Адміністративно-правове забезпечення реалізації права громадян на участь в охороні публічної безпеки та порядку

Костюшко О.П. - здобувач кафедри адміністративного права і процесу Національної академії внутрішніх справ, м. Київ.

Розглянуто особливості адміністративно-правового забезпечення реалізації права громадян на участь в охороні публічного порядку та безпеки. Проаналізовано зарубіжний досвід залучення їх до правоохоронної діяльності.

Ключові слова: публічна безпека та порядок, громадські формування, громадські помічники, волонтерська діяльність.

ADMINISTRATIVE AND LEGAL SUPPORT OF THE REALIZATION OF THE CITIZENS RIGHTS TO PARTICIPATE IN THE PROTECTION OF PUBLIC SAFETY AND ORDER

Kostiushko О. - Researcher of the Department of Administrative Law and Procedure of the National Academy of Internal Affairs, Kiev, Ukraine.

The relationship between the concepts of "public" security and order is presented in the article. The needs to involve all state and public institutions and to find effective solutions of existing problems of modern public administration both at the state and local levels are modified. A detailed analysis of the current legislation of Ukraine regarding the use of terms and concepts of "public safety", "public order" is performed. The actual tasks of ensuring public safety and order, aimed at prevention of general criminal situation are researched.

Existing forms of citizens' participation in the protection of public order and safety on the territory of Ukraine are demonstrated. Historical and contemporary international experience of the citizens' involvement into the law enforcement activity of such countries as the UK, Germany, Poland, Japan, Austria, Belgium, Ireland, Italy, Switzerland, Denmark, Netherlands, Sweden and France is analysed. An adopted implementation into the activity of certain methodological achievements and practical methods of public involvement in enforcement activity in modern conditions are worked out. The form of public involvement into the protection of public order on an individual basis are found. Legal status of freelance workers and social assistants which is characterized by a high degree of relevance and reflects public service orientation of the units of the National Police is presented.

Attention is paid to the peculiarities of the right of citizens to participate in the protection of public security and order at the present stage of reform and to the need for further development of law enforcement and other government agencies for the protection of public order and security as well as to the formation of the relevant legislation and the organizational and technical conditions for self-realization of their rights by the citizens.

Keywords: public safety and order, community formations, community assistants, volunteer activity.

Зміст статті

Запорукою результативності демократичних перетворень в Україні є належне правове регулювання та функціонування інституту участі громадськості в правоохоронній діяльності - одного з найважливіших інструментів, здатних знизити рівень правопорушень, поліпшити стан публічного порядку й безпеки. Пріоритетним напрямом поліцейської діяльності більшості розвинених країн світу є попередження правопорушень за допомогою громадян і громадських формувань правоохоронного спрямування. Виконання громадськістю правоохоронних функцій є формою реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні справами суспільства та держави. Конституція України гарантує право громадян захищати власне життя, здоров'я, права та свободи, а також життя і здоров'я інших людей від протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами, зокрема шляхом утворення із цією метою відповідних об'єднань.

Аналіз вітчизняного й зарубіжного досвіду долучення громадськості до цієї діяльності, визначення її форм і методів, правового статусу формувань з охорони громадського порядку та їх членів, правових засад, принципів і форм взаємодії працівників поліції з громадськістю у сфері підтримання публічного порядку й безпеки, протидії правопорушенням мають важливе теоретичне та практичне значення.

Передусім доцільно уточнити термінологічний апарат дослідження.

Вивчаючи діяльність поліції зарубіжних країн з охорони громадського порядку, учені констатують, що у вітчизняній та зарубіжній юридичній літературі одні й ті самі поняття різняться за змістом. Так, в окремих країнах не використовують поняття громадського порядку (наприклад, у США його прийнято називати публічним порядком, у Канаді та Великобританії - королівським порядком) [1, с. 106].

