Порівняльний аналіз повноважень детектива Національного антикорупційного бюро України та комісара Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351.745.5(477)(512.317)

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ПОВНОВАЖЕНЬ ДЕТЕКТИВА НАЦІОНАЛЬНОГО АНТИКОРУПЦІЙНОГО БЮРО УКРАЇНИ ТА КОМІСАРА НЕЗАЛЕЖНОЇ АНТИКОРУПЦІЙНОЇ КОМІСІЇ ГОНКОНГУ

Войтюк Р.В. - аспірант наукової лабораторії з проблем досудового розслідування Національної академії внутрішніх справ, м. Київ

Анотація

Здійснено порівняльний аналіз діяльності комісара Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу та детектива Національного антикорупційного бюро України.

Ключові слова: детектив, комісар, досудове розслідування, прокурор, кримінальне правопорушення, процесуальні дії.

This paper proposes the comparative analysis of the Commissioner of the Independent Anti-Corruption Commission and the Hong Kong and detective National Anti-Corruption Bureau of Ukraine. The author consider the organizational structure of the saint-corruption bodies, comparative analysis of powers the Commissioner and detective.

Keywords: detective, Commissioner, pre-trial investigation, prosecutor, criminal, legal proceedings.

Інститут детектива Національного антикорупційного бюро України (НАБУ) є новим у системі органів досудового розслідування. Початковий період функціонування цього органу дав змогу виявити низку проблем, притаманних кримінальній процесуальній діяльності детективів НАБУ. Вони ускладнюють процес протидії корупційним злочинам, учиненим високопосадовцями. Саме тому актуальним є вивчення діяльності аналогічних органів у зарубіжних країнах з метою запозичення позитивного досвіду щодо розв'язання зазначених проблем. Зокрема, найуспішнішим прикладом побудови антикорупційного органу, що досяг значних успіхів у боротьбі з корупцією, є Незалежна антикорупційна комісія Гонконгу. За її зразком побудовано діяльність антикорупційних органів більшості країн світу [1]. Відповідальним за здійснення досудового розслідування корупційних злочинів є департамент оперативної роботи - слідчий орган Незалежної антикорупційної комісії. Його статутні обов'язки викладено в Декреті «Про Незалежну комісію проти корупції», який визначає принципи діяльності комісарів та перелік злочинів, пов'язаних із хабарництвом за участю працівників урядових і державних органів та підприємств приватного сектору, які належать до підслідності Незалежної антикорупційної комісії. Департамент оперативної роботи складається з двох підрозділів, які розслідують корупційні злочини в державному і приватному секторах [2].

Теоретичні та практичні проблеми функціонування антикорупційних органів під час досудового розслідування були предметом дослідження в наукових працях В. Ю. Артемова, В. М. Баришнікова, В. М. Гаращука, В. В. Герменчука, В. В. Грачова, В. М. Драгана, З. А. Загинея, А. Л. Карабанова, П. О. Комірчия, В. В. Луцика, О. М. Москаленка, А. О. Мухтаєва, І. С. Нуруллаєва, М. М. Полякова, Б. В. Романюка, Л. Д. Удалової, О. Ю. Татарова, О. Н. Ярмиша та ін.

Водночас процесуальний статус детектива НАБУ, з огляду на нещодавнє створення цього органу та реформування кримінального процесуального законодавства, залишився поза увагою вчених, що зумовлює актуальність теми та необхідність дослідження його як суб'єкта досудового розслідування, зокрема шляхом порівняння з повноваженнями комісара Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу.

Метою статті є здійснення порівняльного аналізу повноважень детектива НАБУ та комісара Департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу для запровадження позитивного досвіду діяльності останньої.

Щоб досягти позитивного результату в протидії корупції, доцільно запозичити досвід антикорупційних органів інших країн, які успішно здолали це протиправне явище. Слушною є думка Н. Задираки та Р. Кабанця, які вважають, що копіювання успішного досвіду в інших країнах - це не лише наслідування тих самих кроків чи використання схожих механізмів, це спроба досягнути позитивного досвіду в боротьбі з корупцією з урахуванням кращих тенденцій [3, с. 28].

