Роль військово-цивільної адміністрації в забезпеченні виконання військовослужбовцями обов’язків у зоні АТО

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

РОЛЬ ВІЙСЬКОВО-ЦИВІЛЬНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ВИКОНАННЯ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦЯМИ ОБОВ'ЯЗКІВ У ЗОНІ АТО

ТРИБУНА МОЛОДОГО ВЧЕНОГО

Вікторія ШЕВЧЕНКО

аспірант Одеського державного університету внутрішніх справ

Анотації

Вікторія ШЕВЧЕНКО

РОЛЬ ВІЙСЬКОВО-ЦИВІЛЬНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ВИКОНАННЯ ВІЙСЬКОВОСЛУЖБОВЦЯМИ ОБОВ'ЯЗКІВ У ЗОНІ АТО

Розглянуто особливості правового забезпечення функціонування військово-цивільних адміністрацій в Україні у процесі здійснення антитерористичної операції. Проаналізовано правовий статус військово-цивільних адміністрацій, визначено їх основні права та обов'язки. Досліджено функціональне навантаження та роль військово-цивільних адміністрацій в процесі забезпечення соціального та економічного розвитку територій в умовах проведення антитерористичної операції. Визначено особливості організаційної побудови та кадрового забезпечення військово-цивільних адміністрацій.

Ключові слова: цивільно-військове співробітництво; антитерористична операція; військово-цивільна адміністрація; органи державного управління; адміністративно-територіальна одиниця; органи місцевого самоврядування; правовий статус.

РОЛЬ ВОЕННО-ГРАЖДАНСКОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ИСПОЛНЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ ОБЯЗАННОСТЕЙ В ЗОНЕ АТО

Рассмотрены особенности правового обеспечения функционирования военно-гражданских администраций в Украине в процессе осуществления антитеррористической операции. Проанализирован правовой статус военно-гражданских администраций, определены их основные права и обязанности. Исследованы функциональная нагрузка и роль военногражданских администраций в процессе обеспечения социального и экономического развития территорий в условиях проведения антитеррористической операции. Определены особенности организационного построения и кадрового обеспечения военно-гражданских администраций.

Ключевые слова: гражданско-военное сотрудничество; антитеррористическая операция; военно-гражданская администрация; органы государственного управления; административно-территориальная единица; органы местного самоуправления; правовой статус.

ROLE OF MILITARY AND CIVIL ADMINISTRATION IN PROVIDINGIMPLEMENTATION OF DUTIES IN ATO AREA BY SERVICEMEN

The features of legal adjusting of civil-military administrations functioning in Ukraine in the implementation of counter-terrorist operation were determined. The legal status of civil-military administrations, defined their basic rights and responsibilities. The functional capacity and the role of the civil-military administrations in the process of social and economic development of the territories under counter-terrorist operation were identified. The features of the organizational structure and staffing of the civil-military administrations in Ukraine were opened.

Keywords: civil-military cooperation; counter-terrorist operation; civil-military administration; public administration; administrative-territorial unit; local self-government; legal status.

Державне управління як специфічний вид публічно-політичних відносин у процесі здійснення владно-управлінського впливу має завданням впорядкувати всі суспільні процеси з метою досягнення сталого розвитку нації та країни загалом. Економічний добробут та соціальна стабільність є важливими критеріями виконання державними інституціями своїх функцій. Разом з тим їх досягнення не завжди пов'язано зі стабільністю зовнішніх умов, а діяльність владних органів часто спрямоване на подолання спонтанних ризиків економічного, соціального, рідше політичного та навіть військового характеру. Попри це держава повинна мати розроблену стратегію реалізації суверенної влади на підконтрольній їй території в умовах будь-яких викликів.

