Методологія дослідження ґрунтується на загальноприйнятих принципах проведення комплексних наукових досліджень. Зі спеціальних методів у роботі використано такі: теоретичного узагальнення і порівняння - у процесі опрацювання літературних джерел та вивчення поставлених питань; системного аналізу - для оцінювання характеру впливу сукупності методів, важелів та інструментів державного регулювання на рівень розвитку сільських територій; соціологічний - при опитуванні голів сільських, селищних рад та сільського населення.

Результати дослідження та їх обговорення. В Україні нині налічується більше, ніж 11 тис. сільських територіальних громад, які об'єднують близько 28 000 населених пунктів. Понад 80% цих громад мають менше, ніж 3 тис. жителів, а майже 50% з них - менше, ніж 1000. Бюджети таких сіл становили на 75 % дотації вирівнюваня, а в значній кількості сіл такий показник міг досягати 95-99% від обсягу доходів [7, с.97]. Тобто, залежно від кількості населення - чим менше населення, тим більший рівень дотаційності. І що маємо - майже одиниці із сільських рад України мають достатні фінансові ресурси для виконання у повному обсязі своїх повноважень та надання якісних послуг сільському населенню.

Нині світ зазнає фундаментальних соціальних змін, відбувається прискорення соціальних процесів. Формування нової культури управління й постіндустріальної наукової парадигми дає змогу вивільнити центральні органи влади від невластивих їм функцій і зосередити увагу на сучасних методах управління.

Демократизація суспільних відносин та процеси децентралізації, пов'язані з нею, вимагають перегляду ролі місцевого самоврядування в загальній системі організації публічної влади в Україні, яке, у свою чергу, є одним із засобів залучення населення до управління державними справами. Це пов'язано з тим, що місцеве самоврядування є вираженням самоорганізації громадян на найнижчому рівні публічного управління, яким в Україні є територіальна громада, яка в контексті реформи місцевого самоврядування може стати підґрунтям у формуванні соціального капіталу в аграрному секторі економіки. Сільські громади є тим елементом соціального капіталу, що дає змогу використовувати всі групи наявних в певній місцевості ресурсів в інтересах членів сільської громади.

Термін "громада" у сучасній енциклопедичній літературі застосовується в кількох значеннях: по-перше, коли йдеться про групу людей, об'єднаних спільністю становища та інтересів; по-друге, це об'єднання людей, що ставлять перед собою певні спільні завдання; по-третє, в історичній ретроспективі як поземельне селянське об'єднання [5]. Для того щоб зрозуміти, яку громаду можна називати самодостатньою, звернемося, насамперед, до сутності терміна "самодостатність". Переважна більшість авторів вважає, що під самодостатністю територіальної громади слід розуміти забезпеченість та відтворення широкого спектру ресурсів.

Таким чином, під самодостатньою територіальною громадою слід розуміти таку територіальну громаду, яка здатна власною діяльністю створювати і відтворювати необхідні соціально-економічні умови для задоволення потреб населення шляхом активізації внутрішніх резервів сільських територій [9, с.175].

Розвиток місцевого самоврядування - це, перш за все, процес - тривалий і суперечливий. Держава в цьому процесі відіграє ключову роль. Саме тому необхідна нова державна програма сприяння розвитку місцевого самоврядування в Україні, забезпечення прав сільського населення на самостійне вирішення питань місцевого значення. Потрібна цілісна й вивірена концепція розвитку, що має бути підкріплена відповідним законодавством [2, с.45]. Або на основі зазначеної концепції необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства України.

На сучасному етапі Україні якнайшвидше необхідно розробити та прийняти так званий Муніципальний кодекс - пакет законів, що стосуються розвитку місцевого самоврядування в країні та здійснити такі кроки:

1. Внести відповідні зміни до чинного законодавства України. Зокрема, до Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про місцеві державні адміністрації" [6], що стосуються:

- більш чіткого визначення повноважень і сфери діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій;

- забезпечення умов для реальної самостійності територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення, відповідно до Конституції України та Європейської хартії місцевого самоврядування.