Поняття "громадський порядок" тісно пов'язане з категорією "громадська безпека", яку тлумачать як систему суспільних відносин, що формуються на підставі правових, технічних, будівельних та інших норм під час використання об'єктів чи предметів, які становлять підвищену небезпеку для людей і суспільства загалом, а також за умов настання особливих умов у зв'язку зі стихійним лихом або іншими надзвичайними обставинами соціального чи техногенного походження.

У вітчизняній юридичній науці терміни "публічний порядок" і "публічна безпека" є порівняно новими. Їх запровадженню, зокрема, сприяло прийняття Закону України "Про Національну поліцію", у ст. 2 якого одним із завдань поліції визначено надання поліцейських послуг у сфері забезпечення публічної безпеки та порядку [2].

Натомість Закон України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону", який є визначальним нормативно-правовим актом у сфері залучення громадськості до цієї діяльності, оперує поняттям "громадський порядок і безпека". Так, згідно зі ст. 9, до основних завдань громадських формувань належить надання допомоги органам Національної поліції щодо забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, запобігання адміністративним проступкам і злочинам [3].

Водночас у Законі України "Про Національну поліцію" законодавець також використовує терміни "громадський порядок" і "громадська безпека", зокрема в такому контексті:

- відмова в залученні поліції для проведення виконавчих дій допустима лише з підстав залучення особового складу цього територіального органу поліції до припинення групового порушення громадської безпеки й порядку чи масових заворушень (ст. 23);

- поліція, відповідно до порядку, визначеного МВС України, вилучає зброю, спеціальні засоби, боєприпаси, вибухові речовини та матеріали, інші предмети, матеріали й речовини, щодо зберігання та використання яких визначено спеціальні правила чи порядок і на які поширюється дозвільна система, а також опечатує і закриває об'єкти, де вони зберігаються чи використовуються в разі виявлення порушення правил поводження з ними та правил їх використання, що загрожують громадській безпеці, до усунення таких порушень (ст. 39);

- поліція для забезпечення публічної безпеки та порядку може закріплювати на форменому одязі, службових транспортних засобах, монтувати/розміщувати по зовнішньому периметру доріг і будівель автоматичну фото- й відеотехніку, а також використовувати інформацію, отриману з автоматичної фото- та відеотехніки, що знаходиться в чужому володінні, з метою попередження, виявлення або фіксування правопорушення, охорони громадської безпеки та власності, забезпечення безпеки осіб (ст. 40);

- поліція застосовує спеціальні засоби, зокрема гумові та пластикові кийки, засоби, споряджені речовинами сльозогінної, дратівної дії, пристрої, гранати, боєприпаси й малогабаритні підривні пристрої для руйнування перешкод і примусового відчинення приміщень, спеціальні маркувальні та фарбувальні засоби, водомети, бронемашини й інші спеціальні транспортні засоби для припинення групового порушення громадського порядку чи масових заворушень.

У Конституції України використано лише терміни "громадський порядок" (ст. 34-36, 39, 92, 116) та "громадська безпека" (ст. 138) [4].

З огляду на відсутність чіткого нормативного визначення окреслених понять й одночасне їх застосування в різних нормативно-правових актах, на нашу думку, доцільним є їх паралельне вживання, зокрема в межах нашого наукового дослідження.

Забезпечення публічної безпеки та порядку, розв'язання проблем профілактики правопорушень передбачають залучення суспільства, оскільки такі завдання неможливо реалізувати виключно зусиллями правоохоронних органів. Слушною є думка М. Колодяжного, який вважає, що громадськість має потужний антикриміногенний потенціал, використання якого є актуальним для сучасної України. Тому на тлі обмежених фінансових, кадрових, матеріально-технічних та інших можливостей правоохоронних органів у запобіганні злочинності ініціювання активізації процесу залучення громадськості до профілактики правопорушень постає як своєчасний та обґрунтований крок [5, с. 265].

