролю є те, що це контроль, здійснюваний стосовно об'єктів, які організаційно не підпорядковані органу державної влади [6, с. 668].

У пострадянських країнах проходять процеси спрямовані на введення в практику державного управління адміністративних процедур. Окремі юристи прикордонний контроль відносять до групи адміністративних процедур, які регламентують порядок здійснення прикордонними органами певних функцій (контрольно-наглядових, перевірочних, режимних та ін.) [7, с. 351-369].

Сприймаючи прикордонний контроль як підвид адміністративних процедур і з урахуванням загальних ознак реалізації функції контролю здійснюваного державою, механізм його здійснення характеризується:

суворою регламентацією порядку здійснення, як на рівні Закону України «Про прикордонний контроль» так і на рівні підзаконних актів;

незалежністю органів що здійснюють контроль (уповноважені службові особи органів охорони державного кордону зобов'язанні приймати юридично значимі рішення лише керуючись принципом законності та на основі власної правосвідомості);

чітким визначенням об'єкта та суб'єкта контролю. Загальний перелік об'єктів та суб'єктів прикордонного контролю визначений у Законі України «Про прикордонний контроль». Деталізація повноважень уповноважених суб'єктів прикордонного контролю здійснюється у відомчих актах;

одноманітністю правової регламентації процедури прикордонного контролю;

відкритістю та прозорістю методів здійснення прикордонного контролю уповноваженими особами.

Сутність прикордонного контролю полягає в тому, що управляючий суб'єкт (уповноважена особа Держприкордонслужби) здійснює, керуючись принципами законності та доцільності, облік та перевірку того, як управляємий (особа що перетинає державний кордон) виконує встановлені приписи, правила, обмеження, а в разі виявлення порушень може застосувати заходи адміністративного примусу.

В умовах розбудови правової, соціальної держави відбувається трансформація ідеології прикордонного контролю, яка направлена на гуманізацію процедур пов'язаних з ним, забезпеченням комфорту для фізичних та юридичних осіб при його проходженні.

Важливим, з позицій нашого дослідження є врахування міжнародного досвіду нормативного визначення поняття «прикордонний контроль». Так, у п. 9 ст. 2 Регламенту Рад (ЄЕС) № 562/2006 від 15 березня 2006 р., що засновує Кодекс Співтовариства про правила, які регулюють перетин кордонів особами (Кодекс Шенгенських кордонів) під «прикордонним контролем» пропонується розуміти діяльність, що здійснюється на кордоні згідно з цим Регламентом та в його цілях, виключно у відповідь на намір перетнути кордон або на акт перетину кордону, незалежно від будь-яких інших міркувань, й складається з перевірок на кордоні та охорони кордону [8, с. 4].

Раціональними моментами даного визначення є те, що поняття, яке цікавить нас, визначається через використання терміну «діяльність», що дає змогу уникнути тавтології («прикордонний контроль - це ... контроль»). Разом з тим, має місце розширене тлумачення прикордонного контролю без чіткого визначення суб'єктів даного виду діяльності та розкриття змісту заходів пов'язаних з «перевірками на кордоні та охороною кордону».

Крім того, важливо, як в теоретичному так і в практичному аспекті, врахувати логіку викладення окремих понять пов'язаних з прикордонним контролем у Регламенті. Так, перевірки на державному кордоні - «це перевірки, що виконуються в пунктах пропуску через державний кордон для забезпечення можливості надання особам, включаючи їхні транспортні засоби та об'єкти в їхньому розпорядженні, дозволу на в'їзд на територію держав-членів або виїзду із неї (ч. 10 ст. 2)» [8]. Тобто основним завданням правоохоронних органів є не «протидії незаконному переміщенню осіб через державний кордон...» а «забезпечення можливості надання особам... дозволу на в'їзд».

В наукових колах спостерігаються різні підходи до розуміння сутності прикордонного контролю. Так, О. В. Бакаєв розглядає прикордонний контроль у досить широкому сенсі, як систему заходів, що здійснюються з метою утримання лінії державного кордону та прикордонних знаків, дотримання порядку перетину кордону громадянами, транспортними засобами, перевезення вантажів, пошти, продуктів сільського господарства тощо, контролю за плаванням суден у територіальних і внутрішніх водах, перетином кордону та здійсненням польоту у повітряному просторі країни повітряними суднами [9, с. 100].