Нині одним з основних напрямів діяльності держави є подолання корупції. Діяльність з удосконалення відповідних нормативних актів є однією з найважливіших етапів функціонування державних органів [4, с. 35]. Водночас не менш важливим напрямом діяльності є вдосконалення функціонування інституту детективів НАБУ, які здійснюють досудове розслідування корупційних правопорушень. На це вказують результати їх опитування, а також аналіз норм Кримінального процесуального кодексу (КПК) України, який регламентує їх діяльність, і дослідження правозастосовної практики.

Найвідомішим антикорупційним органом у світі є Незалежна антикорупційна комісія особливого адміністративного району КНР Гонконг [1]. Її було створено 1974 року як незалежну багатопрофільну установу, що виконує три основні завдання: кримінальне переслідування випадків корупції за допомогою ефективних оперативно-пошукових і слідчих заходів; усунення умов, які сприяють корупції, шляхом упровадження корупційно стійких практик; просвітницька робота серед населення з метою роз'яснення шкоди, якої завдає корупція, і зміцнення суспільної підтримки протидії корупції [2]. Організаційна структура Незалежної антикорупційної комісії передбачає департамент оперативної роботи, департамент із запобігання корупції і департамент зв'язків з громадськістю. Кожен із підрозділів відповідає за виконання певного завдання, покладеного на орган, що, на нашу думку, дає змогу налагодити ефективну діяльність з протидії корупції.

Натомість організаційна структура НАБУ не є такою розгалуженою, як організаційна структура зазначеної комісії. На НАБУ покладено завдання з попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, що належать до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових [5]. На відміну від Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу, НАБУ не здійснює просвітницьку роботу серед населення. Його основною функцією є кримінальне переслідування, що охоплює також запобігання кримінальному правопорушенню, складовою якої є запобіжна функція. Відповідальним за здійснення досудового розслідування в Україні є відділ детективів НАБУ, який є органом досудового розслідування. Його обов'язки викладено в Законі України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14 жовтня 2014 року [5]. Порядок здійснення досудового розслідування детективами НАБУ регламентує КПК України, який визначає принципи діяльності, підслідність, повноваження тощо. НАБУ, як і Незалежна антикорупційна комісія Гонконгу, є правоохоронним органом, що має широке коло повноважень, поєднує превентивні та репресивні функції. Тобто модель побудови вітчизняного органу подібна до моделі вказаної комісії. Відмінності наявні лише в завданнях та організаційній структурі, про яку йшлося вище.

Повноваження комісарів Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу та детективів НАБУ також дещо різняться. До повноважень комісарів департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу належать: отримання і розгляд повідомлень про корупцію; розслідування будь-яких злочинів у сфері хабарництва (корумпованої та незаконної поведінки); розслідування злочинів, учинених шляхом зловживання службовим становищем, та злочинів, пов'язаних зі сприянням корупції; отримання доступу до будь-якої інформації, яку співробітник вважає необхідною для оперативно-розшукової діяльності; накладення арешту на банківські рахунки підозрюваних, їх транспортні документи; здійснення обшуку та вилучення речей; отримання неінтимних зразків у затриманого з метою проведення експертизи; здійснення арешту осіб, яких законодавчо визнано посадовими особами, що вчинили правопорушення, пов'язані із шантажем, за допомогою або внаслідок зловживання службовим становищем, а також будь- яких осіб, що вчинили злочини, пов'язані з правопорушеннями, передбаченим Декретом про запобігання хабарництву та Декретом про корупційну та протизаконну діяльність, або своїми діями прямо чи опосередковано сприяли вчиненню таких правопорушень (за наявності достатніх підстав звинувачувати особу); утримання під вартою і вирішення питання про заставу; здійснення затримання без рішення суду; відслідковування за постановою суду і виявлення незаконних фінансових операцій та активів, які корумпована особа приховує в будь-якій формі; здійснення перевірки банківських рахунків, проведення обшуку та вилучення документів, а також витребування від підозрюваних детальної інформації про їх активи, доходи й витрати; затримання за постановою суду проїзних документів та обмеження передачі майна підозрюваного, що перешкоджатиме втечі корумпованої особи з Гонконгу або легалізації доходів, отриманих незаконним шляхом, задля подальшого уникнення конфіскації майна в судовому порядку; проведення допиту, прослуховування телефонних розмов, спостереження; вжиття заходів щодо забезпечення захисту таємниці слідства [1; 2; 6; 7, с. 27;8, с. 53]. Повноваження комісара департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії, які стосуються обмеження конституційних прав, є ширшими, порівняно з повноваженнями детектива НАБУ. Зокрема, ідеться про необмежений доступ до будь-якої інформації, накладення арешту на банківські рахунки підозрюваних, їх транспортні документи, отримання неінтимних зразків у затриманого з метою проведення експертизи тощо. Таке широке коло повноважень, пов'язаних з обмеженням конституційних прав, свідчить про високий рівень довіри суспільства до комісарів, їх неупередженість, об'єктивність. Водночас досягнення такого рівня суспільної довіри до детективів НАБУ є перспективним напрямом удосконалення їх діяльності. Рівень корупції в Україні, сучасний стан правосуддя, авторитет правоохоронних органів нині потребують поліпшення, а тому ініціювати розширення повноважень детектива НАБУ до рівня прийняття процесуальних рішень, які обмежують конституційні права без рішення суду, ще зарано. Однак у перспективі проведення процесуальних дій без рішення суду та необмежений доступ до інформації цілком може бути впроваджено в їх діяльність.