У зв'язку із цим важливого значення нині набуває оптимізація наявної моделі взаємодії поліції та громадськості, що дасть змогу забезпечити належний рівень правопорядку як на державному, так і на регіональному рівнях, а також сприятиме усуненню причин та умов учинення правопорушень.

Законодавство України надає громадянам як представникам громадськості право створювати громадські об'єднання з метою охорони громадського порядку, зокрема захисту життя та здоров'я інших громадян, інтересів суспільства й держави від протиправних посягань. Зазначені громадські об'єднання, що мають назву "громадські формування з охорони громадського порядку", сприяють органам місцевого самоврядування й органам виконавчої влади в запобіганні правопорушенням та їх припиненні. Такі формування створюють на засадах громадської самодіяльності як зведені загони громадських формувань, спеціалізовані загони (групи) сприяння Національній поліції, асоціації громадських формувань тощо [6, с. 553].

Усі форми участі громадян у забезпеченні публічної безпеки та порядку, а також протидії правопорушенням можна поділити на два різновиди: залучення громадян до діяльності органів державного управління, що покликані забезпечувати підтримання публічного порядку й безпеки, та самостійна участь громадян в охороні громадського порядку [7, с. 28].

Проте найпоширенішими формами участі громадян в охороні громадського порядку історично були добровільні народні дружини (нині - громадські формування з охорони громадського порядку).

Історія засвідчує, що на початку 1958 року в м. Ленінград почали створювати добровільні народні дружини з охорони громадського порядку. На території України такі дружини вперше почали формувати в грудні 1958 року в Донецькій області. Згодом цю ініціативу підтримали і в інших регіонах України [8]. За радянських часів у м. Київ існували 12 районних штабів і понад 150 тис. дружинників, які забезпечували громадський порядок на території столиці. Уже 1990 року в Україні функціонували 37 тис. штабів, що налічували півтора мільйона дружинників, 132 асоціації добровільних народних дружин і 178 робітничих загонів сприяння міліції. За їх участі тоді було розкрито 80 тис. злочинів і затримано 260 тис. правопорушників.

Єдиним законодавчим актом, який нині регулює порядок і підстави реалізації права громадян на участь в охороні публічної безпеки і порядку, є Закон України "Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону" від 22 червня 2000 року.

Відповідно до ст. 12 цього Закону, членами громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону можуть бути громадяни України, які досягли віку 18-ти років, виявили бажання брати участь у зміцненні правопорядку й охороні державного кордону та здатні за своїми діловими, моральними якостями і станом здоров'я виконувати на добровільних засадах взяті на себе зобов'язання. Зазначене членство є виключно добровільним. Тобто громадяни свідомо, за власним переконанням, виявляють бажання долучитися до забезпечення публічної безпеки й порядку за місцем роботи, навчання або мешкання.

Членство в такому громадському формуванні наділяє громадян низкою відповідних прав. Зокрема, ідеться про права вимагати від громадян додержання правопорядку, припинення адміністративних правопорушень і злочинів; у разі підозри в учиненні адміністративних правопорушень та злочинів - перевіряти в громадян документи, що посвідчують їх особу; спільно з поліцейськими затримувати і доставляти осіб, які виявили злісну непокору законним вимогам члена громадського формування з охорони громадського порядку; складати протоколи про адміністративні правопорушення; застосовувати в установленому порядку заходи фізичного впливу, спеціальні засоби індивідуального захисту й самооборони [3].

Важливе значення для організації та діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку в Україні має вивчення й використання позитивного досвіду окремих країн світу.

У західних країнах вважають, що громадськість, як і поліція, відіграє ключову роль у забезпеченні ефективної правоохоронної діяльності. Ідею співпраці на практиці реалізують у формі конкретних відносин між поліцією та громадянами, за яких вони спільно розв'язують проблеми, наявні на території їх мешкання (здебільшого йдеться про проблеми злочинності).

