Ґенеза адміністративно-правового забезпечення оборони України

кандидат юридичних наук, доцент

В.И. Пашинський

Анотація

Аналіз досліджень і публікацій. Питання історичного розвитку держави і права українського народу, у тому числі й військового будівництва, правового забезпечення системи оборони, розглядалися такими українськими вченими,як В. І. Баїрименко, В. Д Гончаренко, Ж. О. Дзейко, Л О. Зайцев, В. Я Тацй, О. Л Копиленко, І. П. Крипякевич, В. С. Кульчицкий, П. В. Музиченко, С. Ю. Поляков, А. И Рогожин, О. Д Святоцкий, Б. И Тищик, А. С. Чайковський та ін. Окремі історичні періоди боротьби за національну державність, розбудови збройних сил, розвитку сектору безпеки і оборони держави досліджували:О. А. Вівчаренко, Н. О. Лешкович, М. В. Кравчук, О. І. Кузьмук, Ж. В. Мина та ін.

Метою дослідження є історичний розвиток правового забезпечення оборони Української держави на різних етапах виникнення, функціонування, зміни форм держави та адміністративно-правові аспекти діяльності щодо створення системи оборони держави.

Виклад основного матеріалу. На сьогодні Конституція визначила оборону України, захист її суверенітету і територіальної цілісності найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу [1]. Але, до закріпленя цих положень в Конституції незалежної України, український народ пройшов довгий історичний шлях боротьби за свою державність та забезпечення її захисту і оборони.

В історичному аспекті питання розвитку організаційно-правових форм оборони держави уже розглядалися українським вченими. Так С. Ю. Поляков виділяє п'ять основних етапів розвитку військової організації держави: від найдавніших часів до утворення і розпаду Київської Русі (VI-VII тис. до н.е. VIIXII ст. н.е.); військова організація на українських землях під час перебування у складі Литовського князівства (XIII-XVI ст.); військове будівництво часів українського козацтва (XVIXVIII ст.); військове будівництво у період активізації державотворчих процесів на території України на початку XX ст. (1917-1921 рр.); Воєнна організація незалежної України (19912012 рр.) [2, с. 40]. Не заперечуючи проти такої періодизації, ми будемо досліджувати питання адміністративно-правового забезпечення оборони в контексті, на нашу думку, основних історичних періодів українського державотворення та існування державних інституцій, що забезпечували оборону держави [3].

Перший період нашої державності VIXVI ст. започаткували східнослов'янські племена, які у VI-VIII ст. створили спочатку племенні союзи, а потім союз племен, на основі якого, в процесі політичної консолідації східних слов'ян наприкінці IX ст. утворюється велика, відносно єдина Давньоруська держава Київська Русь [4, с. 43-44]. У Київській Русі влада зосереджувалася у великого князя, боярської ради, віча і мала приватно-публічний характер. На чолі держави стояв великий князь київський, в руках якого зосереджувалась законодавча, виконавча, судова і військова влада. Він виконував функції головного воєначальника, був гарантом внутрішнього миру, оборони і безпеки країни. У своїй діяльності князь спирався на військову силу князівську дружину [3, с. 55]. Князівська військова дружина була постійним військом і поділялася на «старшу» і «молодшу». До «старшої» належали бояри і княжі мужі, що здобули славу і високе становище на службі у князя. «Молодша» дружина складалася з отроків та дітських, що виконували обов'язки мечників, метельників тощо. Князівська дружина виконувала не тільки військову функцію, брала участь у військових кампаніях, придушенні повстань, але й в управлінні державою та землями [3, с. 49-50], поєднувала виконання державно та військово-адміністративних функцій.

За період існування Київської держави діяли дві системи управління. Перша з них десятинна (тисяцькі, соцькі, десятники) випливала саме з військової організації, і крім військової, виконувала адміністративні, фінансові та інші функції [5, с. 58]. З часом десятинну витісняє двірцево-вотчинна система управління, що утворилася на княжому дворі. До її складу входили (дворецький, конюший, чашник та ін.), які відтак стали виконувати доручення князя, що мали загальнодержавне значення, та стають княжими намісникими з адміністративними та військовими функціями на місцях. Вся ця величезна армія чиновників, яка виконувала військово-адміністративні функції, утримувалася за рахунок податків та поборів з населення, одержувала за свою службу з населення «корм» [3, с. 58-59; 9, с. 22].

