Формування інституту гуманітарної допомоги: історико-правовий аспект

Размещено на http://www.allbest.ru

ФОРМУВАННЯ ІНСТИТУТУ ГУМАНІТАРНОЇ ДОПОМОГИ: ІСТОРИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Стаття розкриває процес розвитку інституту гуманітарної допомоги від його зародження до сучасного періоду. Проведено аналіз понятійного апарату та нормативної бази даної інституції. Звернуто увагу на сучасний стан надання гуманітарної допомоги в Україні.

Ключові слова: гуманітарна допомога, українське законодавство, гуманітарна функція.

гуманітарний допомога нормативний інститут

Статья раскрывает процесс развития института гуманитарной помощи от его зарождения до современного периода. Проведен анализ понятийного аппарата и нормативной базы данной институции. Обращено внимание на современное состояние предоставления гуманитарной помощи в Украине.

Ключевые слова: гуманитарная помощь, украинское законодательство, гуманитарная функция.

This article is devoted to the process of development of the institute of humanitarian assistance. The author analyzes notions and laws which are connected with humanitarian assistance.

Humanitarian assistance has begun from the charitable assistance. We can distinguish two periods in history of humanitarian assistance. The first period is connected with charitable organizations and the second one with the United Nations Organization's activity.

After Chernobyl catastrophe a lot of other states and charitable organizations began helping Ukraine. The first law concerning humanitarian assistance appeared at that time. Now we have a special law devoted to humanitarian assistance and a project of a new law.

Keywords: humanitarian aid, Ukrainian legislation, humanitarian function.

Постановка проблеми

Глобалізаційні процеси в світовій спільноті породжують цілу низку проблем виживання людства. Серед засобів підтримки нужденних верств населення, зокрема, під час техногенних та природних катастроф, особливо виділяється своєю ефективністю і оперативністю гуманітарна допомога.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблемами гуманітарної допомоги займаються юристи, економісти, політичні та громадські діячі, науковці М.М.Антонович, О.В.Балдинюк, Я.Буздуган, група дослідників на чолі з А.П.Бущенком, О.Височан, О.Гогоша та О.Кучик, Є.В.Додін, Н.О.Коваль, М.Михайлів, В.І.Мотиль, І.Тодоров, В.О.Чепурнов та інші

Мета статті - розкрити процес формування інституту "гуманітарної допомоги" в світовому та українському вимірах.

Виклад основного матеріалу

Історію формування інституту гуманітарної допомоги, як правило, пов'язують з благодійністю і милосердям у давні часи. При характеристиці цього суспільного явища дослідниця Н.О.Коваль наголошує на присутності екстраординарних обставин для надання такої підтримки (повінь, засуха, землетрус чи збройні конфлікти) [7, с. 6-7]. Вперше гуманітарну допомогу почали надавати з ХУІІІ ст. релігійні організації, зокрема, місіонерські товариства. Вони не тільки пропагували християнство в різних регіонах світу, а й доносили інформацію до співвітчизників про гуманітарні потреби інших народів.

Сучасне розуміння гуманітарної допомоги пов'язане із 1863-1864 рр. Саме тоді був створений Міжнародний Комітет Червоного Хреста (далі - МКЧХ) та підписана перша міжнародна конвенція "Про поліпшення долі хворих і поранених". Мова йшла про осіб хворих і поранених під час військових дій. Досвід надання гуманітарної допомоги у період локальних конфліктів другої половини ХІХ ст. допоміг МКЧХ чітко визначити свої функції під час Першої світової війни. Представники Товариства надавали підтримку пораненим та військовополоненим, особисто відвідували табори і розподіляли між полоненими гуманітарну допомогу від національних товариств. Крім того, було створено Міжнародне агентство зі справ військовополонених, співробітники якого опрацьовували тисячі запитів і допомагали відновити зв'язок між військовополоненими та їхніми сім'ями. Через посередництво МКЧХ близькі могли передавати своїм ув'язненим родичам адресну допомогу і листи та навіть одержувати від них послання у відповідь. Окрему інформаційну службу було також засновано для розшуку загублених серед цивільного населення. Така активна діяльність МКЧХ була відмічена у 1917 р. Нобелівською премією миру[6].