На жаль, з останніх подій вбачається, що Україна не була готова до відкритої зовнішньої військової агресії, надто до управління власними територіями в ситуації, коли вони опиняються під окупацією іншої країни. Але сучасні реалії вимагали оперативного та мобільного прийняття рішень вищими державними посадовцями та відповідної реакції законодавчого органу з метою пристосування моделі державного управління до нових умов. Втіленням такої реакції стала поява військово-цивільних адміністрацій, що здійснюють управління та адміністрування територіями і соціально-економічними, публічно-політичними і подекуди військовими процесами на тимчасово окупованих територіях та на яких провадиться антитерористична операція (АТО). Відтак проблематика пошуку моделей підвищення ефективності їх функціонування, організаційно-правового та ресурсного забезпечення, а також законодавчого закріплення їх статусу, з метою оперативного, повноцінного та своєчасного виконання покладених на військово-цивільні адміністрації функції набуває об'єктивної актуальності.

Питання вдосконалення адміністративно- правового статусу військово-цивільних адміністрацій не були предметом активних теоретико-методологічних досліджень, проте наявні роботи вітчизняних науковців у цій сфері, які стосуються окремих елементів правового статусу та функціонального навантаження на військово-цивільні адміністрації. Серед таких вчених, зокрема, Є.П. Вакуленко, А.М. Лисенко, В.М. Тарасов, С.А. Трофимов та інші.

Метою статті є аналіз особливостей адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій та пошук шляхів його вдосконалення в контексті підвищення оперативності та повноти виконання ними своїх завдань, особливо в умовах антитерористичної операції на сході України.

Військова агресія Росії та провадження нею «гібридної війни» стало новою реальністю сучасного етапу розвитку геополітичних процесів. Втручання РФ в діяльність публічно-політичних інституцій та інститутів громадянського суспільства спричинило хвилю сепаратистських настроїв, які з огляду на військову підтримку ворогуючої сторони перетворилися у масштабний збройний конфлікт на території України. Зрозуміло, що усталені за понад двадцять років незалежності моделі територіальної організації влади та місцевого самоврядування не відповідали тим викликам, які спричинило загострення цього воєнного протистояння. Ситуація на сході України ускладнюється тим, що конфлікт з РФ не отримав належної правової оцінки, не визначений як міжнародно-правовий конфлікт, що має статус війни.

Відповідно до основних принципів міжнародного права та положень Статуту ООН держави повинні вирішувати міжнародні спори у мирний спосіб. Але сучасне міжнародне право припускає можливість правомірного застосування збройних сил (самозахист від агресії, задіяння збройних сил ООН, реалізація права на самовизначення). Дії держав під час війни регулюються принципами та нормами, що належать до міжнародного права, яке застосовується в період збройних конфліктів і визначає припустимість засобів і методів ведення збройних конфліктів, забезпечує захист їхніх жертв, встановлює взаємовідносини між державами, що воюють, і такими, що не воюють, тощо [1].

Але сучасні геополітичні та геоекономічні реалії, стан боєздатності Збройних Сил України (ЗСУ), дипломатична складність ведення двосторонніх перемовин з РФ, її міжнародна ізоляція - все це створило умови, за яких оголошення та проведення війни спричинить багато людських жертв та дестабілізацію усього регіону. Тому Україна, стаючи на захист власного цивілізаційного вибору подальшого вектору геополітичного розвитку, опинилася у ситуації, в якій збройне проти стояння іншій державі здійснюється в межах проведення АТО.

Відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом» антитерористична операція - це комплекс скоординованих спеціальних заходів, спрямованих на попередження, запобігання та припинення терористичної діяльності, звільнення заручників, забезпечення безпеки населення, знешкодження терористів, мінімізацію наслідків терористичної діяльності [2]. У Законі України «Про тимчасові заходи на період проведення анти- терористичної операції» зазначено, що тимчасові заходи вживаються для забезпечення підтримки суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення [3]. Особливості правового режиму АТО на сході України визначено у Рішенні Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України», щодо якого встановлено режим секретності, а посилання на цей документ міститься у відповідному Указі Президента України [4].

При цьому в межах проведення АТО відбувається управління територіями, на яких вона проводиться. Таке управління здійснюється у формі цивільно-військового співробітництва (ЦВС) - унікальної форми взаємодії цивільної та військової адміністрацій, спрямованих на забезпечення першочергового виконання ЗСУ завдань щодо захисту суверенітету та недоторканності державної території, а також на забезпечення суспільно-політичних та соціально-економічних процесів розвитку територій з урахуванням особливостей проведення АТО. ЦВС реалізується шляхом координації зусиль силових структур та відомств і цивільних адміністрацій.

