Зміст управління об'єктами державної власності: загальноправова характеристика

Андрій Захарченко,

кандидат юридичних наук, доцент

кафедри господарського права Донецького

національного університету імені Василя Стуса

Одним з важливих напрямів діяльності органів виконавчої влади та деяких інших уповноважених державних органів і організацій є управління об'єктами державної власності. Від результативності цієї діяльності значною мірою залежить стан державного сектору економіки та загальна соціально-економічна ситуація в країні, у зв'язку з чим зазначена діяльність потребує належного правового регулювання.

Поняття «управління об'єктами державної власності» вживається у спеціальному Законі України «Про управління об'єктами державної власності» (далі Закон про УОДВ) [1] та великій кількості інших нормативно-правових актів. При цьому положення законодавства, які вказують на змістовне наповнення діяльності, що позначається цим поняттям, є недостатньо впорядкованими і подекуди не узгоджуються між собою, що створює передумови для різних інтерпретацій того, яка саме діяльність може вважатись управлінням об'єктами державної власності.

Питання управління об'єктами державної власності впродовж тривалого часу привертають увагу представників різних галузей наукового знання, в тому числі юридичної науки. Серед багатьох наукових праць юридичного спрямування, в яких у тій чи іншій мірі висвітлено ці питання, варто особливо відзначити роботи вітчизняних дослідників В. Л. Пількевича [2], В. В. Джарти [3], О. О. Кравчука [4], а також роботи російських науковців Е. В. Талапіної [5] і А. В. Вінницького [6]. Разом з тим питання змісту управління об'єктами державної власності у юридичній науці залишається проблемним, і висновки різних авторів щодо нього в окремих аспектах мають суттєві відмінності.

Зазначене свідчить про актуальність порушеного питання та доцільність його додаткового дослідження.

Метою цієї статті є доопрацювання наукових положень щодо загальноправової характеристики змісту управління об'єктами державної власності.

Згідно з узагальненим визначенням, закріпленим на рівні Закону про УОДВ, управління об'єктами державної власності це здійснення Кабінетом Міністрів України (далі КМУ) та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпорядженням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб (ст. 1). Водночас Законом конкретизовано коло суб'єктів управління об'єктами державної власності (уповноважені органи державної влади, Національна академія наук України, галузеві академії наук, окремі державні господарські організації) і коло об'єктів державної власності, щодо яких здійснюються повноваження цих суб'єктів (ст. ст. 3, 4). Зазначене дає підстави розглядати управління об'єктами державної власності саме як певну діяльність уповноважених державою суб'єктів.

Разом з тим доцільно обумовити, що поряд із поняттям «управління об'єктами державної власності» у законодавстві і науковій літературі вживаються й поняття «управління державним майном» та «управління державною власністю», що позначають одне й те саме явище. Тому при проведенні цього дослідження враховуватимуться й ті джерела, що оперують поняттями «управління державним майном», «управління державною власністю».

Як і будь-яка інша діяльність, управління об'єктами державної власності має зовнішнє вираження у систематичному вчиненні її суб'єктами сукупності взаємопов'язаних дій. Зважаючи на значну кількість та різноманітність таких дій, в рамках правового забезпечення цієї діяльності та при її характеристиці у наукових цілях умовно виокремлюються різні її складові. Для позначення цих складових у науковій літературі вживаються поняття «форми управління» [2, с. 11-13; 5, с. 189], «методи управління» [2, с. 13-14; 7, с. 22-23], «інструменти управління» [3, с. 180], «способи управління» [8], «функції управління» [4, с. 243-244; 9, с. 209], які іноді ототожнюються між собою, а іноді розрізняються (залежно від контексту, в якому вони вживаються, а також теоретичних положень, якими керуються ті чи інші дослідники). Поняття «функції управління» та «способи управління» присутні і у законодавстві з питань управління об'єктами державної власності, але вживання цих понять на рівні законодавства має довільний характер.

