Теоретичні аспекти адміністративного договору

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Постановка проблеми. Сучасний стан розвитку українського суспільства характеризується фундаментальними трансформаційними процесами, що в свою чергу ставлять серйозні вимоги до формування договірних відносин. Їх застосування є досить актуальною проблемою, оскільки договір є підставою виникнення, зміни або припинення правовідносин, а також регулятором прав і обов'язків сторін. Тобто, це є правовим актом, укладання якого і набрання чинності має правові наслідки для його учасників, третіх осіб, а також встановлює взаємодію договірних зобов'язань.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Різні аспекти адміністративно - договірних відносин знайшли відображення в працях вітчизняних науковців: В. Авер'янова, К. Афанасьєва Ю. Битяка, А. Берлача, Т. Гуржій, Т.Коломоєць, В. Колпакова, С. Стеценка, С. Стефанюка, С. Скворцова С. Ківалова, Р. Куйбіди, В. Перепелюка, Д. Приймаченка, М.Смоковича, Н. Іваніцької та інших. Доречно, зазначити, що проблема застосування адміністративного договору як правового засобу регулювання суспільних відносин у сфері публічної влади, є в наукових дослідженнях теоретиків - науковців та практиків, що має актуальне значення у розвитку договірних стосунків системи публічно-правових зв'язків.

Мета статті полягає у визначенні правової природи та змісту адміністративного договору, розкритті основних аспектів формування адміністративного договору як основного правового механізму забезпечення ефективного функціонування державної влади.

Виклад основного матеріалу. Договору, як регулятору суспільних відносин була відведена особлива роль ще в Стародавньому Римі. Договори за тих часів були основною правовою формою, за якою здійснювався величезний товарний і господарський обіг. Оскільки їх правовий вплив відбувався у всіх сферах відносин. Римське договірне право було одним із головних інститутів римського приватного права тому, що договірна система була розгалуженою і багатогалузевою та охоплювала всі господарські відносини.

Договір у сучасному світовому обігу є також важливим інструментом регулювання суспільних відносин. Загальноправове поняття договору означає вольову угоду двох або більше суб'єктів права про встановлення, зміну, припинення суб'єктивних прав чи обов'язків. Це правовий акт, укладення і набрання чинності якого тягне за собою правові наслідки для його учасників і третіх осіб, а також встановлює погодження, інтеграцію та взаємодію волі договірних сторін [4].

Існують різні види договорів у механізмі правового регулювання суспільних відносин. Дослідження змісту та правової природи адміністративного договору ми знаходимо науковій літературі 20 років ХХ століття, проте, особливого значення його дослідженню і застосуванню як форми управлінської діяльності, не набуло. Перші ґрунтовні наукові дослідження стосовно значущості адміністративних актів та публічноправових договорів у процесі виконання управлінських дій з'явилися в Польщі, Німеччині, Франції, США.

Після 1991 року перед незалежною українською державою постало питання ефективного функціонування державного управління, для цього необхідно було запроваджувати нові методи впливу. Науковці - теоретики і практики почали приділяти значну увагу адміністративному договору як самостійній правовій формі державного управління.

У системі державного управління адміністративний договір застосовується у господарській, соціальній, духовній і адміністративно - політичних сферах діяльності держави. Разом з тим у науковців виникають дискусійні питання стосовно нормативного визначення даного юридичного явища, оскільки договір у приватному праві є підставою виникнення цивільних зобов'язань і критерієм правомірності поведінки сторін. В теорії адміністративного права відсутні єдині критерії визначення адміністративного договору, відсутнє також законодавче його врегулювання.

У зв'язку з цим виникає потреба різні підходи до розв'язання цієї проблеми. Адміністративний договір, на думку, багатьох вітчизняних вчених є засобом реалізації управлінських завдань і функцій. До розгляду даного правового інституту науковці мають різні підходи, акцентуючи увагу на тому, що метою адміністративних договорів в більшості випадків є реалізація публічних інтересів, які будуть витісняти приватні інтереси. Як відомо, значна кількість адміністративно - правових договорів має нормативний характер, що відрізняє їх від приватного права. Із започаткуванням адміністративного судочинства в Україні актуалізувалась проблема визначення адміністративного договору. Відповідно до п. 14 статті 3 КАС України дається визначення поняття адміністративного договору - це дво - або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних повноважень, який є однією із сторін угоди [10]. Зазначимо, що це є єдине нормативно-правове визначення.