Слід зазначити, що світова практика (зокрема, практика НАТО) виробила низку принципів організації ЦВС, головними і важливими з точки зору сучасного досвіду України є такі [5]:

- до керівного складу ЦВС входить посадова особа штабу ЗСУ, повністю обізнана з оперативно-тактичною обстановкою та уповноважена координувати діяльність ЦВС та ЗСУ, в тому числі реалізації проектів (швидкого впливу) у зоні проведення об'єднаних бойових операцій;

- діяльність ЦВС є невід'ємною частиною плану командувача ЗСУ, сприяє виконанню ними завдань з метою якнайшвидшого ефективного досягнення бажаного результату;

- ЗСУ намагаються узгоджувати свою діяльність з представниками ЦВС та громадськості територій проведення АТО;

- діяльність інституцій ЦВС, що здійснюються з метою сприяння розвитку територій та подолання військового опору противника, є тимчасовою та має на меті своєчасну передачу зобов'язань відповідним цивільним організаціям чи місцевій владі [5].

Практичне втілення принципів ЦВС в Україні, особливо в умовах проведення АТО, знайшло у Законі України від 2 вересня 2014 року № 1669-VII «Про військово- цивільні адміністрації», в якому визначено організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що вимушено утворюються як тимчасовий орган з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення АТО, що не має на меті зміни та/ або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування. Так, відповідно до ст. 1 цього Закону військово-цивільні адміністрації (ВЦА) - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дотримання Конституції та законів України, а також гарантування безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення АТО. Військово-цивільні адміністрації є юридичними особами публічного права і наділяються цим та іншими законами повноваженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону [6].

Отже, головне завдання підрозділів (частин) військово-цивільного адміністрування - це організація співпраці з цивільним населенням, місцевими органами влади, іншими військовими формуваннями, що перебувають на постійній чи тимчасовій основі у визначеній зоні, урядовими та неурядовими організаціями, релігійними громадами в районі конфлікту або катастрофи. Фахівці підрозділів військово-цивільного адміністрування виконують роль поєднувальної ланки між формуваннями регулярних збройних сил (правоохоронних силових структур) та мирними мешканцями зони конфлікту й відповідають передусім за інформаційну складову забезпечення співробітництва обох сторін. Професіонали координують діяльність військових, урядових, неурядових, міжнародних, благодійних, релігійних та інших організацій стосовно безпосереднього надання допомоги та забезпечення постраждалих верств населення [7; 5].

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» ВЦА утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. Загальне керівництво діяльністю ВЦА населених пунктів, районних ВЦА здійснюють керівники відповідних обласних ВЦА, а якщо відповідні обласні ВЦА не утворені - керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Керівництво діяльністю обласних ВЦА у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки здійснює керівник Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Парламентський контроль у сфері військово-цивільних відносин здійснює Верховна Рада України [6].

Таким чином, особливість правосуб'єктності ВЦА полягає в тому, що це є специфічний орган державної влади із перехресним підпорядкуванням:

- Антитерористичному центру при СБУ - з огляду на законодавче закріплення та специфіку виконуваної функції в межах АТО;

- Кабінету Міністрів України - по вертикалі виконуваних функцій державної адміністрації відповідного району чи області;

- Президенту України - внаслідок створення ним ВЦА та призначення їх голів;

- Верховній Раді України - у питаннях реалізації військово-цивільних відносин.

Подібне підпорядкування суттєво ускладнює процеси виконання ВЦА власних завдань, але є об'єктивним і необхідним через складність функціонального навантаження та особливості, пов'язані із забезпечувальною функцією ЗСУ і проведення АТО.