Враховуючи відсутність у юридичній науці єдиної усталеної точки зору щодо значення цих понять в рамках характеристики управління об'єктами державної власності, системному розкриттю змісту цієї діяльності може сприяти взяття за основу однієї з розроблених представниками науки адміністративного права теоретичних концепцій, яка передбачає одночасне оперування поняттями «функції державного управління» і «форми державного управління». Згідно з цією концепцією функція управління це певний напрям (відносно самостійна й однорідна частина) спеціалізованої діяльності виконавчої влади, зміст якої характеризується однорідністю та цільовою спрямованістю. Форма управління це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань. Серед форм управління умовно вирізняють: а) правові форми, пов'язані із встановленням і застосуванням норм права, зокрема, видання нормативних та індивідуальних актів; б) неправові (організаційні) форми, зокрема, проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій [10, с. 125-126, 132-134]. Не дивлячись на те, що ця концепція початково розрахована на розкриття змісту державного управління як здійснення суто виконавчої влади, закладена в цій концепції ідея є цілком прийнятною для поширення й на управління об'єктами державної власності (за умови уточнення і конкретизації відповідно до предмету дослідження).

Функції управління об'єктами державної власності як відносно самостійні й однорідні частини цієї діяльності можуть виокремлюватись на основі різних критеріїв. Одним з цих критеріїв є види об'єктів державної власності, щодо яких здійснюється управління. Так, у науковій літературі і нормативно-правових актах виділяють зокрема: управління акціями, що перебувають у державній власності; управління нерухомим майном; управління державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств; управління військовим майном і ін.

Однак використання цього критерію не завжди є доречним, оскільки він прямо не вказує на зміст тих дій, які вчиняються щодо таких об'єктів. Тому поряд із зазначеним використовується й інший критерій, який передбачає врахування спрямованості певної сукупності взаємопов'язаних дій на досягнення спільного результату. Так, О. О. Кравчук серед функцій управління державною власністю називає такі: формування державної власності та передача об'єктів державної власності; організація володіння, користування, розпорядження об'єктами державної власності; організація їх обліку; контроль за використанням, станом та збереженням державного майна; охорона державної власності; дозвільнопогоджувальні процедури при наданні державного майна в оренду та безоплатне користування; відчуження та приватизація державного майна [4, с. 239-355].

Між тим питання, яке стосується умовного виокремлення в управлінні об'єктами державної власності певних складових частин на основі згаданого критерію, у вітчизняній юридичній науці залишається малорозробленим. Більше уваги цьому питанню приділено російськими науковцями, але єдиного усталеного підходу щодо складових управління об'єктами державної власності у їх роботах також немає. Зокрема, Е. В. Талапіна наводить такий перелік складових управління державною власністю (називаючи їх формами): облік і реєстрація об'єктів державної власності, розмежування державної власності, створення, реорганізація і ліквідація державних організацій (в тому числі банкрутство), управління державними підприємствами і установами, націоналізація, приватизація. Водночас дослідниця обумовлює, що поряд із зазначеними основними формами управління державною власністю можуть бути й інші виділення субсидій, планування і прогнозування у державному секторі, передача державного майна недержавним організаціям [5, с. 189-190]. С. І. Файнгерш серед складових управління державним майном називає й такі, як державні закупівлі, реквізиція, конфіскація, викуп для державних потреб, звернення в дохід держави, наслідування виморочного майна [11, с. 10]. Натомість А. В. Вінницький додержується позиції, що управління публічним майном не охоплює реалізацію правомочностей та виконання обов'язків публічного власника, які пов'язані із формуванням складу необхідного і достатнього публічного майна, в тому числі шляхом його придбання та відчуження (приватизації). Крім того, за висновком цього автора, поза межами управління публічним майном залишається здійснення обліку та контролю щодо цього майна [6, с. 336-337, 386, 393].