Дослідник М.М. Антонович зазначає, що поняття гуманітарної допомоги вперше було сформульоване в Конвенції Ліги Націй про створення міжнародного союзу допомоги на випадок катастроф (International Relief Union) у 1927 р. [1].

На початку 1920-х років доброчинні установи відіграли провідну роль, допомагаючи жертвам геноциду вірмен і голодуючій Радянській Росії. Що стосується допомоги постраждалим від турецького геноциду вірменам, то, на базі консорціуму установ у 1919 р. був утворений Американський комітет допомоги Близькому Сходу. Він зібрав 20 мільйонів доларів, направляв продуктові та інші вантажі допомоги до постраждалих районів, щодня годував у середньому 300 тисяч осіб, створював лікарні, забезпечував надання медичних послуг і взяв під свою опіку 75 тисяч сиріт[5].

Стосовно ж голоду 1921-1923 рр. у Радянській Росії, то переважна більшість, скажімо, медичної допомоги, що була надана у тій чи іншій формі, належить Американській адміністрації допомоги (АРА), Американському червоному хресту й Американському об'єднаному розподільчому комітету «Джойнт» (American Jewish Joint Distribution Committee - JDC) [9, с.183; 16].

У період Другої світової війни активно гуманітарну допомогу надавали своїм союзникам по антигітлерівській коаліції Сполучені Штати Америки, так званий ленд-ліз. 11 березня 1941 р. Конгрес США прийняв Закон щодо забезпечення захисту Сполучених Штатів (Закон про Ленд-Ліз), у якому президентові дозволялося надавати допомогу будь- якій країні, чия оборона вважалася життєво важливою для США. Усього було надано гуманітарної допомоги на суму близько 48 млрд. доларів 42 країнам світу [15].

Після закінчення Другої Світової війни значно активізувалася діяльність по наданню гуманітарної допомоги таких організацій, як Care International, Християнська допомога та Всесвітня церковна служба. Починаючи з 1945 р. Організація Об'єднаних Націй стала провідною міждержавною структурою по наданню гуманітарної допомоги. У ст.1 свого Статуту ООН так визначила найближчі цілі: "Осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка, религии".

ООН сьогодні так само плідно здійснює гуманітарну функцію, координує діяльність як неурядових організацій, так і держав у вказаній сфері. Питаннями гуманітарної допомоги на даний момент займаються такі міжнародні організації: Департамент ООН з гуманітарних питань, Управління Верховного Комісара у справах біженців, Міжнародний Комітет Червоного Хреста, Всесвітня організація охорони здоров'я, Департамент з надзвичайного цивільного планування НАТО, Всесвітня продовольча програма, Дитячим фондом ООН та іншими. У Європейському Союзу діє Служба ЄС із гуманітарної допомоги та громадянського захисту (ЕСНО), яка нараховує 44 відділення у 38 країнах. Очолює цю Службу Єврокомісар з міжнародної співпраці, гуманітарної допомоги та врегулювання криз.

Зараз поняття гуманітарної допомоги зустрічається у понад 300 міжнародно-правових актах як зобов'язального (твердого), так і м'якого права. Особлива увага вказаній проблемі приділяється ІУ Женевською конвенцією 1949 р. "Про захист цивільного населення під час війни" та Протоколом № 2 1977 р. "Про захист жертв збройних конфліктів не міжнародного характеру". Крім того, ціла низка стандартів надання гуманітарної допомоги зафіксована у Гуманітарна хартії та базових стандартах надання гуманітарної допомоги в умовах воєнного конфлікту; у Мінімальних стандартах у сфері надання медичної допомоги; у Кодекс і поведінки Міжнародного руху Червоного Хреста і Червоного Півмісяця і неурядових організацій (НУО) при наданні допомоги у випадку стихійних лих і катастроф; у Мінімальних стандартах щодо забезпечення тимчасовим житлом, організації розміщення і непродовольчої допомоги; у Мінімальних стандартах водопостачання, санзабезпечення та сприяння дотриманню гігієни; у Мінімальних стандартах освіти: готовність, програма, відновлення; у Мінімальних стандартах продовольчої безпеки [4, с.5-8].