Суспільні відносини в Київській Русі регулювалися нормами звичаєвого неписаного права, в основі якого лежав правовий звичай, міжнародні договори, договори князів з народом і дружиною, княжі устави та уроки. Акти князівського законодавства в галузі публічного права (уроки, устави, договори) не виходили за межі звичаєвого права, часто фіксували звичаєві норми, тлумачили їх, однак нових не створювали [3, с. 62]. З юридичної точки зору, по суті й формі своїй це були лише князівські розпорядження, які торкалися різних сфер управління, у тому числі військового [7, с. 42]. Так, договори князів із князівською військовою дружиною закріплювали відносини між князем і дружиною, їх взаємні права і обов'язки. В подальшому деякі норми звичаєвого права, які регулювали питання оборони держави, були закріплені у «Руській Правді» першому кодифікованому збірнику правових норм Київської Русі. Київський князь Володимир Мономах (1113-1125 рр.) доповнив «Руську Правду» статтями, які отримали назву «Статут Володимира Мономаха», і закріпили дуже важливі положення направлені на укріплення оборони і безпеки Київської держави [8, с. 84-85].

Розвиток суспільства, нових феодальних відносин у ХІІ ст. приводить до феодальної роздробленості та поступового розпаду Київської Русі. Але державно-правові традиції Київської Русі в подальшому здійснювали безпосередній вплив на державний устрій, адміністративну та військову організацію, систему забезпечення оборони всіх держав на українських землях аж до кінця XVI ст.

Другий період державного будівництва в Україні (XVI-XVIII ст.), та створення системи оборони держави розпочинається із виникненням козацтва та заснуванням у XVI ст. Запорозької Січі, яка мала власні законодавчі та виборні виконавчі органи, оригінальну систему судочинства та права [3, с. 6]. Саме багаторічне функціонування Запорозької Січі, як державного утворення, з її власними, заснованими на демократичних засадах органами управління,

військово-адміністративним устроєм, козацьким військом стало підготовчим етапом формування Української козацької держави Гетьманської України, що постала унаслідок національно-визвольної війни українського народу 16481657 років. У Гетьманській Україні за основу державних органів публічної влади була взята перевірена практикою військово-адміністративна, полково-сотенна організація українського козацтва. Вищим органом, як і на Січі, залишалися збори всього війська Військова рада, яка вирішувала найважливіші питання життя Української держави: ведення війни, вибори гетьмана і генеральної старшини тощо. Система органів влади української козацької держави складалася з генерального, полкового та сотенного урядів. Очолював Генеральний уряд гетьман, який був главою України і уособлював верховну політичну, адміністративну, військову і судову владу, був найвищим військовим начальником, мав необмежену владу в управленні військовими силами [3, с. 170; 9, с. 244]. Генеральний уряд здійснював функції загального керівництва, був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом української держави. Генеральні старшини, які входили до уряду, обиралися радою або призначалися гетьманом, керували окремими галузями управління. Так, Генеральний обозний, генеральний осавул, генеральний хорунжий керували військовими справами, відповідали за боєздатність збройних сил, їхнє матеріальне забезпечення. Генеральний обозний був другою посадовою особою після гетьмана і відповідав за військову підготовку та керував козацькою артилерією. Генеральні осавули (як правило, два) відали матеріальним забезпеченням війська, військовим скарбом, вели козацькі компути («особові справи»). Генеральний писар керував зовнішніми зносинами, йому була підпорядковані канцелярія. Генеральний суддя очолював вищий судовий орган апеляційну інстанцію для полкових та сотенних судів [3, с. 189; 5, с. 209; 9, с. 244-245]. Разом вони утворювали раду генеральної старшини при гетьмані й генеральну військову канцелярію, яка виникла в роки визвольної війни українського народу і діяла до ліквідації гетьманства (1764 р.), була вищим військово-адміністративним органом, за допомогою якого гетьман здійснював цивільну і військову владу.

Гетьманська Україна мала свій військово-адміністративний устрій. Її територія поділялася на полки та сотні, де управляли полкові та сотенні уряди. Основою, стрижнем військово-адміністративної організації держави були власні збройні сили, козацьке військо України [4, с. 236]. Це була професійна армія, що виділилася з 300-тисячної народної армії під час визвольної війни.

Становлення національної держави дало нове життя нормам звичаєвого права, що регулювали широке коло правовідносин, передусім організацію полково-сотенної системи, порядок діяльності воєнної організації, аж до ведення бойових дій [4, с. 217]. У процесі формування української державності значення найважливіших джерел права набули рішення Військової ради, як вищого представницького органу. Найбільшого поширення набули універсали офіційні акти вищої державної влади, що видавалися гетьманом і закріплювали норми права, які за юридичною силою і значенням у суспільно-політичному житті можна прирівняти до законів [10, с. 68]. Крім універсалів, які видавали гетьмани, були також акти, які за значенням у суспільно-політичному житті можна визначити як підзаконні: інструкції, ордери, заяви, листи, декрети та інші [10, с. 73], що регулювали всі сфери суспільних відносин.