Зважаючи на такі розбіжності у поглядах науковців, спадає на думку, що при з'ясуванні того, які види (напрями) діяльності становлять зміст управління об'єктами державної власності, доцільно орієнтуватись на положення спеціального Закону про УОДВ та кореспондуючих з ним нормативно-правових актів, адже поняття «управління об'єктами державної власності» має не лише теоретичне значення, а слугує, насамперед, суто практичним (в тому числі регулятивним) цілям. Тому теоретичні висновки з цього питання мають відповідати реальному наповненню, яке вкладається у поняття «управління об'єктами державної власності» на рівні законодавства і практики його застосування, а пропозиції щодо можливих змін такого наповнення будуть доречними лише тоді, якщо це обумовлено практичними потребами.

Керуючись таким судженням, співставляючи існуючі доктринальні позиції із положеннями вітчизняного законодавства з питань управління об'єктами державної власності, можна умовно виокремити такі основні функції (відносно самостійні й однорідні частини) досліджуваної діяльності:

1) облік об'єктів державної власності;

2) передача об'єктів державної власності у сферу управління суб'єктів управління;

3) створення державних підприємств, їх об'єднань, установ, організацій та господарських товариств на базі об'єктів державної власності, участь в управлінні діяльністю таких підприємств (об'єднань, установ, організацій, господарських товариств) та їх припинення;

4) надання об'єктів державної власності в оренду;

5) забезпечення створення і використання об'єктів державної власності на засадах державноприватного партнерства;

6) здійснення приватизації об'єктів державної власності;

7) продаж окремих об'єктів державної власності іншими способами;

8) забезпечення збереження об'єктів державної власності, які не увійшли до статутних капіталів і перебувають на балансі господарських товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації;

9) передача об'єктів державної власності у комунальну власність та приймання об'єктів комунальної власності у державну власність.

У зв'язку із включенням до пропонованого переліку функцій такого виду діяльності, як здійснення приватизації об'єктів державної власності, варто звернути увагу, що на теперішній час положення законодавства, які вказують на співвідношення управління об'єктами державної власності і приватизації, є суперечливими. Так, Закон про УОДВ встановлює окремі повноваження КМУ щодо відчуження об'єктів державної власності шляхом приватизації: прийняття рішень про продаж пакетів акцій (часток), закріплених у державній власності, та погодження умов приватизації об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави (п. 10, 23 ч. 2 ст. 5), а у Положенні про управління державним майном, яке не увійшло до статутних капіталів господарських товариств у процесі приватизації, але перебуває на їх балансі, затвердженому наказом Фонду державного майна України (далі ФДМУ) та Міністерства економіки України від 19.05.1999 р. № 908/68, прямо вказано, що здійснення приватизації є одним із способів управління таким майном (п. 1.4). В той же час у ст. 7 Закону про УОДВ, яка визначає повноваження ФДМУ, не міститься зазначення на наявність у ФДМУ повноважень щодо здійснення приватизації. Крім того, у деяких правових актах вживаються такі словосполучення, як «приватизація та управління державною власністю» (розд. VII Національного плану дій на 2013 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 20102014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженого Указом Президента України від 12 березня 2013 р. № 128/2013), «управління та розпорядження державним майном» (ч. 1 ст. 5 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» і ін.), що вказує на протиставлення цих видів діяльності. В результаті на практиці нори підготовці звітів норо свою діяльність ФДМУ розділяє такі її напрями, як управління державною власністю та приватизація державного майна [12].

Наявність розглянутих суперечностей можна пояснити тим, що з одного боку «нозанриватизаційна» діяльність суб'єктів управління об'єктами державної власності та здійснення приватизації цих об'єктів перебувають у тісному взаємозв'язку, а з іншого боку у ряді випадків виникає нетреба узагальнено означити та умовно відділити «нозанриватизаційну» діяльність від тієї, яка охоплюється процесом приватизації.