Однак загальновизнаного права на гуманітарну допомогу в міжнародному договірному праві не існує [1].

У більшості документів домінує принцип нейтралітету, тобто, якщо держава-отримувач гуманітарної допомоги розцінить гуманітарну допомогу як засіб втручання у її внутрішні справи, вона має право відмовитися від такої допомоги.

Генеральна Асамблея ООН своєю Резолюцією № A/RES/63/139 від 11 грудня 2008 р. започаткувала Всесвітній день гуманітарної допомоги, який людство відмічає 19 серпня. Цей день покликаний привертати увагу до ролі гуманітарних працівників і згадувати тих із них, хто загинув або отримав травми під час виконання своїх життєво важливих обов'язків.

Таким чином, в історії розвитку інституту гуманітарної допомоги можна виділити два етапи: перший - до 1940-х р., який характеризувався стихійним її наданням різноманітними громадянськими структурами світського і релігійного характеру; другий період розпочався з 1940-х р., коли держави, а пізніше і ООН та ніші міжнародні організації почали активно долучатися до різних форм підтримки населення окремих регіонів світу і регулювати це питання у законодавчому порядку.

У нормативних актах України вказане поняття починає використовуватися на рубежі 80-90-х років ХХ ст. Цей процес тісно пов"язаний з Чорнобильською катастрофою 1986 р. Так, 24 липня 1993 р. було прийнято постанову Кабінету Міністрів України № 573 "Про впорядкування приймання та розподілу гуманітарної допомоги", у 1997 р. прийнято Постанову Верховної Ради України "Про тимчасовий порядок митного оформлення вантажів з гуманітарною допомогою, що надходять на митну територію України від іноземних юридичних і фізичних осіб", 4 липня 1998 р. з'явився Указ Президента України "Про гуманітарну допомогу, що надходить в Україну", 22 липня 1999 р. видано Наказ Міністерства охорони здоров'я під назвою "Порядок ввезення на територію України лікарських засобів, що надходять у вигляді гуманітарної допомоги". 25 травня 1998 р. було створено Комісію з питань координації приймання, транспортування, охорони та розподілу гуманітарної допомоги, що надходить із зарубіжних країн, та затверджено Положення про неї. Детально процес формування нормативної бази інституту гуманітарної допомоги висвітлює дослідниця Н.Барановська [2, с. 191-193].

Комплексним документом, який достатньо повно врегульовував процес надання і отримання гуманітарної допомоги став Закон України від 22 жовтня 1999 р. [11]. Перш за все, тут дається визначення поняттю «гуманітарна допомога». Зокрема, у ст. 1 Закону пропонується таке його трактування: "гуманітарна допомога - цільова адресна безоплатна допомога в грошовій або натуральній формі, у вигляді безповоротної фінансової допомоги або добровільних пожертвувань, або допомога у вигляді виконання робіт, надання послуг, що надається іноземними та вітчизняними донорами із гуманних мотивів отримувачам гуманітарної допомоги в Україні або за кордоном, які потребують її у зв'язку з соціальною незахищеністю, матеріальною незабезпеченістю, важким фінансовим становищем, виникненням надзвичайного стану, зокрема внаслідок стихійного лиха, аварій, епідемій і епізоотій, екологічних, техногенних та інших катастроф, які створюють загрозу для життя і здоров'я населення, або тяжкою хворобою конкретних фізичних осіб, а також для підготовки до збройного захисту держави та її захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Гуманітарна допомога є різновидом благодійництва і має спрямовуватися відповідно до обставин, об'єктивних потреб, згоди її отримувачів та за умови дотримання вимог статті 3 Закону України "Про благодійну діяльність та благодійні організації" .