Уперше модель поліцейської діяльності, що ґрунтується на підтримці громадськості, запровадив у Великобританії 1829 року Р. Піл, створивши так звану нову поліцію. Згодом набули популярності твердження, що поліцейська автономія - це утопія і що навіть найбільш реактивна стратегія (тобто та, яка передбачає лише реагування на інформацію про вже вчинений злочин) поліцейської діяльності не може існувати у вакуумі [9, с. 7].

Громадські формування правоохоронного спрямування є досить затребуваними в зарубіжних країнах. Так, наприклад, у Великобританії членів цих організацій називають спеціальними констеблями. Такою особою може стати будь-який громадянин віком 18-50 років, який має освіту, за своїми моральними й діловими якостями, а також за станом здоров'я може виконувати покладені на нього обов'язки. Для того щоб вступити на службу спеціального констебля, крім медичної комісії, необхідно пройти співбесіду з офіцером поліції, який відповідатиме за діяльність цієї особи. Кандидати опановують спеціальний підготовчий курс з основ патрулювання, самозахисту, застосування спеціальних засобів, медичної допомоги, користування засобами зв'язку, після чого їх направляють для несення служби. Спеціальні констеблі отримують спеціальну форму, а також мають право на всі види соціального забезпечення, передбачені для поліцейських.

У Німеччині та Польщі важливою складовою ефективної моделі безпеки є засновані на волонтерських засадах громадські квазіполіцейські формування - добровільні поліцейські служби (Баден-Вюртемберг, Гессен), варти безпеки (Баварія, Саксонія), а також засновані територіальними громадами Польщі групи самооборони, об'єднані родовою назвою "громадянська сторожа". Утворення цих формувань зумовлено прагненням підтримати поліцію у сфері комунальної кримінальної превенції (превентивної протидії злочинності). Діяльність добровільних поліцейських служб (варт безпеки) як складової поліцейської виконавчої служби в Німеччині врегульовано поліцейським законодавством земель. Підставою для створення формувань є угода між територіальною громадою та урядом землі. Члени формувань зазвичай можуть обмежувати окремі основні права людини (свободи, вільного пересування, фізичної недоторканності), однак у Гессені та Баварії вони позбавлені права застосовувати заходи безпосереднього примусу.

Натомість польські громадянські сторожі діють у формі товариств (асоціацій) або створені на підставі ухвали ради гміни (міста). Організаційно-правові засади діяльності цих осередків визначають ради гмін (міст) [10, с. 20].

Яскравим прикладом діяльності громадських формувань правоохоронного спрямування є функціонування асоціацій з попередження злочинності в Японії. Основними їхніми завданнями є організація власних вуличних патрулів, члени яких носять спеціальні нарукавні пов'язки. Чимало патрулів спеціалізуються на профілактиці дитячої злочинності. Члени цих асоціацій допомагають поліції в надзвичайних ситуаціях, під час проведення масових заходів, у разі пожеж, масових заворушень тощо.

В Австрії, Бельгії, Ірландії, Італії та Швейцарії функціонують спеціальні комісії з координації поліцейських та адміністративних заходів, спрямованих на попередження злочинів.

У Данії, Нідерландах, Швеції, Франції діють громадські ради з попередження злочинів, які зазвичай очолюють авторитетні політики. Такі ради надають матеріальну та педагогічну допомогу неповноцінним сім'ям, сім'ям наркоманів, допомагають організовувати дозвілля неповнолітнім, консультують адміністрацію шкіл і вчителів щодо форм та методів попередження злочинів на шкільному рівні [11, с. 52].

Вивчення й адаптоване впровадження в практику певних методичних напрацювань і практичних прийомів із залучення громадськості до правоохоронної діяльності є не лише можливим, а й необхідним для визначення власної стратегії в цій сфері, винайдення орієнтирів у процесі реалізації завдань з охорони громадського порядку та протидії злочинності [12, с. 104]. громадськість охорона порядок правопорушення

Донедавна в Україні на нормативному рівні було передбачено залучення громадськості до охорони громадського порядку на індивідуальному рівні. Ідеться про діяльність на добровільних і громадських засадах позаштатних співробітників правоохоронних органів. Відповідні накази МВС України визначали організацію роботи позаштатних дільничних інспекторів міліції та позаштатних співробітників Державтоінспекції. Нині в наказі МВС України "Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України" від 11 листопада 2010 року (який, попри реформування правоохоронної системи, залишається чинним) передбачає лише таку форму залучення громадськості, як громадський помічник.

