Аналіз стану систематизаційного процесу екологічного законодавства України: минуле і майбутнє

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 349.6

Аналіз стану систематизаційного процесу екологічного законодавства україни: минуле і майбутнє

Яна Салміна *

Анотація

екологічний законодавство систематизація правовий

Аннотация

Annotation

Постановка проблеми. Інтенсивний розвиток екологічного законодавства за період незалежності України відзначився накопиченням значного за обсягом масиву нормативно- правових актів, які часто є хаотичними, суперечливими, дублюючими і навіть неякісно підготовленими. В результаті постійне розширення системи екологічного законодавства України не лише не виконує поставлені цілі, серед яких: покращення правового регулювання екологічних відносин, стану навколишнього природного середовища, забезпечення екологічних прав і свобод людини і громадянина, а навпаки призводить до неосяжності джерельної бази екологічного законодавства, ускладнення правозастосовної діяльності тощо.

Як зазначає Г. І. Балюк, ефективність регулювання відносин у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального природокористування і забезпечення екологічної безпеки в Україні продовжує залишатися низькою, що ускладнюється ще й відсутністю системності екологічного законодавства як єдиного законодавчого комплексу [1, с. 9-10]. А. П. Гетьман вказує, що нині екологічне законодавство України - багатогалузева система нормативних актів різної юридичної сили, що ускладнює їх використання та призводить до численних суперечностей між ними або неузгодженості окремих актів, дублювання [2, с. 173]. Н. Р. Малишева наголошує, що законодавчий масив у сфері охорони навколишнього природного середовища за обсягом не в змозі сьогодні осягнути навіть фахівці [1, с. 34].

Таким чином, вже довготривалий період для екологічного законодавства України актуальним є проведення його комплексної систематизації з метою упорядкування чинної еколого-правової бази, сприяння усуненню в ній прогалин та протиріч, забезпечення ефективності реалізації екологічного права та правотворчої діяльності, а також створення умов для ефективного розвитку як галузі екологічного законодавства в цілому, так і окремих його підгалузей та інститутів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання про необхідність систематизації екологічного законодавства України є об'єктом широкої уваги в науці екологічного права. Дослідження таких провідних науковців-правників, як: Андрейцева В. І., Балюк Г. І., Бобкової А. Г., Гетьмана А. П., Єрофеєва М. І., Кулинича П. Ф., Коморної Л. М., Костицького В. В., Комарницького В. М., Краснової М. В., Малишевої Н. Р., Малишка М. І., Носіка В. В., Погрібного О. О., Попова В. К., Семчика В. І., Шульги М. В., Шемшученка Ю. С. та ін. не лише присвячені проблематиці законодавчого регулювання екологічних відносин та його систематизації, але й містять низку науково-методологічних рекомендацій та пропозицій в цьому напрямі. Водночас увагу науковців здебільшого було зосереджено на аналізі теоретико-правових питань систематизації екологічного законодавства.

Метою статті є проведення правового аналізу стану систематизаційного процесу екологічного законодавства України, розкриття його характерних особливостей та визначення перспектив подальшої систематизації екологічного законодавства.

Виклад основного матеріалу дослідження. Процес формування та упорядкування екологічного законодавства України розпочався з 1991 року і продовжується сьогодні [3]. Першою спробою систематизації екологічного законодавства України у формі кодифікації є Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року [4], за допомогою якого було визначено основні принципові положення законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища, встановлено системний зв'язок інших законів, що регулюють природоресурсні відносини з цим Законом, а через нього й між собою [3].

Природоресурсні аспекти охорони навколишнього природного середовища врегульовані на рівні спеціальних законодавчих актів, у тому числі кодифікованих: Водного кодексу України, Лісового кодексу України, Кодексу України про надра, законів України «Про рослинний світ», «Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря» тощо.