Із даної статті можна виділити загальні ознаки гуманітарної допомоги:

? добровільність;

? безкорисливість;

? цільовий характер.

У той же час виокремлюються і специфічні ознаки вказаного явища:

- має надзвичайний характер, однак, може надаватися і для подальшого пристойного життя набувача;

- передбачає короткостроковий чи середньостроковий термін надання допомоги;

- здійснюється лише зі згоди отримувача, а не донора;

- не пов'язується зі збройними конфліктами;

- набувач (кінцевий адресат) завжди фізична особа;

- надається неурядовими організаціями, міжнародними неурядовими організаціями, державами та фізичними особами (донори);

- здійснюється у грошовій чи натуральній формах, наданням фахівців.

Із статті слідує, що основна мета гуманітарної допомоги полягає у забезпеченні виживання найбільшої кількості населення у зоні екстраординарної ситуації, у сприянні відновленню економічної самостійності різних груп населення, у поновленні зруйнованих місцевих систем життєзабезпечення, у відбудові економіки окремих територій.

Основні принципи гуманітарної допомоги формулюються на основі визначення поняття: гуманність, неупередженість (об'єктивність), нейтральність, самостійність.

Цю інституцію доцільно класифікувати за складом суб'єктів-донорів:

? міжнародна гуманітарна допомога;

? власне внутрішня гуманітарна допомога.

Крім того, слушним буде виділити види гуманітарної допомоги за підставами її надання:

- у зв'язку з соціальною незахищеністю чи матеріальною незабезпеченістю, важким фінансовим становищем;

- виникненням надзвичайного стану, зокрема внаслідок стихійного лиха, аварій, епідемій і епізоотій, екологічних, техногенних та інших катастроф, які створюють загрозу для життя і здоров'я населення;

- виникнення надзвичайного стану в сім'ї, пов'язаного з тяжкою хворобою конкретних фізичних осіб;

- для підготовки до збройного захисту держави та її захисту у разі збройної агресії або збройного конфлікту.

Названий вище Закон України визначає організаційні, правові та соціальні засади отримання, надання, оформлення, розподілу та контролю за цільовим використання гуманітарної допомоги. У Законі "Про гуманітарну допомогу" окреслена схема отримання та використання благодійної допомоги небюджетними неприбутковими організаціями :

Донори - Отримувачі гуманітарної допомоги - Набувачі допомоги.

Достатньо ґрунтовно питання статусу суб'єктів гуманітарної допомоги було висвітлено О.Височан [3]. Зокрема, у дослідженні підкреслюється, що донорами гуманітарної допомоги можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, оптимувачами можуть бути лише юридичні особи (перелік надається у ст.1 Закону), набувачами - як фізичні, так і юридичні особи. У Законі детально виписано статус набувачів гуманітарної допомоги. Набувачі юридичні особи виступають у статусі отримувача гуманітарної допомоги. В Україні створено Єдиний реєстр отримувачів гуманітарної допомоги. Лише письмова згода отримувача є підставою здійснення допомоги донором. Змінити отримувача можна тільки за погодження з донором та за рішенням спеціально уповноваженого державного органу з питань гуманітарної допомоги.

Спеціально уповноваженим державним органом з питань гуманітарної допомоги в Україні протягом 2000-2013 рр. була Комісія з питань гуманітарної допомоги при Кабінеті Міністрів. Однак, Постановою КМУ від 25 березня 2013 р. більшу частину повноважень по визнанню гуманітарної допомоги перебрало на себе Міністерство соціальної політики, яке створило робочу групу з даного питання[13]. Для допомоги у роботі обласних державних адміністрацій при них діють робочі групи та комісії з питань гуманітарної допомоги[10]. До їх складу входять представники органів доходів і зборів, внутрішніх справ, Національної поліції, Національного банку України, органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері соціального захисту населення, охорони здоров'я, економічного розвитку, державної фінансової політики, державної політики у сфері цивільного захисту і представники громадських організацій за їх згодою. Склад даного дорадчого органу затверджується головою обласної державної адміністрації. Члени вищевказаної структури працюють на громадських засадах.