Щодо укомплектування ВЦА, то у військовій доктрині визначено, що організаційно- штатна структура відділу (групи, секції) ЦВС в операції встановлюється залежно від поставлених завдань та особливостей операції. Чисельність особового складу залежить від завдань, кількості проектів тощо. Завданням органів управління та підрозділів ЦВС є відстеження, аналіз та оцінка політичної та економічної ситуації в зоні відповідальності, розробка рекомендацій командиру щодо необхідних дій з використання національних ресурсів (цивільних та/або військових), моніторинг проведення гуманітарних проектів та за необхідності забезпечення їх підтримки. На оперативному і тактичному рівнях підрозділ ЦВС комплектуватиметься виключно з огляду на потреби в межах їх функціональних обов'язків. Мінімальною вимогою до штабів усіх рівнів є наявність персоналу, який пройшов підготовку з питань ЦВС, причому організаційно-штатна структура такої секції буде щоразу різною. [5]

В Україні згідно із Законом військово- цивільні адміністрації населених пунктів формуються з військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та її безпеки із залишенням на військовій службі, службі в правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також працівників, які уклали з Антитерористичним центром при Службі безпеки України трудовий договір. У разі набуття районною, обласною державною адміністрацією статусу відповідної районної, обласної військово-цивільної адміністрації посади державних службовців у таких адміністраціях можуть заміщатися військовослужбовцями військових формувань, утворених відповідно до законів України, особами рядового і начальницького складу правоохоронних органів, які відряджаються до них у встановленому законодавством порядку для виконання завдань в інтересах оборони держави та забезпечення її безпеки із залишенням на військовій службі, службі у правоохоронних органах без виключення зі списків особового складу, а також за рішенням керівника районної, обласної військово-цивільної адміністрації на посади державних службовців у такій адміністрації можуть призначатися інші особи, які мають спеціальні знання та досвід, без конкурсного відбору.

Перелік посад у військово-цивільних адміністраціях населених пунктів, на які призначаються особи з числа військовослужбовців військових формувань, утворених відповідно до законів України, осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів, а також перелік посад, що можуть бути заміщені військовослужбовцями військових формувань, утворених відповідно до законів України, особами рядового і начальницького складу правоохоронних органів у районній, обласній військово-цивільній адміністрації, затверджуються Президентом України за поданням керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України.

Що стосується особливостей функціонального навантаження на ВЦА, то вся сукупність повноважень, визначена згідно зі ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», може бути розділена за кількома напрямами державно-управлінського впливу (табл. 1).

Таблиця 1. Структура повноважень ВЦА

Таким чином, головною особливістю функціонального навантаження ВЦА є наділення їх сукупністю повноважень, спрямованих на забезпечення функціонування ЗСУ та оперативного і повноцінного виконання завдань в межах АТО. В інших сферах державного управління ВЦА покликані виконувати функції, що виконують органи державного управління на регіональному рівні, а також органи місцевого самоврядування в тих територіальних громадах, які опинилися в зоні проведення АТО. Але якщо поглянути на деякі повноваження традиційних державних адміністрацій, то можна побачити, що вони скореговані відповідно до потреб АТО або потреб забезпечення силових відомств та структур, зокрема ЗСУ та СБУ.

Ще однією важливою особливістю адміністративно-правового статусу ВЦА є те, що ВЦА створюються на трьох рівнях: обласному, районному та рівні населеного пункту. Жодна місцева державна адміністрація, окрім Київської та Севастопольської, не створюється на рівні міст чи інших населених пунктів, особливо сіл чи селищ. Але в умовах проведення АТО і постійної необхідності координації діяльності ЗСУ, СБУ, сил оперативного реагування МВС, цивільної адміністрації, інститутів громадянського суспільства та міжнародних і незалежних спостерігачів, функціонування ВЦА на рівні територіальних громад є не тільки актуальним, а необхідним і більш наближеним до завдань АТО, ніж навіть на рівні області.

Наділення ВЦА такими розгалуженими повноваженнями пояснюється і обумовлюється не лише складністю виконуваних ними завдань та призначенням ЦВС в процесі вирішення збройних конфліктів, а і специфічністю кадрового забезпечення та організаційної структури. За логікою її побудови вона наближена до функціонально-лінійної з елементами штабного управління, при чому функції штабу виконують як представники ЗСУ та інших силових структур, так і представники цивільної адміністрації, що дає змогу максимально ефективно розробляти та впроваджувати стратегію розвитку території, підконтрольної ВЦА, з урахуванням тактичних та оперативних особливостей воєнних дій.