Між тим «нозанриватизаційне» управління об'єктами державної власності та приватизація стосуються одних і тих же видів об'єктів державної власності, і у здійсненні цих напрямів діяльності задіяні одні і ті ж суб'єкти. У зв'язку з цим вбачається, що досягнення визначеності у ворушеному витанні можливо шляхом послідовного утвердження на теоретичному і законодавчому рівнях відходу, за якого «здійснення приватизації об'єктів державної власності» розглядатиметься як одна із складових «управління об'єктами державної власності». Натомість застосування альтернативного варіанту вирішення цього питання (визнання «управління об'єктами державної власності» та «здійснення приватизації об'єктів державної власності» різними видами діяльності) видається нелогічним, зокрема, через те, що в такому разі досить важко віднайти обґрунтоване пояснення причин, з яких неявні дії уповноважених суб'єктів, що мають наслідком відчуження державного майна (наприклад, передача цього майна до статутних кані талів господарських товариств або у комунальну власність, а також продаж окремих об'єктів у нозанриватизаційний спосіб) розглядатимуться як складова управління об'єктами державної власності, а здійснення нриватизаціїні.

Реалізація суб'єктами управління названих вище напрямів діяльності (функцій) відбувається у неявних формах, котрі, як відзначалось вище, можна умовно розподілити на правові і організаційні.

В рамках теоретичних положень, які взяті за основу в цьому дослідженні, правовими формами управлінської діяльності вважаються: видання нормативно-правових актів і правових актів індивідуальної дії; укладання договорів (угод); вчинення інших юридично значущих дій [10, с. 134-136]. Такі правові форми притаманні й управлінню об'єктами державної власності.

Зокрема, здійснення майже усіх повноважень, наданих суб'єктам управління об'єктами державної власності, опосередковується виданням правових актів індивідуальної дії. Ці правові акти призначені для одноразового застосування щодо конкретних ситуацій, які виникають у процесі управління об'єктами державної власності, не містять загальнообов'язкових правил поведінки і стосуються прав та обов'язків персонально визначених учасників відносин, що виникають у цій сфері. Наприклад, такими є рішення суб'єктів управління норо створення на основі об'єктів державної власності державних ніднриємств, надання державним ніднриємствам дозволів на скисання або відчуження закріплених за ними об'єктів державної власності, затвердження річних фінансових ланів державних ніднриємств і ін.

Поряд із цим, суб'єкти управління видають і нормативно-правові акти, які призначені для неодноразового застосування і встановлюють навила поведінки для неявного кола учасників відносин, які виникають у процесі управління об'єктами державної власності. Необхідність прийняття суб'єктами управління окремих з цих нормативно-правових актів прямо передбачена відповідними законами (з одночасним визначенням предмету регулювання підзаконних нормативно-правових актів, які мають бути прийняті). Наприклад, Закон про УОДВ уповноважує КМУ визначати порядок створення і ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності, проведення інвентаризації об'єктів державної власності, відчуження та списання таких об'єктів і ін. (п. 18 ч. 2 ст. 5). В той же час законодавство не виключає можливості прийняття суб'єктами управління нормативно-правових актів і за власною ініціативою для забезпечення виконання наданих їм повноважень.

Із змісту Закону про УОДВ випливає, що прийняття суб'єктами управління нормативно-правових актів вважається складовою управління об'єктами державної власності, у зв'язку з чим окремі науковці характеризують таке управління і як організаційно-розпорядчу, і як нормотворчу діяльність [4, с. 16]. Однак цей підхід не позбавлений внутрішнього протиріччя, адже прийняття нормативно-правових актів, які встановлюють правила здійснення певної діяльності (управління об'єктами державної власності), визнається частиною цієї ж діяльності. Тому є доцільним застосування іншого підходу, який би полягав у розрізненні таких видів діяльності, як «управління об'єктами державної власності» та «здійснення правового регулювання управління об'єктами державної власності», виходячи з того, що другий з цих видів діяльності полягає у прийнятті нормативно-правових актів, які визначають правила щодо такого управління. За умови додержання цього підходу управління об'єктами державної власності можна характеризувати як суто правозастосовну діяльність.