Вказані нами органи на основі принципу гласності виконують функції по визнанню товарів гуманітарною допомогою, а також контролюючу, реєстраційну та інформативну функції.

У ст. 7 Закону перераховані товари, що відносяться до гуманітарної допомоги. Переважно це спеціально обладнані автомобілі, спеціальна аудіо- та відеотехніка, медико-соціальне обладнання, меблі, шоколадні вироби до різдвяних свят. Для усіх інших товарів та послуг їх статус визначається спеціально уповноваженими державними органами з питань гуманітарної допомоги. Вказані товари звільняються від оподаткування. Гарантується повернення донорам податку на додану вартість, якщо гуманітарна допомога отримується за межами України. Встановлено також особливий порядок проходження та використання гуманітарної допомоги у вигляді іноземної валюти.

У Законі значна увага приділена компетенції державних митних органів, вказано на необхідність санітарно-епідеміологічного, ветеринарно-санітарного, фітосанітарного, екологічного та радіологічного контролю. Таким чином забезпечується попередження створення загрози життю і здоров'ю набувачів гуманітарної допомоги. Чітко виписані процедури обліку іі звітності.

Ст.13 визначаються способи підтримки іноземців та апатридів, які сприяють надходженню гуманітарної допомоги в Україну: першочергове і безкоштовне візове обслуговування, поселення в готелях за тарифами, встановленими для громадян України, допомога у придбанні квитків на транспорт. Встановлені також можливі види правопорушень і вказано на санкції за них.

Загалом вищеназваний Закон враховував усі нюанси українського законодавства і задовольняв більшість суб'єктів гуманітарної допомоги, проте з початком антитерористичної операції на Сході України він зазнав ряд доповнень. Крім того, група народних депутатів на чолі з О.Ю.Третьяковим внесли на розгляд Верховної Ради України проект Закону "Про гуманітарну допомогу в кризових ситуаціях" (зареєстрований 1 квітня 2016 р.) [12]. Пропонується застосовувати такий Закон в обмежений період кризової ситуації, на обмеженій території і лише для цивільного населення. Крім того, планується створити центральний орган виконавчої влади з питань гуманітарної допомоги в кризових ситуаціях (ОГДКС), а на територіях виникнення кризової ситуації - місцеві команди оперативного реагування та координації (МКОРК), запровадити податкові та інші привілеї для гуманітарного вантажу та гуманітарних коштів, звільнення гуманітарного вантажу від різних видів контролю. Однак, у Висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради України міститься ціла низка зауважень до термінології проекту Закону і до запропонованих нових структурних одиниць. Тож законопроект відправлено на доопрацювання.

Звертаючись до проблеми практичної реалізації норм чинного законодавства, відмітимо, що у лютому цього року в ООН представлено План гуманітарного реагування для України на 2016 рік. За оцінками ООН, допомоги потребує майже три мільйони українців, які проживають на непідконтрольній владі частині Донецької і Луганської областей, ще 800 тисяч людей проживають безпосередньо поблизу лінії розмежування в зоні проведення антитерористичної операції. Для надання у повному обсязі запланованої гуманітарної допомоги національним і міжнародним агентствам потрібно 298 млн. доларів США [8].

У зв'язку з проведенням Антитерористичної операції Україна сьогодні отримує велику кількість гуманітарних вантажів з усього світу. За даними лише Київської міської митниці Державної фіскальної служби у першому півріччі 2016 року, по кількості поставок, митне оформлення яких проводилось в Києві, найбільшою країною-донором є Німеччина, яка здійснила поставку в Україну 59 партій гуманітарних вантажів. Друге місце займає Данія, далі - США, Великобританія, Нідерланди. Всього ж, у період з січня - червня 2016 року, столичні митники оформили 223 партії вантажів гуманітарного призначення загальною вагою понад 1,6 млн. кг.[14].

Отже, поняття "гуманітарна допомога" має як загальні ознаки, властиві для усіх видів благодійної допомоги, так і спеціальні ознаки.