Ще одним елементом правового статусу ВЦА, який має певну особливість, є відповідальність голови ВЦА за виконання першочергових завдань функціонування останньої. Персоналізована відповідальність, з урахуванням особливого правового статусу голови ВЦА, свідчить про рівень його підконтрольності та підзвітності військово-політичному керівництву країни, а також рівень доступу до адміністративного й інших ресурсів, що робить можливим оперативне реагування на будь-які ризики на території, підконтрольній ВЦА, оскільки суттєво скорочується кількість ланок підпорядкування. Разом з тим слід зазначити, що персональна відповідальність окремих посадових осіб ВЦА також має певні особливості через приналежність їх до різних категорій службовців (окрім державних, до військовослужбовців ЗСУ, службових осіб СБУ, МВС тощо).

Таким чином, правовий статус ВЦА розроблено на засадах міжнародного досвіду та теоретичних основ військової науки і науки державного управління і втілено у вітчизняне правове поле, що дає змогу належним чином виконувати завдання із розвитку соціально-економічних та публічно-політичних процесів на територіях, на яких проводиться АТО, а також забезпечувати координацію діяльності військової і цивільної адміністрації. військовий цивільний адміністрація антитерористичний

За результатами проведеного аналізу особливостей адміністративно-правового статусу військово-цивільних адміністрацій можна дійти наступних висновків:

ВЦА - орган державної влади, що здійснює управління адміністративно- територіальною одиницею (область, район, місто, село, селище), яка належить до території проведення АТО, координуючи при цьому військову та цивільну адміністрації в питаннях соціального, економічного розвитку території та забезпечення ЗСУ, СБУ, МВС та інших силових структур у процесі виконання ними завдань в зоні АТО;

особливість процесу формування штату ВЦА та її структури пов'язана із потребами цивільної та військової адміністрації, а до складу ВЦА належать посадові особи державного управління та військовослужбовці офіцерського складу ЗСУ, що забезпечують координацію всіх суспільних та військових процесів в зоні АТО та на період проведення операції;

тимчасовість - основна причина виникнення та функціонування ВЦА та її правового статусу, що передбачає передачу відповідних повноважень до різних структур і органів державної влади або місцевого самоврядування після завершення виконання завдань АТО;

особливість правосуб'єктності ВЦА пов'язана із особливістю функціонального навантаження адміністрації. Відповідно до законодавства України на ВЦА покладаються функції органів державного управління, місцевого самоврядування та військової адміністрації, що яскраво демонструє складність механізму функціонування ВЦА та особливість його правового статусу;

координація діяльності ВЦА та її підпорядкування є вкрай складним елементом ЦВС, який вимагає чіткої скоординованості та оперативності багатьох владних структур та вищого військово-політичного керівництва держави, що спричиняє виникнення проблем в контексті мобільності прийняття управлінських рішень.

Загалом сучасний правовий статус ВЦА є недостатньо ефективним з точки зору повноти виконання завдань АТО, а тому потребує активізації подальшої наукової дискусії щодо внесення відповідних змін до законодавчого забезпечення їх діяльності.

Література

1. Міжнародне право: навч. посіб. / за ред. М.В. Буроменського. -- К.: Юрінком Інтер, 2006.

2. Про боротьбу з тероризмом: Закон України від 20 березня 2003 року № 638-ІУ [Електронний ресурс].

3. Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції: Закон України від 2 вересня 2014 року № 1669-VII [Електронний ресурс].

4. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України»: Указ Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 [Електронний ресурс].

5. Цивільно-військове співробітництво за стандартами НАТО: навч. посіб. -- К.: Національний університет оборони України імені Івана Черняховського, 2015. -- 87 с.

6. Про військово-цивільні адміністрації: Закон України від 3 лютого 2015 року № 141-VIIІ [Електронний ресурс].

7. Управління цивільно-військового співробітництва Збройних Сил України

Размещено на Allbest.ru