2. Ухвалити такі Закони України: "Про комунальну власність", "Про територіальну громаду", "Про адміністративно-територіальний устрій" та інші, розглядаючи їх у комплексі та об'єднати у "Муніципальний Кодекс" [6].

3. Забезпечити державну підтримку подальшого розвитку місцевого самоврядування в країні шляхом розробки та прийняття відповідної концепції розвитку самоврядності територіальних громад України у нових політичних умовах.

4. Створити умови для ширшої участі місцевого населення у вирішенні питань місцевого значення.

Наведені вище проблеми підтверджують необхідність муніципальної реформи, яка б охопила законодавче регулювання місцевого самоврядування, створення матеріально-технічної бази, інформаційне забезпечення, підготовку кадрів для роботи в органах місцевого самоврядування.

Крім цього, комплекс заходів із забезпечення розвитку автономності системи місцевого самоврядування доцільно доповнити саморозвитком населення, забезпеченням пріоритету прав і свобод людини при здійсненні управління сільськими територіями, оптимальним поєднанням форм безпосередньої і представницької демократії у здійсненні місцевої влади, активним залученням членів громади до участі у здійсненні функцій органів самоврядування, побудовою системи управління на основі партнерських стосунків інституційних суб'єктів самоврядування з сільським населенням і державною владою, підвищенням відповідальності органів та посадових осіб перед територіальними громадами, формуванням самодостатніх територіальних громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами, достатніми для ефективної реалізації завдань і повноважень місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні загальнодержавних та європейських стандартів [14]. У комплексі це дало б можливість створити міцну самоврядну основу громадянського суспільства, а також наблизити його до побудови правової та соціальної держави.

Децентралізація влади - одне з головних завдань, яке стоїть перед новою владою країни. Українське суспільство потребує оновлень, і найбільш зручним (а відповідно, і найбільш резонансним) має стати саме виконання цього непростого завдання. Децентралізація прямо пов'язана з реформою місцевого самоврядування. Необхідність реформи місцевого самоврядування як однієї з найефективніших форм управління та розвитку територій уже тривалий час обговорюється у суспільстві [3].

Там, де воно дійсно функціонує, де населення має реальне право й можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення, впевнено відбувається зростання доходів місцевих бюджетів, а звідти - й організаційно-економічний розвиток області. Констиція України затверджує організаційну, фінансову, правову самостійність органів місцевого самоврядування відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування, проте на практиці зазначені принципи реалізуються не завжди, і, насамперед, це пов'язано з недосконалою нормативно-правовою базою [3].

Нині місцеве самоврядування як децентралізована форма управління суспільством є найбільш природною й історично обґрунтованою формою управління. На сьогодні це одне з найболючіших питань сучасного суспільного життя країни, оскільки надмірно централізована влада стає причиною гальмування розвитку суспільства загалом і кожного (політичного, економічного, соціального, культурно - освітнього й інших) аспектів громадського життя. А надмірна централізація коштів на державному рівні ставить у цілковиту залежність від державного бюджету реалізацію місцевими органами влади покладених на них функцій і зобов'язань [4, с.292].

В основу ефективного місцевого самоврядування покладено три основних принципи самоврядності - правовий, організаційний і фінансовий. Правовий принцип означає, що органи місцевого самоврядування повинні мати власні, тільки їм притаманні повноваження, що визначаються Конституцією та відповідними законами. Органи місцевої влади мають самостійно брати на себе виконання цих повноважень. Організаційний принцип означає, що органи місцевого самоврядування мають бути вільними щодо визначення своєї власної структури з метою ефективно виконувати свої функції та нести за це відповідальність. Фінансовий принцип автономії означає, що ці органи мають право збирати та розподіляти власні фінансові ресурси самостійно. Частина зазначених ресурсів має надходити до місцевих бюджетів через місцеві податки і збори. Ставки місцевих податків і зборів має право визначати орган місцевого самоврядування, але не порушуючи межі, передбачені законодавством.

Отже, реформа місцевого самоврядування давно вже на часі, і без внесення змін до Основного Закону країни вона неможлива.