Статус позаштатних співробітників і громадських помічників дещо різниться. Так, громадськими помічниками дільничних офіцерів можуть бути лише члени громадських формувань з охорони громадського порядку. До позаштатних дільничних інспекторів міліції вимог щодо обов'язкового членства в громадській організації з охорони громадського порядку не висунуто. Вони фактично були повноцінними дільничними інспекторами структурного підрозділу міліції громадської безпеки [13, с. 416].

Громадськими помічниками дільничних офіцерів поліції можуть бути лише члени громадських формувань з охорони громадського порядку, яких позитивно характеризують за місцем роботи, навчання та мешкання, здатні за своїми діловими й моральними якостями виконувати поставлені перед ними завдання, виявили бажання співпрацювати з правоохоронними органами та рекомендовані загальними зборами громадських формувань з охорони громадського порядку.

Громадські помічники зобов'язані:

- захищати честь і гідність громадян, їх законні інтереси, права та свободи від протиправних посягань;

- надавати допомогу дільничним офіцерам поліції щодо забезпечення громадського порядку та громадської безпеки, профілактики правопорушень;

- негайно інформувати дільничних офіцерів поліції, а в разі їх відсутності - чергових міськрайорганів про відомі їм факти підготовки чи вчинення злочинів, місця зосередження осіб, схильних до вчинення правопорушень та злочинів, і груп нелегальних мігрантів;

- сприяти дільничним офіцерам поліції у виявленні та розкритті злочинів, розшуку осіб, які їх учинили, захисті майна сільськогосподарських товариств, підприємств, установ, організацій, громадян від злочинних посягань;

- охороняти місце пригоди з метою збереження слідів злочину й інших речових доказів до прибуття працівників поліції;

- уживати заходів для надання невідкладної допомоги особам, які потерпіли від нещасних випадків чи правопорушень;

- брати участь у порятунку людей і майна, підтриманні громадського порядку під час стихійного лиха та інших надзвичайних ситуацій [14].

Ураховуючи процеси, які тривають в Україні протягом останніх трьох років, надзвичайно важливого значення набуває ще одна, хоч й опосередкована, форма участі громадян у підтриманні публічної безпеки і порядку - діяльність волонтерських організацій та окремих волонтерів. Адже, відповідно до Закону України "Про волонтерську діяльність", одним із напрямів, за яким здійснюють волонтерську діяльність, є надання волонтерської допомоги Збройним силам України, іншим військовим формуванням, правоохоронним органам, органам державної влади під час дії особливого періоду, правових режимів надзвичайного чи воєнного станів, проведення антитерористичної операції [15].

Волонтерські організації, активно співпрацюючи з працівниками поліції, виконують широкий спектр завдань, спрямованих на патрулювання житлових масивів і селищ; участь у розшуку зниклих безвісти; участь у розшуку та затриманні підозрюваних у вчиненні злочинів; спільне проведення профілактичних, просвітницьких, виховних заходів серед різних категорій населення; роботу з підлітками "групи ризику", безпритульними тощо. На сучасному етапі реформування правоохоронних органів України, одним з пріоритетів якого є перетворення МВС України на багатопрофільний цивільний орган європейського зразка, нагальною є потреба закріпити на рівні відповідних нормативно-правових актів основні напрями й механізми взаємодії поліції з волонтерськими організаціями й окремими волонтерами [16, с. 405]. Згідно з даними дослідження "Волонтерський рух в Україні", підготовленого GfK Ukraine на замовлення ООН в Україні, громадяни нашої держави визнають важливість волонтерського руху в розвитку суспільних процесів, а саме: 62 % - підтверджують роль волонтерів у змінах останніх років; 85 % - вважають, що волонтерський рух допомагає зміцненню миру; 81 % - називають волонтерський рух обов'язковою складовою громадянського суспільства [17, с. 15].