В теорії адміністративного права існує багатоманітність визначень адміністративного договору, що є свідченням про відсутність єдиних критеріїв та підходів до його тлумачення. Науковці стверджують, що правовою базою адміністративного договору, тобто, нормативною, є Конституція України і чинне законодавство, оскільки такі договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією із сторін виступає орган державної влади [2].

Аналізуючи сутність адміністративного договору ,варто зупинитись на різних підходах науковців до розуміння цього юридичного явища.

На думку В. Авер'янова, адміністративний договір є угода, укладена суб'єктами адміністративного права на підставі адміністративних норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий режим якої визначається змістом владних повноважень носієм яких є обов'язково одна із сторін [2, с. 291].

Ю. Битяк зазначає, що адміністративний договір - це різновид публічно-правового договору. Він посідає проміжне місце в системі публічно-правових зв'язків, знаходячись, з одного боку, між договором приватно-правового характеру, якому притаманна рівноправність сторін, а з другого - адміністративним актом, що виражає одностороннє владне волевиявлення органу державного управління [4, с.150].

А. Берлач акцентує увагу на тому, що на сучасному етапі розвитку державного управління все більше приділяється окремій його формі - адміністративному договору як закріпленій адміністративним законодавством добровільній згоді двох або більше суб'єктів адміністративного права з обов'язковою участю у цих правовідносинах уповноваженого державного органу або посадової особи. Адміністративний договір є правовим актом, що забезпечує виникнення, зміну чи припинення суб'єктивних прав та юридичних обов'язків учасників цієї угоди [6, с. 134].

С. Ківалов розглядає адміністративний договір як один із видів публічно-правових договорів. Він являє собою засновану на підставі норм адміністративного права і добровільної згоди волі двох або більше суб'єктів адміністративного права, один із яких завжди є суб'єктом державної волі, угоду, яка започатковує, змінює й припиняє взаємні права й обов'язки його учасників [8, с. 64].

Т.Коломоєць стверджує, що адміністративний договір є визначена актами адміністративного права угода сторін, одна з яких є носієм державновладних повноважень стосовно інших [5, с. 120].

А. Стефанюк наголошує, що адміністративний договір має бути добровільним волевиявленням сторін, у яких суб'єкт владних повноважень є однією із них. Найчастіше такі договори мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість - це досягнення загального блага Автор акцентує увагу на тому, що риси, які визначають його нормативність - це існування суворої процедури укладення і порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням, оскільки такі договори на практиці останнім часом частіше застосовуються у діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування [13].

Аналізуючи такий підхід науковців, ми помічаємо, що даний договір є одним із видів публічно-правових договорів, який випливає із взаємних правовідносин і добровільної згоди сторін.

Іншої думки дотримується В. Колпаков, який заперечує існування адміністративного договору як правового інституту, наголошуючи на тому, що договірні відносини характерні для цивільно-правових, а в державному управлінні переважає імперативний характер. Дає таке визначення поняття адміністративного договору - це система взаємних зобов'язань між суб'єктами названими в акті управління, формулювання і виконання яких, має за мету вирішення визначених державою завдань [9].

Аналізуючи різні точки зору науковців на окреслену проблему, для детального розуміння сутності адміністративного договору, зупинимось на правовій природі, категорії та характерних його ознаках. Варто зазначити, що значний внесок у дослідження правової природи адміністративного договору його змісту та специфічних особливостях зробили такі науковці як К. Афанасьєв та С. Скворцов. Вчені наголошують на тому, що в більшості випадків адміністративні договори мають нормативний характер, в основі яких є публічно-правова природа.

Зокрема, С. Скворцов у своїй роботі «Юридична природа правового договору» акцентує увагу на таких підходах: По-перше, договір виступає як специфічний засіб реалізації державної виконавчої влади. Він:

а) виникає в сфері реалізації державної виконавчої влади в зв'язку і з приводу реалізації державним органом наданих йому виконавчо-розпорядницьких повноважень ;

б) спрямований на конкретизацію відповідних адміністративно-правових норм або актів правопріменітельної діяльності державних органів.