Для забезпечення належної та ефективної децентралізації інституцій урядування необхідні [7, с.125]: по-перше, ефективна децентралізація для місцевого самоврядування. Крім того, дієздатність місцевого самоврядування значною мірою залежить від його здатності збирати доходи на місцях. Якщо такої здатності немає, місцева влада неминуче залишатиметься у залежному і вразливому стані, а децентралізація втратить сенс; по-друге, місцеве самоврядування вимагає також здатності до ефективного законотворення на місцевому рівні. Центральні уряди повинні наділити регіональні та місцеві органи влади значними обсягами дискреційних повноважень щодо ухвалення різних законів, статутів та постанов; по-третє, значна децентралізація потребує сильної підтримки з боку політичних діячів та інституцій загальнодержавного рівня [7].

Першою країною, до досвіду якої хотілося б звернутися, - це Німеччина. У Німеччині, як і в Україні, територіальна громада є первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Згідно зі ст.28 (п.2.) Конституції Німеччини 1949 року, за громадою закріплене виняткове право на вирішення справ локального спрямування в межах загальнодержавного законодавства. Вона визнає громади як "територіальні корпорації" та в загальних рисах регулює питання їх прибутків [14].

У Німеччині громади збирають "прямі" податки на професійну діяльність, на землю з розважальних закладів, від продажу алкогольних напоїв, податки на собак тощо. Крім того, до бюджету громад надходить частина федеральних регулюючих податків. Більше регулюючих податків територіальних громад Німеччини концентрують у місцевих бюджетах, причому основним є прибутковий податок [15]. Доходи місцевих бюджетів у Німеччині складаються з податків. У Німеччині доходи від місцевих податків перевищують 20% бюджетних доходів; неподаткових надходжень - 6 %; субсидій і дотацій з центрального бюджету (у Німеччині на державні трансферти припадає 49,7 % бюджетних доходів, у тому числі 32,4 % дотацій, 17,3 % субсидій); запозичень [15].

Для адміністративного устрою Французької республіки характерним є поєднання управління місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, причому із запровадженням ідеї децентралізації у цій країні дедалі більше повноважень поступово переходить від органів державної до органів влади місцевої [14]. Децентралізація також створила у Франції три основні рівні територіальних одиниць із повним набором повноважень для кожного з них. Це комуна, департамент і регіон. У Франції частка місцевих податків у бюджеті комун становить 45-50 %, а в бюджеті департаментів - близько 38 %. Водночас, із зовнішніх джерел фінансується 35 % бюджету комун і 41,5 % бюджету департаментів [14].

Таким чином, зарубіжний досвід підтверджує, що навіть успішні у політичному, економічному, соціальному плані країни (Франції, Великобританії, Італії, Польщі) у процесі здійснення децентралізації влади мали значні проблеми [14,15].

На нашу думку, алгоритм добровільного об'єднання має бути наступним:

Крок 1: реальна децентралізація фінансів - громади мають побачити, що Центральна влада дійсно віддає значну частину коштів на місця.

Крок 2: повноваження - загалом на сьогодні сільські та селищні ради виконують 2/3 повноважень від запропонованих в Концепції на базовому рівні.

Крок 3: після передачі фінансування і повноважень на місця громади самі побачать, чи вистачає цих коштів на виконання запропонованих повноважень. Тоді й має розпочатись обговорення щодо можливого об'єднання, оскільки головним принципом стане саме економічна доцільність.

Перспективи адміністративно-територіальної реформи в Україні з точки зору різних категорій учасників опитування [12, с.189]:

1. Необхідність реформи місцевого самоврядування є загальноприйнятою, але це ж саме не можна однозначно стверджувати стосовно адміністративно-територіальної реформи, особливо територіальної. Фактично, значна частина і населення, і посадових осіб нижчого рівня (районів та окремих поселень) виступає за збереження існуючого територіального устрою.

2. Практично у кожній фокус-групі були присутні учасники (кількість їх невелика), які схилялися до "силового" проведення адміністративно - територіальної реформи, яке передбачає вольове рішення щодо визначення нових форм та способів організації територій. Як аргументи вони наводили приклади подібних реформ у Грузії та Польщі, коли населення було фактично поставлене перед фактом здійснення адміністративно-територіальної реформи;

3. Прихильники більш м'якого варіанта впровадження реформи єдині в тому, що їм невідомі підходи до власне адміністративно - територіального устрою.