Відмінною рисою повноважень комісара оперативного відділу Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу, порівняно з функціями детектива НАБУ, є процесуальна самостійність. Аналіз теоретичних напрацювань [1; 2; 6; 7] дає змогу констатувати, що детектив НАБУ, на відміну від комісара оперативного відділу Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу, уповноважений самостійно приймати процесуальні рішення. Згідно з ч. 2 ст. 40 КПК України, він уповноважений: повідомляти за погодженням із прокурором особі про підозру; за результатами розслідування складати обвинувальний акт, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру та подавати їх прокурору на затвердження; приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених КПК України, зокрема щодо закриття кримінального провадження за наявності підстав, передбачених ст. 284 КПК України. Водночас комісар діє в межах, визначених прокурором антикорупційної прокуратури, не приймаючи процесуальних рішень. Він лише збирає докази та направляє їх прокуророві, діючи в межах, які визначив останній. Так, комісар оперативного відділу Незалежної антикорупційної комісії за наявності підстав збирає та фіксує докази. Вважаючи їх достатніми, він передає дані голові департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу для порушення кримінального переслідування [9]. Тобто комісар не вповноважений самостійно приймати рішення про початок кримінального переслідування, тоді як детектив НАБУ самостійно приймає рішення про внесення відомостей до Єдиного реєстру судових рішень. Після початку кримінального переслідування комісар збирає докази, складаючи на їх підставі звіт, який направляє директору департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії. Останній, власне, і приймає рішення щодо направлення справи до антикорупційної прокуратури [9].