А. Є. Лавринець, в результаті не чіткого розмежування повноважень у сфері охорони державного кордону та в сфері прикордонного контролю, під «організацією прикордонного контролю» пропонує розуміти обґрунтовану законом виконавчо-розпорядчу діяльність публічних органів, спрямовану на протидію: незаконному переміщенню осіб через державний кордон; незаконної міграції; торгівлі людьми, а також незаконному переміщенню зброї, наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, боєприпасів, вибухових речовин, матеріалів і предметів, заборонених до переміщення через державний кордон [10, с. 17]. Слід зауважити, що до публічних органів залучаються до організації прикордонного контролю автор відносить досить широке коло державних органів.

Найбільш поширеним є звужений підхід до визначення поняття «прикордонного контролю». «Прикордонний контроль», за визначенням учених, які працюють у галузі «військові науки», - це комплекс дій посадових осіб органів прикордонного контролю Держприкордонслужби України з перевірки виконання законодавчих вимог щодо перетинання державного кордону України особами, транспортними засобами, а також переміщення через державний кордон вантажів і іншого майна [11, с. 15].

В цілому слід підтримати запропоноване визначення, з урахуванням перегляду в сучасних умовах кола суб'єктів правовідносин щодо здійснення прикордонного контролю.



Висновки

Отже, з урахуванням вищевикладеного, слід узагальнити наступне: нормативне визначення «прикордонного контролю» потребує удосконалення.

Під «прикордонним контролем» пропонуємо розуміти діяльність, що здійснюється органами Держприкордонслужби України, яка включає передбачений законодавством комплекс дій і систему заходів, спрямованих на забезпечення перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів. Нормативне визначення прикордонного контролю має знайти своє закріплення в Законі України «Про прикордонний контроль»: частину першу статті 1 Закону пропонуємо доповнити пунктом 19-1 (нормативне визначення прикордонного контролю), ч. 1 ст. 2 виключити, частини 2-5 вважати частинами 1-4.

Перспективи подальших розвідок у даному напрямку: удосконалення правової регламентації та практики здійснення адміністративно - правових процедур пов'язаних зі спільним прикордонним контролем.



Список використаної літератури

1. Адміністративне право України: підручник / за заг. ред. Т. О. Коломоєць. -- К. : Істина, 2010. -- 480 с.

2. Ведєрніков Ю. А. Адміністративне право України: навчальний посібник для студентів вузів / Ю. А. Ведєрніков; В. К. Шкарупа. -- К. : Центр навчальної навчальної літератури, 2005. -- 336 с.

3. Адміністративне право: навч. посіб. -- 3-тє вид. / О. І. Остапенко,

З. Р. Кісіль, М. В. Ковалів, Р. В. Кісіль -- К. : Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2011. -- 536 с.

4. Адміністративне право: навч. посіб. -- 3-тє вид. / О. І. Остапенко,

З. Р. Кісіль, М. В. Ковалів, Р. В. Кісіль -- К. : Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2011. -- 536 с.

5. Беленчук І. А. Адміністративне право України: навч. посіб. -- К. : Видавництво «А. С. К.», 2004. -- 176 с.

6. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підручник. -- К. : Юрінком Інтер, 1999. -- 736 с.

7. Процесуальная деятельность пограничных органов: учебное пособие / под общей ред. канд. юрид. наук, доц. В. А. Зарубина. -- М. : Граница, 2009. -- 535 с.

8. Corrigendum to Directive 2004/58/EC of the European Parliament and of the

Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC [Електронний ресурс]. -- Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=0J:L:2004:229:0035:0048:en:PDF.

9. Юридична енциклопедія: у 6 т./ редкол: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. -- К. : Укр. енцикл., 1998 -- 720 с.

10. Лавринець А. Є. Суб'єкти організації прикордонного контролю / А. Є. Лавринець // Митна справа. -- 2011. -- №4. -- С. 16--22.

11. Єрошин Б. Ф. Деякі аспекти проблеми прикордонного контролю, який здійснюється прикордонними військами України / Б. Ф. Єрошин // Збірник наукових праць. -- Хмельницький : АПВУ, 1999. -- Ч. 2. -- № 8 -- С. 15--17.

Размещено на Allbest.ru

...