4. Нeoбхідність адміністративно-територіальної реформи активно декларується, але принципи її залишаються невідомими.

Висновки і перспективи. Oтже, реформа місцевого самоврядування давно вже на часі, і без внесення змін до Основного Закону країни вона неможлива. Місцеве самоврядування має бути спрямоване на реалізацію завдань щодо створення умов для забезпечення життєвих інтересів, соціального захисту населення, надання йому високоякісних послуг, забезпечення захисту та реалізації прав і свобод громадян. Доведено необхідність доповнення існуючих основ формування системи управління сільськими територіями шляхом самоорганізації населення, активним залученням членів громади до участі у здійсненні функцій зазначених органів, побудовою системи місцевого самоврядування на основі партнерських стосунків інституційних суб'єктів управління з населенням і державною владою, підвищенням відповідальності органів та посадових осіб системи управління перед сільським населенням.

Список літератури

1. Бородіна О. Сільський розвиток в Україні: проблеми становлення /

2. О. Бородіна, І. Прокопа // Економіка України. - 2009. - № 5 (570). - С.59-67.

3. Гайдуцький П.І. Про основні засади реформування системи державної підтримки сільського господарства та сільської території / П.І. Гайдуцький // Економіка АПК. - 2005. - № 11. - С.43-48.

4. Гнилорибов В. Децентралізація влади, самодостатність громад - це і є ознаки демократії: концептуальні проблеми реформування місцевого самоврядування / В. Гнилорибов // Віче. - 2007. - № 3-4. - С.36-37.

5. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: монографія / кол. авт.; відповід. ред. проф. Н.Р. Нижник. - К.: УаДу, 1997. - 448 с.

6. Дрейфюс Б. Довідник територіальних громад / Бернар Дрейфюс; пер. з франц. за виданням Vademecum des xQvites locales et territoriales. Reforme de la TP.9e edition.06.2010.

7. Про місцеве самоврядування в Україні: закон України від 26 квітня 2015 р. № 1700-18 [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - Режим доступу: http://zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi? nreg=2850-15

8. Інституційний розвиток місцевого самоврядування в Україні в умовах

9. державно-управлінських реформ: монографія / І.В. Козюра (кер.); [Ю.Г. Іванченко, А.О. Краснейчук, О.М. Руденко таін.]; Ін-тпроблем держ. упр. та

10. місц. самоврядування Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - Лубни: Інтер Парк, 2013. - 180 с.

11. Малік М.Й. Соціально-економічні засади розвитку сільських територій (економіка, підприємництво і менеджмент): монографія / [М.Й. Малік, Ю.О. Лупенко, П.Т. Саблук та ін.]. - К.: Ін-т аграр. економіки. - 2012. - 642 с.

12. Морозюк Н.В. Організаційно-економічні засади сталого розвитку сільських територій: монографія / Н.В. Морозюк. - Ніжин: Лисенко М. М., 2014. - 304 с.

13. Павлов О. Сільські території: теоретико-методологічні засади дослідження / О. Павлов // Регіональна історія України: зб. наукових статей. Вип.3. - 2009. - С.113-132.

14. Прокопа І.В. Сільські території України: дослідження і регулювання розвитку / І.В. Прокопа // Економіка України. - 2007. - № 6. - С.50-59.

15. Терещенко В.К. Формування системи забезпечення сталого розвитку сільських територій: монографія / [В.К. Терещенко, Н.В. Морозюк, О.І. Замора та ін.]. - Ніжин, 2013. - 316 с.

16. Хвесик М.А. Розміщення продуктивних сил та регіональна економіка: навч. посіб. / М.А. Хвесик, Л.М. Горбач, П.П. Пастушенко. - К.: Кондор, 2005. - 344 с.

17. Rural Development Policy Overview [Електронний ресурс] / Режим доступу: http://enrd. ec. europa. eu/policy-in-action/rural-development-policy-over - view/introduction/en/ introduction_en. cfm

18. Rurality-Environment-Development (RED) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://enrd. ec. europa. eu/networks-and-networking/eu organisa - tions/en/rurality-environment - development_en. Cfm

Размещено на Allbest.ru