Полково-сотенна організація влади, яка виконувала подвійну функцію публічного адміністративного та військового управління, відігравала ключову роль у забезпеченні оборони української козацької держави та проіснувала у несприятливих для неї умовах до кінця XVIII ст. [4, с. 212].

Наступний, третій період розбудови Української держави, який характеризується багатодержавністю [3, с. 8], припадає на початок XX ст. (1917-1921 рр.), коли в результаті розвалу Російської імперії, активізуються державотворчі процеси в Україні. Вихідною точкою відродження української державності стало створення 17 березня 1917 р. у Києві Української Центральної Ради (УЦР), як крайового органу влади. Незважаючи на те, що військове будівництво традиційно вважається «ахилесовою п'ятою» УЦР [11, с. 49; 12, с. 60], державотворчі процеси спонукали до створення збройних сил та системи оборони держави. З самого початку УЦР висунула і підтримувала гасло українізації армії, відіграла ключову роль в організації українських військових з'їздів та створенні організаційних форм для керівництва обороною держави. В УНР для керівництва військовим будівництвом, у листопаді 1917 р. створено Генеральний секретаріат військових справ, який утворив Генеральний військовий штаб та затвердив його організаційну структуру. Паралельно із створенням державних органів управління обороною держави закладалися правові основи військового будівництва. Так, у грудні

1917. р. був прийнятий закон «Про відстрочення призову на військову службу і відкомандирування з неї громадян Української Республіки», потім закон «Про утворення Комітету по демобілізації армії». В січні 1918 р. прийнято тимчасовий закон про утворення українського народного війська, який передбачав демобілізувати тодішню армію та замінити її народною міліцією. Цей закон юридично закріпив перемогу тих, хто виступав проти регулярної армії, зруйнував організаційно-правові основи оборони держави, мав негативні наслідки для УНР, яка виявилася незахищеною перед більшовицькими військами, що наступали, і залишила Київ. Після поверненя до Києва в березні

1917 р., Центральна Рада змінює військову концепцію, проводить реорганізацію Військового Міністерства, Генерального військового штабу та розробляє план організації регулярної армії на основі територіального набору [12, с. 62]. Але ці заходи виявилися запізнілими, і влада Української Центральної Ради була повалена.

На зміну УНР, за підтримки німецьких військ, у квітні 1918 року, до влади приходить генерал Павло Скоропадський, який був обраний гетьманом всієї України. Незважаючи на супротив німецького командування, гетьманська адміністрація зуміла зробити важливі кроки в плані організації майбутньої української армії [9, с. 424]. Вдосконалюється структура державних органів військового управління. У структурі Військового міністерства було створено Генеральний штаб, Головне артилерійське, Головне інтендантське та Головне інженерне управління, також створені штабні структури восьми територіальних корпусів. Розпочинається формування нової української армії у складі 8-ми корпусів піхоти та 4-х корпусів кінноти [13, с. 124]. Також створюється законодавча база оборони та військового будівництва. Приймається закон «Про загальний військовий обов'язок», який визначає порядок та строки військової служби. Проведено деполітизацію збройних сил. Закон «Про політично-правове становище службовців військового відомства» від 1 серпня 1918 р. позбавляв їх активного й пасивного виборчого права, а також можливості входити до складу організацій, які мають політичний характер, брати участь у політичних акціях [2, с. 51]. Для забезпечення військової дисципліни у війську прийняті «Закон про військову підсудність», який визначив перелік типових складів військових злочинів та коло осіб, які мали підлягати військовому суду, та закон «Про організацію військово-судових установ та їх компетенцію», яким у системі загальних судів запроваджувалися військові суди [3, с. 280]. На думку М. В. Кравчука, в період Гетьманату був розроблений реальний план військового будівництва [13, с. 136]. Незважаючи на проведення організаційних, адміністративно-правових заходів по створенню системи оборони держави та професійної регулярної армії, Гетьманат Скоропадського у зв'язку із загостренням соціально-політичної ситуації втратив підтримку більшості населення і в грудні 1918 р. припинив своє існування. правовий адміністративний оборона держава