Водночас на сьогодні чинний Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» піддається серйозній критиці: визначається як застарілий, такий, що не відіграє більше ролі базового акта в сфері забезпечення екологічної безпеки (Ю. С. Шемшученко) [1, с. 5]; формат закону явно недостатній для основного кодифікаційного акта у даній сфері (акт не дозволяє у всіх деталях виписати ключові положення з охорони довкілля, забезпечення екологічної безпеки, природокористування) (Гвоздик П. О.) [3]; закон не виконує в повній мірі ролі системоутворюючого чинника в галузі екологічного законодавства України, оскільки чимало еколого-правових норм приймаються і діють за межами правового регулювання даного законодавчого акта (Ільїна Н. Л.) [1, с. 78-79]. Таким чином, наразі екологічне законодавство України є достатньо сформованим та потребує вдосконалення і системних змін у правовому регулюванні екологічних відносин.

Аналіз чинної нормативно-правової бази України, внесених до Верховної Ради України законопроектів дозволяє стверджувати, що офіційна задекларована позиція законодавця щодо систематизації екологічного законодавства полягає в його кодифікації, при цьому таким формам систематизації як інкорпорація та консолідація не приділяється належних уваги та аналізу.

Зокрема, Основними напрямами державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвердженими постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188/98-ВР [5], було задекларовано, що систематизацію екологічного законодавства передбачається здійснювати у формі кодифікації з визначенням першочергових та перспективних законів та правових актів, а також інкорпорації. Перший етап кодифікації передбачав підготовку і прийняття низки законів та нормативних актів, внесення змін до діючих, а другий, окрім того, - наукове обґрунтування, розроблення та прийняття Екологічного кодексу України.

При цьому сам процес кодифікації екологічного законодавства України, який був передбачений постановою Верховної Ради України № 188 від 05.03.1998 р., піддався серйозній критиці з боку науковців. Наприклад, Коморна Л. М вказує на довільність, необ'єктивність розрізнення з боку законодавця нормативних актів екологічного законодавства України як першочергових і перспективних. Автор вважає, що в межах обох, названих вище зазначеною постановою, етапів кодифікації екологічного законодавства в дійсності мова йде про заходи з поточного нормотворення, що не мають прямого стосунку до кодифікації, як і взагалі систематизації [6, с. 118-121].

Постанова Верховної Ради України від № 188/98-ВР від 05.03.1998 р. передбачала також такий окремий напрям кодифікаційних робіт у галузі екологічного законодавства, як кодифікацію, спрямовану на екологізацію ряду комплексних нормативно-правових актів.

Відносно інкорпорації актів екологічного законодавства постанова Верховної Ради України від 5 березня 1998 року № 188/98-ВР передбачала підготовку та видання коментарів до екологічного законодавства та опублікування окремих збірників, упорядкування тематичних довідників, видання окремих законів із постатейними документами, упорядкування і видання навчальних практикумів, підготовку і видання зводу (зібрання) законів та нормативно-правових актів екологічного законодавства.

У 2003 році Верховна Рада України за результатами проведення парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні рекомендувала Кабінету Міністрів України до 1 січня 2005 року внести на розгляд Верховної Ради України проект Екологічного кодексу України (постанова № 565 від 20.02.2003 року) [7]. Висловлена рекомендація парламенту з боку Уряду не була виконана.

20 лютого 2004 року в Верховній Раді України було зареєстровано проект Екологічного кодексу № 5170 [8], який так і не був розглянутий на сесії парламенту, і, відповідно, прийнятий. Водночас - це єдиний на сьогодні офіційно внесений до Верховної Ради України проект Екологічного кодексу України (далі - ЕКУ).

Необхідність прийняття зазначеного проекту ЕКУ в Пояснювальній записці до нього була обґрунтована наступним чином: «... за першим десятирічним періодом змістовного розвитку екологічного законодавства України повинен слідувати період систематизації відповідного законодавства, тобто приведення нормативних актів у єдину, впорядковану сукупність, систему. [...]».

Структура проекту ЕКУ була представлена наступним чином: Преамбула, 11 розділів, які включають 50 глав і 285 статей. Крім того, в Пояснювальній записці до проекту ЕКУ відразу зроблено застереження, що до сфери регулювання ЕКУ не входять питання охорони та використання окремих природних ресурсів, які досить вдало врегульовані на рівні спеціальних законодавчих актів, у тому числі кодифікованих. Відповідно до Розділу ХІ «Прикінцеві положення» після набрання чинності проекту ЕКУ передбачалося, що втратять свою чинність низка нормативних актів, серед яких і закон України «Про охорону навколишнього природного середовища».