Історія формування інституту гуманітарної допомоги охоплює два періоди, межею яких є 40-ві роки ХХ ст. Якщо у першому періоді гуманітарну допомогу надавали переважно церковні і благодійні організації, то у другому періоді провідну роль почали відігравати міжнародні неурядові організації та держави. У останньому ж періоді починають прийматися міжнародні та українські нормативно-правові акти з вказаної проблеми. В Україні перші законодавчі акти формуються через необхідність врегулювання потоку гуманітарної допомоги, яку надсилали країни світу після чорнобильської катастрофи. Прийнятий в Україні Закон "Про гуманітарну допомогу" досить повно регулює соціальні та економічні аспекти отримання та надання гуманітарної допомоги, чітко визначає статус її суб"єктів. У той же час, сучасний складний період в історії України вимагає певних доповнень у чинне законодавство.

Бібліографія

1. Антонович М.М. Право на гуманітарну допомогу під час збройного конфлікту і відповідальність за його порушення згідно з міжнародним правом [Електронний ресурс].

2. Барановська Н. Чорнобильська трагедія: Нариси з історії. - Інститут історії України НАН, 2011. - 254 с.

3. Височан О.О.Особливості облікового відображення благодійної допомоги у неприбуткових не бюджетних організаціях [Електронний ресурс].

4. Гуманітарна катастрофа чи гуманітарна голка - дві сторони однієї медалі: доступ до гуманітарної допомоги в умовах збройного конфлікту на сході України / О.А.Біда, А.Б.Блага, О.А.Мартиненко, М.Г.Статкевич; за заг. ред. А.П. Бущенка / Українська Гельсінська спілка з прав людини. - K. : КИТ, 2016. - 54 с.

5. История Комитета помощи Ближнему Востоку [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http ://www.genocide-museum.am/rus/online_exhibition_ 10.php

6. Історія Міжнародного Руху Червоного Хреста і Червоного Півмісяця: 150 років гуманітарної діяльності // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.redcross.org.ua/modules/news/index.php?id=664

7. Коваль Н.О. Підстави та порядок переміщення гуманітарної допомоги через митний кордон України: автореф. канд. дис. на здобуття наук. ступеня канд.. юр. наук: спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / Н.О.Коваль. - Одеса, 2014. - 19 с.

8. План гуманітарного реагування. Січень-грудень 2016 р. Україна [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.humanitarianresponse.info/en/system/files/documents/files/2016_hrp_ukraine_ukrainian.pdf

9. Погромський В. О. Медична допомога американських медичних організацій Радянській Росії за часів гуманітарної катастрофи 1921-1923 рр. [Електронний ресурс].

10. Положення про комісію з питань гуманітарної допомоги при Сумській обласній державній адміністрації [Електронний ресурс].

11. Про гуманітарну допомогу: Закон України від 22.10.1999 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.zakon.rada.gov.ua

12. Про гуманітарну допомогу в кризових ситуаціях: Проект Закону України від 01.04.2016 р. № 4360 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/JH3D400I.html

13. Про затвердження Порядку взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади та Національного банку щодо реалізації Закону України “Про гуманітарну допомогу”: Постанова Кабінету Міністрів України від 25.03.2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.zakon.rada.gov.ua

14. Рейтинг країн-донорів, які в 2016 році надали гуманітарну допомогу Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://kyiv.sfs.gov.ua/media-ark/news-ark/print-259094.html

15. Соколов Б. Вся правда про Ленд-ліз для СРСР [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://warbibl.io.ua/s1193687/vsya_pravda_pro_lend-liz_dlya_srsr

16. Усманов Н.В. Помощь Американцев голодающим в Советской России 1921-1923 гг. (по матеріалам Урала) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.runivers.ru/vestnik/issues/8967/479230/

Відомості про автора

Поляруш Світлана Іванівна - кандидат історичних наук, доцент кафедри державно-правових дисциплін і адміністративного права Кіровоградського державного педагогічного університету імені Володимира Винниченка.

Размещено на Allbest.ru