Саме ці два моменти і визначають правову природу адміністративного договору, а також і зміст його як специфічного засобу управлінської діяльності державних органів виконавчої влади. Коли суб'єкти керування якимись окремими сторонами своєї діяльності виявляються юридично рівними, тоді і виникає питання про необхідність цілеспрямованої координації їх роботи. Договір додає певну стабільність, гласність і наочність ієрархічним державним відносинам. Він відіграє стимулюючу роль в управлінській діяльності органів державної виконавчої влади.

По-друге, укладення адміністративного договору -- діяльність, пов'язана з здійсненням операцій, які регламентовані нормами права. Сутність даної ознаки полягає в тому, що при укладанні адміністративного договору необхідно використовувати норми як адміністративного, так і цивільного права, причому не тільки матеріального, але і процесуального. Отже, спочатку визначається характер договору, а потім -- оптимальний порядок досягнення юридичного [12].

Дотримуючись даної позиції, при визначенні правової природи адміністративних договорів, потрібно враховувати те, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод і волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набувають адміністративно-правової форми. В таких договорах обов'язково має бути носій влади, який відповідно в межах своїх повноважень реалізує функції виконавчо-розпорядчого характеру.

З наведеного випливає, що юридична природа адміністративного договору полягає в тому, що він є актом застосування права, внаслідок чого реалізуються конкретні функції виконавчої влади.

Оскільки адміністративний договір є формою державного управління та джерела адміністративного права, то йому притаманні наступні функції:

- структурно-організаційна, яка полягає в розмежуванні і фіксації прав і обов'язків сторін та повноважень;

- соціального компромісу - розкриває узгодженість інтересів різних суб'єктів державного і громадського життя, оскільки саме договір завжди означає компроміс, узгодження та досягнення консенсусу, то договірне регулювання служить способом зняття протиріч між публічними і приватними інтересами;

- забезпечувальна забезпечує досягнення суспільно-значущих результатів у тих сферах, де командний вплив неефективний або неможливий;

- орієнтаційно - стимулююча - сутність її полягає у непрямому державному впливі на матеріальні інтереси суб'єкта шляхом включення в договір позитивних стимулів, в якості яких виступають різного виду пільги;

- демократизації виконавчої влади розкриває рівноправне партнерство, співробітництво, взаємодію учасників у договірному процесі, розширення договірної практики виконавчої влади вважається показником її демократизації;

- виховна - сприяє розвитку ділової і правової активності суб'єктів; охоронювальна - сприяє гарантії дотримання сторонами своїх зобов'язань [8].

С. Скворцов акцентуючи увагу на функціях адміністративного договору, зазначає, що демократичність договірного регулювання надає суб'єктам свободу будувати свої відносини на свій розсуд. Елементи примусу в договірному процесі фактично відсутні. Договір виховує самостійність мислення, стимулює вивчення законодавства, уміння вирішувати питання переговорним шляхом, учить усвідомлювати і відстоювати свої інтереси. Участь у договірному процесі виробляє в державно-владного суб'єкта уміння працювати гнучкіше, творчо, не розраховуючи на окрик і примус. Адміністративний договір є зручним правовим засобом для вияву управлінської ініціативи [11].

У чинному законодавстві передбачено можливість укладення договорів за участю суб'єктів владних повноважень щодо здійснення їх компетенції. Зміст адміністративного договору визначає предмет, а предметом публічно - правового договору є відносини владного характеру і лише такі, в яких допускається узгодження волевиявлення владних суб'єктів.

Наведене дає підстави стверджувати, що суб'єктом адміністративного договору виступає державний орган, посадова особа або суб'єкт з делегованими повноваженнями.

Саме в такому договорі державний орган діє як суб'єкт, здійснюючи виконавчу владу і маючи владні повноваження. Тобто, обов'язковим суб'єктом адміністративно - договірних відносин виступає орган виконавчої влади або посадова особа. До предмету адміністративних договорів входять дії адміністративного і організаційного характеру, оскільки управління є адміністративною діяльністю. Особливість адміністративних договорів полягає в тому, що вони є договорами організаційного характеру як і сама діяльність виконавчої влади.

Аналізуючи наукові джерела, ми з'ясовуємо, що науковці мають різні підходи щодо правової природи ,змісту адміністративного договору. Лише вони одностайні у тому, що одним із засобів державно-управлінських відносин виступає адміністративний договір, який займає особливе місце у державному управлінні.