24 березня 2004 року Головним науково-експертним управлінням Верховної Ради України було підготовлено висновок на зазначений проект ЕКУ (реєстр. № 5170 від 20.02.2004 р.), зміст якого зводиться до доцільності взяття за основу законопроекту з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій за результатами розгляду в першому читанні.

Головним науковим консультантом Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України Кузнєцовою С. В. у фіксованому виступі на Круглому столі від 18 березня 2011 року [1, с. 60] було зазначено, що існує декілька проектів Екологічного кодексу, один із яких проект ЕКУ (реєстр. № 5170) від 20.02.2004 року, а Міністерство екології та природних ресурсів України навіть оголошувало тендерні умови на предмет підготовки проекту Екологічного кодексу Водночас жоден інший проект ЕКУ, окрім вище розглянутого нами проекту ЕКУ (реєстр. № 5170) від 20.02.2004 року, не представлений широкій увазі громадськості.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження орієнтовного плану законопроектної роботи на 2006 рік» від 25 травня 2006 р. № 747 [9] серед орієнтовних завдань органів виконавчої влади (Мінприроди, Мін'юст, МНС, Мінекономіки, Держкомзем, Держкомлісгосп, Держводгосп, за участю Національної академії наук України) було передбачено проведення кодифікації екологічного законодавства України у формі ЕКУ У свою чергу Звіт про діяльність Національної академії правових наук України за 2006 рік [10] містить інформацію, що співробітники Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва взяли участь у розробці проекту ЕКУ та підготували пояснювальну записку до нього. Однак зазначимо, що Кабінетом Міністрів України в 2006 році і по сьогодні жоден проект ЕКУ не був винесений на розгляд Верховної Ради України. В цілому потрібно зауважити, що після 2006 року жоден Орієнтовний план законопроектної роботи на відповідний календарний рік, затверджений Кабінетом Міністром України, не передбачав систематизацію екологічного законодавства України.

17 жовтня 2007 р. Кабінет Міністрів України розпорядженням № 880-р схвалив Концепцію національної екологічної політики України на період до 2020 року [11], де серед завдань національної екологічної політики знову ж таки було визначено розвиток законодавства про охорону навколишнього природного середовища, що включає також розробку та прийняття проекту ЕКУ

Із вище викладеного, на нашу думку, слідує, що позиція Українського Уряду щодо систематизації екологічного законодавства України аналогічна позиції законодавця, та полягає в його кодифікації шляхом розробки і прийняття ЕКУ

Проведений нами аналіз базових нормативно-правових актів та програмних документів з охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної політики України, а також офіційних позицій органів державної влади щодо стану систематизації екологічного законодавства України дозволяє виокремити наступні особливості, характерні сучасному систематизаційному процесу екологічного законодавства України:

1) з боку законодавця та органів державної влади не приділяється достатня увага питанню систематизації екологічного законодавства України, відсутня безперервність та послідовність у даному процесі.

Аналіз стратегічних програмних документів щодо розвитку екологічної політики свідчать, що в них не розглядається систематизація екологічного законодавства України як пріоритетний напрям провадження екологічної політики та вдосконалення екологічного законодавства.

Зокрема, діюча Стратегія державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджена Законом України від 21.12.2010 р. № 2818-VI [12], визначає ряд стратегічних цілей і завдань національної екологічної політики, серед яких абсолютно нічого не зазначається щодо необхідності систематизації екологічного законодавства України, а вбачається доцільність лише в розвитку нормативно-правової бази в окремих сферах екологічного законодавства, наближення до відповідних директив Європейського Союзу (далі - ЄС) тощо. Хоча, нагадаємо, що попередня чинна постанова Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188/98-ВР, на заміну якої була прийнята Стратегія, розглядала як одне із завдань реалізації Основних напрямів вдосконалення законодавчо-правової бази з питань охорони довкілля і раціонального використання природних ресурсів, серед чого і систематизацію екологічного законодавства у формі кодифікації та інкорпорації.