Директорія УНР, яка повалила уряд гетьмана Скоропадського, уже не мала жодних сумнівів щодо необхідності регулярних збройних сил. Тому період відродження УНР (листопад 1918 листопад 1920 р.) позначився активними заходами у сфері оборони держави. Уже 24 листопада 1918 р. був підписаний «Наказ Армії УНР», який проголошував створення збройних сил «для оборони Української Народної Самостійної Республіки і захисту всього трудового народу» [11, с. 161]. На початку 1919 року, в складних умовах проводяться організаційно-правові заходи забезпечення оборони держави. Відбувається активний розвиток законодавства у сфері оборони: у січні-лютому Директорія ухвалила закони «Про призов на військову службу», «Про прийом у діючу армію УНР добровольців», «Про поповнення армії і флоту», «Про мобілізацію старшин і службовців-учителів» [11, с. 159; 12, с. 106-107]. Крім того, було затверджено нову штатно-організаційну структуру та командно-посадову систему і систему Вищого військового управління [14, с. 11]. У квітні-травні 1919 р. була проведена реорганізація армії: створено 11 дивизій, в кожній по 3 піхотні полки, артилерійський полк та сотнею кінноти [9, с. 536]. Також поступово українська армія отримала власні військові статути. У січні 1919 року затверджено Дисциплінарний статут, який врегулював питання дисциплінарної відповідальності та сприяв підтриманню і зміцненню військової дисципліни. Потім було затверджено Статут внутрішньої служби та Статут залогової (тобто гарнізонної) та польової служби [13, с. 163]. Та все одно в розбудові системи оборони держави, національних збройних сил не вистачило політичної волі та єдності всіх суспільно-політичних сил, що мало негативні наслідки для Української Народної Республіки.

В цей же час відбуваються державотворчі процеси на Західній Україні, де створюється Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР). Після захоплення українськими частинами 1 листопада 1918 р. влади у Львові розпочинається українсько-польська війна. Це змушує особливу увагу приділяти обороні держави, розбудові збройних сил для захисту від агресії сусідньої Польщі. У складі уряду ЗУНР створюється Державний секретаріат військових справ для керівництва обороною держави і збройними силами [12, с. 117]. Для комплектування збройних сил 13 листопада 1918 р. Українська Народна Рада видала Закон «Про загальну військову службу громадян ЗУНР», на основі якого оголошено загальну мобілізацію чоловічого українського населення віком від 18 до 35 років. Територію ЗУНР було поділено на три військові області на чолі якої стояв військовий комендант, а області на 12 військових округів. До обов'язків військового коменданта входили набір новобранців, їх підготовка та поповнення військових частин навченими підрозділами. Було розроблено текст військової присяги, форма одягу, відзнаки, взято на облік усе військове майно, озброєння, спорядження [12, с. 125]. Так, у короткі терміни були сформовані регулярні збройні сили, які отримали офіційну назву Українська Галицька армія (УГА), у складі трьох корпусів [15, с. 56]. Найвищим органом військового управління Української Галицької Армії була Головна команда, на чолі з командувачем, яка фактично виконувала функції Генерального штабу і керувала усіма військовими операціями, організовувала фронт і прифронтову смугу [2, с. 54].

Важливе значення для оборони держави, підтримання законності й військової дисципліни у збройних силах ЗУНР мало створення органів військової юстиції: військової прокуратури, військових судів, військово-польових судів [12, с. 124].

За короткий час у ЗУНР завдяки вжитим організаційно-правовим заходам були сформовані органи військового управління, створена регулярна, дисциплінована й патріотично налаштована армія, яка хоробро воювала з переважаючим силами противника. Через загострення військово-політичної ситуації, наступ переважаючих сил противника, більшість частин УГА приєдналися до армії УНР і продовжували боротьбу у складі об'єднаної армії УНР-ЗУНР під проводом Директорії аж до остаточної поразки української держави. До поразки призвели прорахунки як організаційно-правового характеру щодо розбудови системи оборони держави та збройних сил, так й інші прорахунки та помилки: відсутність політичної єдності та невизначеність із союзниками, розрахунок на іноземну допомогу, децентралізація та неузгодженість в управлінні військами, відсутність підготовлених офіцерських кадрів та розвал забезпечення армії.