Комісари Незалежної антикорупційної комісії активно співпрацюють з іншими установами у сфері боротьби з корупцією, державним і приватним секторами [10, с. 148]. Детективи НАБУ також співпрацюють з іншими установами у сфері протидії корупції (наприклад НАЗК), використовуючи взаємодію з державним і приватним секторами для обміну інформацією. Згідно зі ст. 17 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро», детективи мають право ознайомлюватися в державних органах, органах місцевого самоврядування з документами й іншими матеріальними носіями інформації, необхідними для попередження, виявлення, припинення та розслідування кримінальних правопорушень, що належать до підслідності Національного бюро, зокрема такими, що містять інформацію з обмеженим доступом. Нині цей орган уклав угоди про інформаційне співробітництво з Державною фіскальною службою України та Державною прикордонною службою України, у межах яких отримав доступ до інформаційно-телекомунікаційних систем відповідних установ. Також підписано Угоду про інформаційне співробітництво з Державною казначейською службою України, що дало змогу співробітникам НАБУ отримати доступ до інформаційних ресурсів АС «Казна» та АС «Є-Казна» шляхом організації робочих місць у приміщенні Казначейства. Також НАБУ підписало меморандум про співпрацю у сфері запобігання та протидії корупції з Фондом гарантування вкладів фізичних осіб. Так, бюро має доступ до інформації про корупційні діяння та правопорушення, виявлені Фондом під час виведення неплатоспроможних банків із ринку. Детективи НАБУ 30 вересня 2015 року отримали доступ до Єдиного реєстру досудових розслідувань. Це стало одним з визначальних кроків на шляху до повноцінного початку розслідувань. До того ж, Міністерство юстиції України надало бюро доступ до Державного реєстру актів цивільного стану, що розширило можливості детективів у пошуку майна, отриманого злочинним шляхом. Заплановано підписання угод про співпрацю з представниками Національного банку України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Державної фінансової інспекції, Фонду державного майна, Пенсійного фонду України та Державної міграційної служби України. Триває співпраця в межах антикорупційної програми Міністерства оборони України, передусім у галузі моніторингу його закупівель [11]. Водночас право на доступ до інформації реалізовано не в повному обсязі. Так, станом на 31 січня 2017 року детективи НАБУ не мають цілковитого доступу до баз даних НАЗК [12]. Зазначене негативно позначається на боротьбі з корупцією. Зокрема, детективи позбавлені можливості здійснювати аналіз декларацій осіб, які становлять оперативний інтерес, аналітичну роботу в цьому напрямі також не здійснюють, отже, функцію запобігання вчиненню злочинів та їх виявленню не може бути реалізовано в повному обсязі. З метою досягнення дієвих результатів у боротьбі з корупцією держава має сприяти обміну інформацією та взаємодії між органами на всіх структурних рівнях.

Діяльність детективів НАБУ спрямована на розслідування вже вчинених злочинів. Попри те, що в діяльності детективів передбачено здійснення запобіжної функції, їй не приділяють належаної уваги. Тому доцільно розширити повноваження детективів у напрямі запобігання вчиненню злочинів. Доцільно створити окремий підрозділ детективів, основним призначенням яких буде не здійснення кримінального переслідування, а запобігання корупції, тобто виявлення злочинів на стадії готування. Необхідність покладення обов'язку виконання функції запобігання злочинам підтверджує досвід зарубіжних країн. Так, у Литовській Республіці на слідчих антикорупційного органу (спеціальної служби розслідувань) покладено обов'язок надавати президенту, сейму й уряду пропозиції щодо нових законодавчих актів, необхідних для ефективної реалізації заходів із запобігання корупції [10, с. 167]. Таку саму функцію доцільно передбачити і для детективів НАБУ. У ст. 91 КПК України, яка визначає предмет доказування в кримінальному провадженні, не йдеться про те, що причини й умови, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, підлягають доказуванню. В інших статтях КПК України це також не визначено. Відсутність такого обов'язку суперечить ч. 1 ст. 1 КК України, згідно з якою одним із основних завдань цього Кодексу є запобігання злочинам. Забезпечення правильного застосування кримінального права є призначенням кримінального процесуального права [13, с. 212]. Оскільки виявлення причин та умов учинення злочину не є предметом доказування в кримінальному провадженні, доцільно запровадити окрему норму щодо цього. Детективи НАБУ, розслідуючи корупційні злочини, виявляють злочинні схеми, які зазвичай реалізують завдяки недосконалості законодавства, наявності корупціогенних факторів, усунення яких знижувало б імовірність учинення злочину. Однак без наявності повноважень щодо реалізації запобіжної функції корупціогенні ризики та інші причини й умови вчинення цієї категорії злочинів продовжують існувати. Тому доцільним є наділення детектива НАБУ обов'язком виявляти причини й умови вчинення злочину та внесення у відповідний державний орган, громадську організацію або посадовій особі подання про вжиття заходів для усунення цих причин і умов, що й буде одним зі способів запобігання окресленій протиправній діяльності.

Безперечно, функціонування зарубіжних антикорупційних органів не позбавлене недоліків, на які теж треба зважати задля запобігання їх виникненню в діяльності детективів НАБУ. Так, О. Ярмиш, Р. Мельник зазначають, що головною вадою діяльності комісарів Незалежної антикорупційної комісії є домінування протидії конкретним корупціонерам над боротьбою проти умов, які спричиняють корупцію. Так, проводячи слідчі заходи, комісари встановили її поширення під час видачі водійських посвідчень. Бюрократичні процедури призводили до зволікань, а хабар слугував засобом прискорення процедури. Хоча комісари департаменту з оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії мали повноваження щодо перегляду бюрократичних процедур, які сприяють корупції, однак акцент було зроблено на затриманні конкретних корупціонерів [14, с. 147].

Найбільш вразливими щодо поширення корупції в Україні є сфера енергетики, експортні операції, проблеми контрабанди, робота з акцизом, відшкодування ПДВ, неефективне управління державними активами й підприємствами, політична корупція.

Головний результат - це надходження справи до суду та винесення злочинцеві відповідного вироку [15]. У цих сферах діяльність детективів НАБУ має передбачати не лише виявлення злочинів, а й усунення причин та умов учинення кримінальних правопорушень.

На відміну від детективів НАБУ, на яких покладено обов'язок доказування винуватості особи, комісар департаменту з оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу не зобов'язаний доводити її. Тягар доказування, зокрема щодо джерела доходу, покладено на підозрюваних державних посадовців [6]. Хоча цей механізм є дієвим у боротьбі з корупцією, однак в Україні його не може бути застосовано, оскільки він суперечить Конституції України, рішенням Європейського суду з прав людини, Міжнародному пакту про громадянські й політичні права та КПК України. Так, свобода особи від самовикриття та викриття близьких родичів і членів сім'ї - одна із засад кримінального провадження (ст. 18 КПК України 2012 року). Вона ґрунтується на положенні ч.1 ст. 63 Конституції України, де визначено: «Особа не несе відповідальності за відмову давати пояснення або показання щодо себе, членів сім'ї або близьких родичів, коло яких визначає закон». Цю засаду передбачено також у ч. 3 ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, а саме: «Кожен має право під час розгляду будь-якого пред'явленого йому кримінального обвинувачення... не бути примушеним давати показання проти себе чи до визнання себе винним».

Аналізуючи рішення Європейського суду з прав людини (зокрема, у § 77 рішення в справі «Барбера, Мессеге і Хабардо проти Іспанії» («Barbera, Messeque and Jabardo v. Spain») від 6 грудня 1988 року № 10590/83[16, с. 327-328] та § 39 рішення Страсбурзького суду «Капо проти Бельгії» («Capeau v. Belgium») від 13 січня 2005 року № 4291/98 [16, с. 271], також можна дійти висновку про те, що тягар доведення факту вчинення підсудним злочину покладено на сторону обвинувачення і не може бути перекладеним на захист. Тому в разі виявлення незаконного джерела доходів детектив НАБУ зобов'язаний довести, що грошові кошти здобуто злочинним шляхом. Покладання такого обов'язку на підозрювану особу є недопустимим.

Отже, результати порівняльного аналізу повноважень комісара департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу та детективів НАБУ дають змогу дійти низки висновків.

1. Повноваження комісара департаменту оперативної роботи Незалежної антикорупційної комісії, які стосуються обмеження конституційних прав і свобод громадян, є ширшим, порівняно з аналогічними повноваженнями детективів НАБУ. Зокрема, ідеться про необмежений доступ до будь-якої інформації, накладення арешту на банківські рахунки підозрюваних, їх транспортні документи, отримання неінтимних зразків у затриманого з метою проведення експертизи тощо. Це слід урахувати під час удосконалення кримінального процесуального законодавства, зокрема в частині регламентації повноважень детективів НАБУ.

2. Досвід комісарів Незалежної антикорупційної комісії Гонконгу щодо покладення тягаря доказування на підозрюваного в корупції державного службовця не може бути впроваджено в кримінальний процес України, оскільки це суперечить практиці Європейського суду з прав людини, міжнародним договорам, Конституції та КПК України.

3. Визнано за доцільне наділення детектива НАБУ обов'язком виявляти в кримінальному провадженні причини й умови вчинення кримінальних правопорушень і вживати відповідних заходів щодо їх усунення. Це сприятиме реалізації повноважень детективів НАБУ як правоохоронного органу, на який, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», покладено обов'язок запобігати вчиненню нових корупційних правопорушень, що належать до його підслідності.

детектив антикорупційний бюро комісар

Список використаних джерел