Національний план дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011- 2015 роки, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 577-р [13], вбачає розвиток екологічного законодавства України у вдосконаленні правового регулювання лише окремих його сфер та адаптації українського природоохоронного законодавства до законодавства ЄС. Звернімо також увагу, що у жодній з опублікованих Національних доповідей про стан навколишнього природного середовища в Україні за період з 1996 року по 2014 рік [14] не було наголошено на необхідності систематизації екологічного законодавства України;

2) держава «уникає» вирішення проблеми систематизації екологічного законодавства України та взяття відповідальності за значний обсяг роботи.

Окресливши ще в 1998 році серед Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля [5] систематизацію екологічного законодавства шляхом кодифікації та консолідації, законодавець фактично так і не перейшов до реалізації більшості їх складових етапів. У 2003 році вже завдання щодо кодифікації екологічного законодавства шляхом розроблення проекту ЕКУ Верховна Рада України передоручила Кабінету Міністрів України [7], який аналогічно його не виконав. У свою чергу 2006 року Кабінет Міністрів України переклав завдання щодо проведення кодифікації екологічного законодавства України на ряд органів виконавчої влади, робота яких теж не відобразилася у конкретному результаті;

3) на державному рівні відсутня будь-яка офіційна затверджена концепція систематизації екологічного законодавства.

На нашу думку, процес систематизації екологічного законодавства України має відбуватися в рамках певної офіційно затвердженої концепції систематизації екологічного законодавства, яка на жаль на сьогодні відсутня. Така концепція має стати передумовою та фундаментом систематизаційного процесу екологічного законодавства України, до її розроблення повинна бути залучена спеціальна робоча група за обов'язковою участю не лише представників влади, але й науковців-практиків екологічного спрямування. Сама ж ідея затвердження концепції систематизації екологічного законодавства неодноразово висловлювалася науковцями- правниками (Балюк Г.І., Коморна Л.М., ін.) [1, с. 11-12; 6, с. 122-123].

4) питання систематизації екологічного законодавства не є предметом обговорення з боку держави на різноманітних слуханнях, круглих столах, конференціях та інших публічних заходах.

Так, ще в 1999 році Інститутом законодавства Верховної Ради України була проведена масштабна міжнародна науково-практична конференція на тему «Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики» [15] за участю провідних науковців та практиків, де піднімалося також і питання систематизації екологічного законодавства України. Водночас з того часу і по сьогодні подібна активна фахова дискусія на державному рівні щодо систематизації екологічного законодавства України відсутня, незважаючи на плідну роботу в даному напрямі юридичної науки. Наприклад, 2005 року на базі кафедри трудового, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Т.Шевченка був проведений Міжнародний круглий стіл «Екологічний кодекс України: міфи та реальність» [16], а 2011 року - круглий стіл «Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України [1].

5) держава в особі органів державної влади стоїть на позиції щодо систематизації екологічного законодавства України шляхом його кодифікації, прийняття Екологічного кодексу України, без будь-якого обґрунтування вибору саме такої форми систематизації.

Власне юридична наука визначає декілька найуживаніших форм систематизації законодавства: облік нормативних актів; інкорпорація; консолідація та кодифікація законодавства, хоча єдиної точки зору щодо їх переліку немає [17, с. 48]. Водночас більшою мірою позиція органів державної влади щодо форми систематизації екологічного законодавства зводиться до використання кодифікації у вигляді ЕКУ і лише цієї однієї форми (постанови Верховної Ради України № 188 від 05.03.1998 р., № 565 від 20.02.2003 р, проект Закону України № 5170 від 20.02.2004 р., постанова Кабінету Міністрів України № 747 від 25.05.2006 р., розпорядження Кабінету Міністрів України № 880-р від 17.10.2007 р.). Натомість, будь-яке обґрунтування щодо вибору саме такої форми систематизації і без використання інших з боку органів державної влади не наводиться.

6) до процесу систематизації екологічного законодавства України з боку держави фактично не залучена наукова спільнота та майже не беруться до уваги вагомі напрацювання в даній сфері науковців-правників в галузі екологічного права.

На сьогодні широкій увазі представлені серйозні напрацювання представників юридичної науки в сфері систематизації законодавства (дисертаційні дослідження, монографії, публікації в наукових фахових виданнях та ін.). Проблема систематизації безпосередньо екологічного законодавства є предметом уваги чималої кількості науковців- правників, які оприлюднили своє бачення на численних конференціях, круглих столах та в наукових статтях.