Новітній період державотворення в Україні розпочинається прийняттям 16 липня 1990 р. Декларації про державний суверенітет, яка проголосила намір України стати незалежною, нейтральною державою, її право на власні Збройні Сили. А 24 серпня 1991 р. із прийняттям Акту проголошення незалежності України розпочинається створення армії самостійної демократичної України. В той же день, ВР України ухвалила Постанову «Про військові формування на Україні», якою підпорядкувала українському парламенту всі військові формування, дислоковані на території республіки. З цього часу починається активний процес формування законодавчої бази системи оборони держави. ВР України 11 листопада 1991 р. ухвалила Постанову «Про концепцію оборони та будівництва Збройних Сил України» політико-правовий документ, який заклав концептуальні та організаційно-правові основи системи оборони держави, визначив структуру збройних сил, основні органи військового управління, порядок фінансово-економічного забезпечення воєнної реформи, питання соціального захисту військовослужбовців. А 6 грудня 1991 р. ВР України ухвалила два основоположні закони щодо створення системи оборони країни: Закон «Про оборону України» та Закон «Про Збройні Сили України», а також затвердила текст військової присяги. Вже 12 грудня 1991 р. Президент України видав Указ «Про Збройні Сили України», який визначав, що Збройні Сили України формуються поетапно відповідно до Концепції, ґрунтуючись на законах, ухвалених Верховною Радою України 6 грудня 1991 р., на базі військ, що дислокуються на території України. За рішенням Президента України Головнокомандуючого Збройними Силами України з 3 січня 1992 року розпочався процес приведення до добровільної присяги на вірність народові України особового складу військ, дислокованих на території України. На кінець січня 1992 року військову присягу прийняли близько 310 тис. військовослужбовців (більше 70 % від запланованої кількості) [16, с. 135]. Продовжується формування законодавчої бази оборони, зокрема було прийнято такі Закони України: «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про загальний військовий обов'язок і військову службу», «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ», «Про мобілізацію та мобілізаційну підготовку», інші нормативно правові акти, які регулювали питання створення та діяльності сектору безпеки і оборони держави. Особливе значення мало прийняття ВР України 19 жовтня 1993 року Воєнної доктрини України. Вперше у політико-правовому документі Україна задекларувала основоположні принципи й пріоритети воєнної політики і міжнародного співробітництва з питань оборони і безпеки, окреслила принципи й основні напрями функціонування і подальшого розвитку Збройних Сил України.

Таким чином, протягом 1991-1993 рр. в Україні було закладено організаційно-правові основи системи оборони та створені необхідні умови для подальшого адміністративно-правового забезпечення оборонної функції держави. В Україні було створено органи державної влади у сфері оборони, Збройні Сили України та інші військові формування, система забезпечення, елементи оборонно-промислового комплексу та система законодавства, яка регулювала їх діяльність. Система законодавства складалася із законодавства двох рівнів, власне законів, які визначали основи системи оборони та підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих на виконання цих законів. Остаточно організаційно-правове закріплення системи оборони держави відбулося з прийняття 28 червня 1996 року Верховною Радою Конституції України, яка на вищому законодавчому рівні визначила оборону України найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу [1].

В подальшому адміністративно-правове забезпечення оборони, в першу чергу, було зосереджене на реформуванні системи оборони держави, Збройних Сил України та інших військових формувань, оптимізації їх чисельності, організаційно-штатної структури, органів військового управління, правовому забезпеченні цих процесів шляхом вдосконалення нормативно-правових актів. Для цього розроблялися Державні програми реформування збройних сил. На жаль, через різні об'єктивні та суб'єктивні причини, жодна Державна програма не була виконана. В підсумку Збройні Сили України, як основний елемент системи оборони, були скорочені до критичного мінімуму, втратили свою боєздатність. З початком неоголошеної війни та анексії Автономної Республіки Крим Росією Збройні Сили України виявилися неготовим до оборони держави, відсічі збройній агресії. В цих умовах українська влада була змушена вживати термінових заходів для забезпечення оборони держави. Фактично заново довелося відновлювати Збройні Сили України, Службу безпеки України, знову створювати Національну Гвардію України. З метою відновлення боєздатності частин і підрозділів Збройних Сил України було вжито невідкладних організаційно-правових заходів: оголошено мобілізацію та укомплектовано військові частини, запроваджено систему перепідготовки військовослужбовців, призваних по мобілізації, розпочалося відновлення та постачання озброєння та військової техніки та ін. Також були внесені зміни в законодавство з питань оборони, щодо участі Збройних Сил України у антитерористичній операції, застосування зброї під час антитерористичної операції та ін.

В той же час, в умовах складної воєнно-політичної ситуації, що виникла внаслідок збройної агресії Росії проти України, розпочалася робота з проведення оборонної реформи. Було прийнято основні політико-правові документи стратегічного та концептуального характеру, які визначають напрямки та завдання реформи сектору безпеки і оборони України: Стратегія національної безпеки України, Воєнна доктрина України, Концепція розвитку сектору безпеки і оборони України, Стратегічний оборонний бюлетень України. Стратегічний оборонний бюлетень, який є дорожньою картою (планом) оборонної реформи, вперше передбачає напрями правовового (юридичного) забезпечення оборонної реформи та внесення змін до законів України та інших нормативно-правових актів.