Поряд із прийняттям нормативно-правових актів і правових актів індивідуальної дії суб'єкти управління уповноважені також укладати договори щодо об'єктів державної власності. Зокрема, це стосується договорів оренди, концесії, купівлі продажу об'єктів приватизації, договорів доручення на виконання функцій з управління пакетом акцій, що належать державі, і ін.

Крім того, правовими формами управління об'єктами державної власності є інші передбачені нормативно-правовими актами юридично значущі дії суб'єктів управління, які мають правові наслідки. Наприклад, такими діями є внесення відомостей про об'єкти державної власності до Єдиного реєстру об'єктів державної власності, проведення конкурсного відбору керівників суб'єктів господарювання державного сектору економіки, проведення конкурсів на право оренди об'єктів державної власності і ін.

На відміну від правових, організаційні (не правові) форми не тягнуть за собою правових наслідків, не регламентуються законодавством про управління об'єктами державної власності, і обираються самими суб'єктами управління, виходячи із ситуацій, які виникають щодо того чи іншого об'єкта. Так, організаційними формами можна вважати проведення нарад і консультацій з керівниками державних підприємств, установ, організацій, направлення їм листів, збір, технічну та аналітичну обробку інформації щодо стану використання об'єктів державної власності і ін. Застосування організаційних форм завжди виступає передумовою прийняття суб'єктами управління юридично значущих рішень та вчинення інших юридично значущих дій.

Узагальнення викладеного вище дозволяє зробити такі висновки:

1. Формуванню цілісної загально правової характеристики змісту управління об'єктами державної власності може сприяти застосування методологічного підходу, який передбачає умовне виокремлення функцій і форм цієї діяльності.

2. Основними функціями (відносно самостійними й однорідними частинами) управління об'єктами державної власності пропонується вважати такі: 1) облік об'єктів державної власності; 2) передача об'єктів державної власності у сферу управління суб'єктів управління; 3) створення державних підприємств, їх об'єднань, установ, організацій та господарських товариств на базі об'єктів державної власності, участь в управлінні діяльністю таких підприємств (об'єднань, установ, організацій, господарських товариств) та їх припинення; 4) надання об'єктів державної власності в оренду; 5) забезпечення створення і використання об'єктів державної власності на засадах державно приватного партнерства; 6) здійснення приватизації об'єктів державної власності; 7) продаж окремих об'єктів державної власності іншими способами; 8) забезпечення збереження об'єктів державної власності, які не увійшли до статутних капіталів і перебувають на балансі господарських товариств, створених у процесі приватизації та корпоратизації; 9) передача об'єктів державної власності у комунальну власність та приймання об'єктів комунальної власності у державну власність.

3. Серед форм, у яких відбувається реалізація вказаних напрямів діяльності, можна виділити: 1) правові (видання правових актів індивідуальної дії, укладання договорів щодо об'єктів державної власності та вчинення інших передбачених законодавством юридично значущих дій, які мають правові наслідки); 2) організаційні (проведення нарад і консультацій з керівниками державних підприємств, установ, організацій, збір, технічна та аналітична обробка інформації щодо стану використання об'єктів державної власності, і інші дії, які безпосередньо не спричиняють правові наслідки).

Пропонований підхід до розуміння змісту управління об'єктами державної власності може враховуватись для упорядкування великого масиву законодавства, що становить правову основу цієї діяльності.

Проведений аналіз не вичерпує всіх проблемних загальнотеоретичних питань управління об'єктами державної власності. Зважаючи на складність та багатоаспектність цієї діяльності, одним з цих питань є питання її юридичної природи, яке має стати предметом подальших наукових досліджень.

Список використаних джерел