Отже, на сучасному етапі реформування правоохоронної системи України правозахисна функція держави полягає не лише у створенні системи правоохоронних та інших державних органів з охорони публічного порядку і безпеки, а й у формуванні відповідної законодавчої бази та забезпеченні організаційно- технічних умов для самостійної реалізації громадянами своїх прав шляхом створення особливих інститутів громадянського суспільства - громадських об'єднань з підтримання публічного порядку і безпеки, які покликані відігравати активну роль у захисті інтересів держави та розвитку громадянського суспільства.

Список використаних джерел

1. Лошицький М.В. Адміністративно-правові відносини в сфері охорони громадського порядку: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Лошицький Михайло Васильович. - Київ, 2002. - 181 с.

2. Про Національну поліцію: Закон України від 2 лип. 2015 р. № 580-VIN // Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 40-41. - Ст. 379.

3. Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону: Закон України від 22 черв. 2000 р. № 1835-Ш // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 40. - Ст. 338.

4. Конституція України: Закон України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

5. Колодяжний М. Світова практика участі громадськості у протидії злочинності / М. Колодяжний // Вісник Академії правових наук України. - 2012. - № 3 (70). - С. 265-273.

6. Московець В.І. Форми участі громадськості в забезпеченні громадського порядку / В.І. Московець // Форум права. - 2011. - № 3. - С. 553-558.

7. Долгополов А.М. Організаційно-правові питання діяльності громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону в Україні: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Долгополов Анатолій Миколайович. - Київ, 2008. - 268 с.

8. Бесчастний В. Охорона громадського порядку - справа всієї громади [Електронний ресурс]/ В. Бесчастний // Віче. - 2009. - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/1463/. - Назва з екрана.

9. Взаємодія міліції та громадськості в Україні: навч. посіб. / за заг. ред. А. Дж. Бека, О.Н. Ярмиша. - Харків: Нац. ун-т внутр. справ, 2001. - 200 с.

10. Проневич О.С. Організаційно-правові засади діяльності поліції (міліції) Німеччини, Польщі та України: порівняльно- правовий аналіз: автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Проневич Олексій Станіславович. - Харків, 2011. - 33 с.

11. Каблов Д.С. Адміністративно-правовий статус членів громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Каблов Денис Сергійович. - Донецьк, 2007. - 191 с.

12. Музичук О.М. Зарубіжний досвід участі громадян та громадських формувань в охороні громадського порядку і боротьбі з правопорушеннями / О.М. Музичук // Право і безпека. - 2002. - № 2. - С. 101-105.

13. Юрко С.С. Участь громадян в охороні громадського порядку: проблеми та перспективи / С.С. Юрко // Актуальні проблеми держави і права. - 2013. - Вип. 70. - С. 410-417.

14. Про затвердження Положення про службу дільничних інспекторів міліції в системі Міністерства внутрішніх справ України [Електронний ресурс]: наказ мВс України від 11 листоп. 2010 р. № 550. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/ laws/shows/z1219-10. - Назва з екрана.

15. Про волонтерську діяльність: Закон України від 19 квіт. 2011 р. № 3236-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 42. - Ст. 435.

16. Безпалова О.І. Адміністративно-правовий механізм реалізації правоохоронної функції держави: монографія / О.І. Безпалова. - Харків: Харків. нац. ун-т внутр. справ, 2014. - 544 с.

17. Горєлов Д.М. Волонтерський рух: світовий досвід та українські громадянські практики: аналіт. доп. / Д.М. Горєлов, О.А. Корнієвський. - Київ: Нац. ін-т стратег. дослідж., 2015. - 36 с.

References: