Прокуратура України як особливий державний інститут

Ю.Д. Москалюк, кандидат юридичних наук,

Ю.Д. Москалюк, М.В. Литвинюк

В статье рассматриваются некоторые проблемы государственного регулирования деятельности, функционирования прокуратуры в Украине, взаимодействия ветвей власти между собой и место органов прокуратуры в системе разделения властей.

Ключевые слова: государственное регулирование, прокуратура, процессуальный статус, функции, полномочия, компетенция, государственное обвинение, представительство интересов, правосудие, уголовное производство.

Метою статті є виявлення особливостей державного регулювання в діяльності, функціонування прокуратури України та надання пропозицій щодо вдосконалення правового статусу останнього.

Аналіз досліджень і публікацій. Серед науковців, чиї праці стали основою обраної теми дослідження, слід назвати: М.В. Баглай, Ю.М. Тодика, Є.В. Супрунюк, О. Михайленка, B. Ковальського, В. Рохліна, Ю. Скуратова, М. Шалумова, В. Бессарабова, Н. Костенко, А. Бандасаряна, К. Скворцова, Н. Дегтярьової, C. Лисенкова, І. Боршуляка, В.М. Куца, Ю.С. Шемшученка, Г.О. Мурашина, Л.Р. Грицаєнко.

Виклад основного матеріалу

У Концепції адміністративної реформи в Україні зазначається, що поняття "компетенція" застосовується для визначення певного обсягу повноважень, закріпленого за кожним органом, а повноваження визначають як права і обов'язки, в тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень [1, с. 12]. Для того, щоб визначити межі компетенції, необхідно встановити обсяг повноважень інститутів державної влади, адже останні виконують її функції і наділяються державою певними повноваженнями для виконання цих функцій.

Деякі вчені поняття "компетенція" розглядають як сукупність реальних, наявних, безпосередньо в законі встановлених прав державного органу [2, с. 11-12]. З такою думкою не можна погодитись, адже поняття "компетенція" не може включати лише права державного органу. Слід зазначити, що відповідне поняття включає в себе права, обов'язки, а також предмет відання державного органу.

Варто зауважити, що функції прокуратури в залежності від держави між собою різняться, але є і пріоритетні функції, існування яких можна відстежити у більшості країн світу, а саме: функція кримінального переслідування та наглядова функція. Функції прокуратур у різних країнах світу можна розділити на такі: функція кримінального переслідування; підтримання державного обвинувачення; прокурорський нагляд за законністю; захист прав і свобод громадян; процесуальне керівництво досудовим рослідуванням; нагляд за діяльністю правоохоронних і пенітенціарних органів; участь цивільному судочинстві; консультування державних органів; координаційна діяльність правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю; участь в правотворчій діяльності та інші.

Підтримання обвинувачення в суді від імені держави є універсальною функцією прокуратури та всіх аналогічних їй інститутів. Процесуальний статус прокурора на судових стадіях істотно відрізняється від його ролі на стадії попереднього розслідування. У них прокурор втрачає владні повноваження й бере участь в іншій процесуальній якості, а саме як державний обвинувач - сторона в процесі.

У цьому сенсі зауважимо, що одним із головних критеріїв визначення місця прокуратури в державному механізмі є її функціональне наповнення. Від того, які функції прокуратура має виконувати у правовій державі, залежить місце, яке вона посідає. Імовірно, саме тому питання функцій прокуратури є найбільш дискусійним і в рамках відповідних європейських форумів, зокрема Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП). У результаті цих дискусій було визначено, що фактично єдиною функцією прокуратури, яка ніким не піддається сумніву, є підтримання державного обвинувачення у кримінальному провадженні.

Варто врахувати, що у більшості країн забезпечується незалежність прокурора в суді. Так, у Франції прокурор, незважаючи на те, що в суді він виступає як представник виконавчої влади, цілком незалежний (зокрема, й стосовно суду) та не підлягає відведенню (ст. 669 КПК Франції), на відміну від суддів і присяжних - перші підлягають відведенню за певних умов (ст. 253 КПК Франції), а другі - без зазначення мотиву відведення (ст. 297 КПК Франції). За таких умов слід говорити про існування державних органів, що діють, але при цьому не входять до жодної гілки влади [3, с. 7-9]. Зазначимо, що прокуратура підпорядкована уряду, тобто виконавчій владі, у таких країнах, як, зокрема: Данія, Киргизія, Мексика, Норвегія, Словенія, США, Таїланд, Філіппіни, Чорногорія, Чехія, Швейцарія, Швеція, Естонія. Слід лише зазначити, що в Польщі Генеральний прокурор є одночасно і міністром юстиції, а в США і Канаді - Генеральний аторней.

Поділ влад у класичному вигляді має рекомендаційній, векторний характер. Таку позицію підтримують вчені, так, М.В. Баглай зазначає, що в будь-якій державі існують органи державної влади, які не входять до жодної з трьох гілок влади - законодавчої, виконавчої і судової, і є незалежними органами державної влади з особливим статусом. До них він відносить прокуратуру, Рахункову палату, Уповноваженого з прав людини, Центральний банк РФ, Центральну виборчу комісію та Академію наук [4, с. 343-347]. прокуратура україна правовий статус

Отже, цілком можливо говорити про те, що категорія поділу влади умовна, оскільки державна влада, маючи самостійні гілки і реалізуючись через діяльність різних видів державних органів, як носій суверенітету, є єдиною і неподільною і при цьому підпорядкована інтересам людини та держави. Тому необхідно вести мову про поділ не влади, а її функцій та повноважень між державними органами, які становлять єдину систему.

У цьому контексті варто визнати, що нині потрібно розділяти не влади, а функції здійснення єдиної державної влади. Крім законодавчої, виконавчої і судової є всі підстави виділити також: установчу, наглядову та інформаційну.

Зважаючи на це, слід підкреслити, що інститут прокуратури має одну з головних ролей в житі держави. Ми схиляємося до думки, що з огляду на ситуацію в країні можливо було говорити про необхідність функціонування прокуратури як самостійної структури державної влади, яка не підпорядкована органам ні виконавчої, ні судової гілок влади. В Україні прокуратура виконує функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді, у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Слід зазначити, що деякі науковці першими почали відносити прокуратуру до судової або законодавчої влади, але вони були в меншості. Зауважуємо, що значна кількість вчених, практиків підтримують думку, що прокуратура не повинна входити до жодної з гілок влади [5, с. 5-12; 6, с. 8-12; 7; 8, с. 21-34; 9; 10, с. 63-69; 11]. Їх думка зосереджується на тому, що прокуратура - це особливий інститут державної влади, що, в свою чергу, не дає можливості віднести його до якоїсь однієї з гілок влади. Однак з 30.09.2016 були внесені зміни у законодавство України, в першу чергу до Основного Закону, відповідно до якого прокуратура України буде відноситися до органів правосуддя.

Прибічники віднесення органів прокуратури України до судової влади основним аргументом називають те, що "за напрямами своєї діяльності і виконуваними функціями прокуратура найближча до судової влади" [12; 13; 14].

У цьому контексті варто назвати підстави, за яких прокуратура не може входити до судової системи: 1) прокуратура не здійснює правосуддя; 2) прокурор виступає як самостійна сторона в процесі й не виносить судових рішень; 3) в організаційному плані прокуратура не може входити до системи судів або органів юстиції; 4) прокурори не можуть бути підлеглими або підзвітними органам юстиції; 5) прокурор є стороною в судовому процесі і згідно із законом має право на апеляційну і касаційну скаргу.

В цьому контексті заслуговує на увагу думка щодо: "недопустимості копіювання Україною досвіду деяких пострадянських країн, які, задекларувавши в своїх конституціях місце прокуратури в судовій владі, залишили за нею виконання функцій, які не мають нічого спільного із забезпеченням правосуддя, аж до так званого загального нагляду за законністю у всіх сферах життєдіяльності. Такий підхід до вирішення цієї проблеми є еклектичним. Виправдання такого підходу історичними традиціями й особливостями сучасного етапу національного соціально- політичного розвитку є сумнівними з точки зору наукової обґрунтованості, тому розцінюються нами як спроба з певних причин законсервувати ситуацію, обвівши "навколо пальця" відповідні міжнародні інституції, які наполягають на приведенні діяльності прокуратури до цивілізованих стандартів" [15, с. 30].

Слушною є позиція відомих в українських вчених - Ю.С. Шемшученка та Г.О. Мурашина. Вони прибічники думки, що за нинішніх умов є необхідність у розвитку і вдосконаленні прокуратури, але водночас застерігають від проведення докорінного реформування цього інституту.

На підтвердження своїх поглядів вони зазначають наступне: "Не потрібно сліпо копіювати модель наших прокурорських органів, їх структури, функції, порядок формування тощо з моделей органів прокуратури зарубіжних країн (які суттєво, а іноді й радикально різняться між собою), переймаючи водночас їх недоліки, неузгодженості, функціональну немічність, можливу несумісність з нашою правоохоронною системою і організацією всієї державної влади. Нам треба йти далі, щоб прокуратура була надійним органом демократичної, правової держави, послідовним поборником сталої законності і правопорядку, захисником прав і свобод людини - факторів, необхідних для успішного формування громадянського суспільства" [16, с. 7].

Формування інституту прокуратури, його правого статусу - це тривала, історично обумовлена, верифікована діяльність. Цей інститут, породжений об'єктивними потребами історичного розвитку, характером і рівнем розвитку її державного механізму, економіки. При формуванні чи реформуванні прокуратури аж ні як не можна не враховувати суспільні інтереси, його культуру, історичні традиції, менталітет громадян.

Практично повсюди законодавство про прокуратуру розвивається в напрямку, щоб забезпечити гарантії невтручання законодавчої і виконавчої гілок влади в процесуальну діяльність прокуратури. Повноваження як законодавчої, так і виконавчої влади визначаються таким чином, щоб вони не мали правових підстав втручатися в прокурорську діяльність. У будь-якому разі для такого втручання визначаються конкретні межі.

Висновки