У наукових джерелах не існує єдиної точки зору щодо ознак адміністративного договору. Науковці стверджують, що ознаки приватно-правового договору не завжди існують у публічно-правових договорах, а ознаки адміністративного договору є різновидом правового договору та ґрунтуються на нормах адміністративного права.

У теорії адміністративного права відсутній загальнотеоретичний підхід щодо їх сутності.

На основі аналізу наукових джерел охарактеризуємо основні ознаки адміністративного договору.

Зазначимо, що законодавча норма виділяє лише загальні ознаки адміністративного договору.

Зупинимось на загально-правових ознаках договору в публічному праві:

- свобода волевиявлення;

- рівність сторін;

- досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

- еквівалентний характер;

- взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання умов договору;

- забезпечення договору державним примусом, що надає документу юридичної сили. Розглядаючи визначене поняття адміністративного договору в Кодексі адміністративного судочинства України, можна виділити обов'язкові ознаки адміністративного договору, а саме:

- однією із сторін завжди є суб'єкт владних повноважень;

- адміністративний договір є угодою, то основною ознакою будь-якої угоди є її добровільний характер;

- зміст такої угоди нерозривно пов'язаний з владно-управлінськими функціями суб'єкта владних повноважень [10]. Проте дані ознаки не є вичерпними, а лише безпосередньо випливають із нормативного визначення адміністративного права.

М. Бояринцева акцентує увагу на тому, що характерною ознакою суб'єктивного складу адміністративного договору є владна управлінська функція однієї із сторін, тому такий договір виникає тільки у сфері адміністративно-правових відносин. Для того щоб набути статус суб'єкта адміністративно-правових відносин з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинним адміністративного договору, суб'єкт адміністративного права має бути наділений адміністративною правосуб'єктністю. Адміністративна правосуб'єктність суб'єкта владних повноважень при укладанні адміністративного договору є однією з основних ознак адміністративного договору [7].

Суттєвими ознаками, що характеризують зміст адміністративного договору, на думку науковців, можна виділити наступні:

- метою адміністративного договору є задоволення публічних потреб. Органи виконавчої влади як суб'єкти таких договорів мають за мету ефективне виконання завдань публічної (державної) служби, створеної для задоволення державних або суспільних потреб;

- має організуючий характер. Особливість адміністративних договорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного характеру, як і сама діяльність виконавчої влади. Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у випадках, коли суб'єкти управління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноправними і виникає потреба в координації їх діяльності;

- не підлягає зміні в односторонньому порядку, не допускається одностороння відмова від виконання договірних зобов'язань;

- до нього не застосовуються норми про форс-мажор, що визначають надзвичайну і непереборну силу як обставину, що звільняє від відповідальності за невиконання зобов'язань;

- не може бути визнано конфіденційним;

- часто є підставою для прийняття актів управління [5].

Проаналізувавши ознаки адміністративного договору, які закріплені в законодавстві та теорії адміністративного права, визначаємо, що у більшості наукових дослідженнях виділяються такі ознаки, що підкреслюють особливість адміністративного договору:

- обов'язковою стороною адміністративного договору є суб'єкт, наділений владними повноваженнями;

- договір укладається для реалізації компетенції суб'єкта владних повноважень;

- адміністративний договір спрямований на задоволення публічних інтересів.

У теорії адміністративного права виділяють різні види договорів.

Класифікація адміністративних договорів можлива як на основі загальних, так і з врахуванням спеціальних критеріїв пов'язаних з їхньою специфікою. До спеціальних належать:

- внутрішньоапаратні;

- внутрішньо організаційні;

- укладені між суб'єктами наділеними державновладними повноваженнями;

- зовнішні, укладені уповноваженими суб'єктами державної влади з громадянами та організаціями.

За загальноприйнятими критеріями адміністративні договори поділяються на двосторонні та багатосторонні, типові та індивідуальні, реальні і консенсуальні.

Незважаючи на дискусійний характер щодо питань класифікації адміністративних договорів за предметним критерієм, наведемо такий їх перелік:

- договори про компетенцію (розмежування або делегування повноважень і предметів відання);

- договори у сфері управління державною власністю;

- договори, що забезпечують державні потреби;

- контракти з державними службовцями, студентами;

- фінансові та податкові угоди;

- договори про взаємодію, співпрацю;

- концесії та інвестиційні угоди;

- договори про надання деяких послуг приватним особам.