Звісно напрацювання представників юридичної науки можуть бути ґрунтовним орієнтиром для законодавця та інших органів державної влади, уповноважених на систематизацію екологічного законодавства, наприклад, у виборі форм такої систематизації та визначення послідовності їхнього застосування, підготовки структури та змісту кодифікованого акта. Однак прикро відзначати, що до процесу систематизації екологічного законодавства України з боку органів державної влади фактично не залучаються представники науки екологічного права та суміжних з нею галузей, а вагомі досягнення в даній сфері науковців-правників залишаються поза увагою.

Висновок

Таким чином, проведений аналіз стану систематизаційного процесу екологічного законодавства України свідчить, що на жаль на сьогодні Україна не може похвалитися успіхами в цій сфері. Будь-якого істотного прогресу в напрямі систематизації екологічного законодавства не спостерігається, а поодинокі ініціативи органів державної влади щодо системного вдосконалення екологічного законодавства не увінчуються жодним позитивним результатом. Водночас невирішення проблеми систематизації екологічного законодавства України не знімає це питання з повістки дня, а лише посилює його актуальність.

Список використаних джерел

1. Сучасні проблеми систематизації екологічного, земельного та аграрного законодавства України : Збірник наукових праць Круглого столу (18 березня 2011 р.). - К. : ВГЛ «Обрії», 2011. - 238 с.

2. Гетьман А. П. Проблеми реформування екологічного законодавства: до питання про створення Екологічного кодексу України / А. Гетьман // Вісник Академії правових наук України. - 2006. - № 3 (46). - Х. : Право, 2006. - С. 172-181.

3. Гвоздик П. О. Систематизація як перспективний напрямок розвитку екологічного права України [Електронний ресурс] / П. Гвоздик // Вісник Запорізького національного університету - Режим доступу: http://www.stattionline.org.ua/pravo/76/12116- sistematizaciya-yak-perspektivnij-napryamok-rozvitku-dzherel-ekologichnogo-prava-ukrami.html

4. Про охорону навколишнього природного середовища : Закон України від 25.06.1991 р. № 1264-XII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/1264-12

5. Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки : Постанова Верховної Ради України // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

6. Коморна Л. М. Систематизація екологічного законодавства України / Л. М. Коморна ; Ін-т законодавчих передбачень і правової експертизи. - К. : Коло, 2015. - 146 с.

7. Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні : Постанова Верховної Ради України від 20 лютого 2003 р. № 565-IV // Відомості Верховної Ради. - 2003. - № 25. - Ст. 182.

8. Проект Екологічного кодексу України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=17281

9. Про затвердження орієнтовного плану законопроектної роботи на 2006 рік : Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2006 р. № 747 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: //zakon3.rada. gov.ua/laws/show/747-2006- п

10. Звіт про діяльність Національної академії правових наук України за 2006 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.aprnu.kharkiv.org/doc/Zvit APrNU 2006.pdf

11. Про схвалення Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 року : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 880-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/880-2007-р

12. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року : Закон України від 21.12.2010 р. № 2818-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/2 818-17

13. Про затвердження Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 р. № 577-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/577- 2011-р/paran9 #n9

14. Національні доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні за період з 1996 року по 2014 рік [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.menr.gov. ua/dopovidi

15. Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики : Матеріали міжнар. наук.-практ. конф., жовт. 1999 р. / Ін-т законодавства Верхов. Ради України ; [Редкол. : В. Ф. Опришко (голова) та ін.]. - К., 1999. - 598 с.

16. Екологічний кодекс України: міфи та реальність [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.library.univ.kiev.ua/ukr/elcat/new/detail.php 3?doc id= 1138072

17. Проблеми систематизації приватного права України та Європи / [Довгерт Анатолій Степанович та ін.] ; за заг. ред. Ю. В. Білоусова ; НДІ приват. права і підприємництва АПН України, Лаб. з пробл. адаптації цивіл. законодавства України до стандартів Європ. Союзу. - К. : НДІ приват. права і підприємництва АПрН України, 2009. - 203 с.

* Салміна Яна Олегівна - кандидат юридичних наук.