Для адміністративного права характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними органами. Такі договори укладаються між суб'єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв'язанні спільних завдань.

Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недержавними органами покликані вирішувати проблему узгодження вирішення між ними питань.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно застосовувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема, такі, як форма договору, наслідки її недодержання, випадки визнання договору недійсним та ін. Однак, при розгляді зазначених питань слід ураховувати специфіку владного суб'єкта адміністративного договору (в першу чергу це стосується питань його компетенції), яка не врахована нормами цивільного законодавства [3].

У вітчизняній науці адміністративного права акцентується увага на дотриманні загальних вимог при укладанні адміністративних договорів.

Важливо зазначити, що при укладанні договорів делегування деяких повноважень виконавчої влади з органам місцевого самоврядування необхідно дотримуватися наступних вимог:

- делегувати лише окремі повноваження;

- при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення;

- при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні об'єкти державної власності;

- органи місцевого самоврядування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні їм.

У теорії адміністративного права є дискусійним питання правової природи саме договорів між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади щодо розмежування та делегування повноважень та предметів ведення [11].

Специфіка адміністративного договору виявляється також у питанні відповідальності сторін за невиконання його умов. Її зумовлено можливістю застосування до учасників адміністративного договору заходів адміністративної відповідальності.

Значна кількість вітчизняних наукових досліджень присвячена різним аспектам формування адміністративного договору як основного правового механізму забезпечення ефективного функціонування державної влади. Це є свідченням важливості такого правового інституту.

На основі теоретико-правового аналізу наукових джерел можемо констатувати, що дискусійними залишається розуміння сутності адміністративного договору та застосування матеріальної норми, передбаченої п. 14 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України. Також не існує чіткого визначення окресленого юридичного явища на законодавчому рівні та відсутні єдині підходи науковців-теоретиків та практиків щодо правової природи, змісту, ознак та критеріїв видів адміністративного договору.

Для врегулювання цієї проблеми адміністративного договору, як пріоритетного напрямку державного управління, необхідне досконале нормативне забезпечення.

Література

1. Конституція України Документ 254к/96-вр, чинний, поточна редакція Тлумачення від 15.03.2016, підстава v001p710-16.

2. Адміністративне право України. Академічний курс підруч. / За ред. В.Б. Авер'янова. Загальна частина. - К.: ТОВ «Видавництва «Юридична думка», 2007. - 583 с.

3. Афанас'єв К.К. Адміністративний договір як форма державного управління (теоретико-правовий аспект): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 // Афанас'єв К. К.; ХНУВС. - Х., 2002. - 173 с.

4. Адміністративне право: підручник /Ю.П. (кер. авт. кол.), В.М. Гаращук, В.В. Богуцький та ін.; за аг. ред. Ю.П. Битяка, В. М. Гаращука, В.В.Зуй.- Х.: Право, 2010. - 624с.

5. Адміністративне право України : підручник / за аг. ред.. Т.О. Коломоєць. - К. : Істина, 2010. - 480 с.

6. Адміністративне право України : Підручник / За заг. ред. Ківалова С.В. - Одеса : Юридична література, 2003. - 896 с.

7. Берлач А.І. Адміністративне право України: Навч. посіб. для дист. навч. - К. : Ун-т « Україна», 2005. - 472 с.

8. Бояринцева М.А. Адміністративний договір дискусійні питання правовової природи та правосуб»єктивності сторін / М.А. Бояринцева // Вісник Вищої ради юстиції. - 2 (6). - 2011. - С.79-94.

9. Колпаков В.К. Кузьменко О.В. Адміністративне право України. Підручник. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

10. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV.

11. Скворцов С.С. Адміністративний договір як засіб управлінської діяльності: автореф. дис.. канд.. юрид. наук: 12. 00.07 / С.С. Скворцов: Харк. нац.. ун-т внутр.. справ. - Х., 2005.

12. Скворцов С.С. Юридична природа правового договору // Управління, держава і право. - 2004. - №7. - С.62-64.

13. Стефанюк В.С. Судовий адміністративний процес / В.С. Стефанюк. - Х. : Консум, 2003. - 473 с.

14. Смокович М.І. Визначення юрисдикції адміністративних судів та розмежування судових юрисдикцій : Монографія / М.І. Смокович. - К.: Юрінком Інтер, 20012. - 304 с.

Размещено на Allbest.ru