Консолідація центральних і місцевих органів влади, як чинник успішної реалізації державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХарРІНАДУ

Консолідація центральних і місцевих органів влади, як чинник успішної реалізації державної політики

Котковський В. Р., к.держ.упр.

Харків

Kharkiv Regional Institute for Public Administration of National Academy for Public Administration under the President of Ukraine

Consolidation of central and local authorities as factor of successful realization of public policy

Kotkovsky V., PhD in Public Administration, Associate Professor of Political Science and Philosophy Chair

Kharkiv

Анотації

Ключові слова: центральні органи влади, місцеві органи влади, консолідація, взаємодія, державна політика.

Key words: central authorities, local authorities, consolidation, interaction, public policy.

Вступ

Постановка проблеми. Будь-які реформи публічного управління повинні забезпечувати свободу і захищеність публічних і приватних сфер життя людини від зайвого втручання держави. Для цього повинна бути сформована система політико-правових відносин та інститутів, спрямована на узгодження інтересів і дій громадян, що спирається на законність і правопорядок, взаємодію органів публічної влади і суспільства як об'єднавчий потенціал особистості та суспільства в цілому. При цьому в період політичних і соціально-економічних перетворень, що нині має місце в Україні, виникають нові проблеми взаємодії державних інститутів і суспільства, центру і регіонів, центральних і місцевих органів влади. Зараз, коли з'явилася реальна можливість підвищити самостійність суб'єктів публічного управління на місцевому рівні, вирішити це завдання можна лише за умови консолідації всієї влади і громадянського суспільства навколо перетворень, реформ, національних програм і проектів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Різні аспекти консолідації суспільства, громадян та їх об'єднань, органів публічної влади різного рівня, їх посадових осіб розглядаються в роботах таких авторів, як Н. Васильєва, П. Гай-Нижник, А. Колот, І. Лопушинський, С. Меленко, О. Оржель, Р. Пилявець, М. Пірен, А. Санченко, О. Щукина та ін. У той же час у цих та інших роботах недостатньо уваги приділяється консолідації місцевих і центральних органів влади щодо формування і реалізації державної політики.

Постановка завдання. Метою даної статті є розгляд основних політико-правових засад консолідації місцевих і центральних органів влади як чинника успішної реалізації державної політики в різних сферах.

Виклад основного матеріалу

У статті 11 Конституції України зазначається, що держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України [8]. Однак, як абсолютно слушно зазначає Н. Васильєва, «історичне минуле - територіальна роз'єднаність, примусова асиміляція, депортації, голодомор, переслідування інакомислячих тощо - свідчить про тривалу відсутність власної держави, що позначилося на нездатності Україною, яка отримала незалежність у 1991 р., створити державні механізми гарантії безпечного та вільного суспільного розвитку. Держава не стала гарантом єдності прав і свобод усіх громадян (незалежно від їхнього етнічного походження, статті, віку, віросповідання тощо), захисту їх від будь-яких дискримінацій та злочинності (зокрема, справедливого судочинства), безпеки (воєнної, економічної, соціальної, екологічної), розвитку громадянського суспільства. В країні відсутні повноцінний міжкультурний діалог і компроміс на засадах цінностей демократії» [1, c. 43].

Консолідацію (від лат. con - разом, solido - зміцнюю) у загальному вигляді зазвичай розуміють як зміцнення, об'єднання, інтеграцію, згуртування чого-небудь (осіб, груп, організацій, рухів та ін.) навколо чогось (ідеї, процесу, програми та ін.) [2; 17]. Виходячи з цього, консолідацію місцевих і центральних органів влади, на наш погляд, слід розуміти як об'єднання їхніх зусиль з метою реалізації державної політики в різних сферах задля досягнення суспільно значущих цілей.

Можна стверджувати, що зміст консолідації різних суб'єктів розвивається в контексті всього історичного процесу як одна з якісних сторін суспільного розвитку. В науці особливо активно консолідація розглядається в рамках економічної теорії та права. Звичайно, економістів цікавлять, головним чином, характеристики макро- і мікроекономічного середовища, витрати ринкової економіки, механізм ринку і конкуренції, включаючи максимізацію прибутку і мінімізацію збитків, індекс Лернера як вимірювач монопольної влади, необхідність державного втручання для компенсації «провалів» ринку [5]. Однак, разом з цим розвивається теорія суспільного вибору і договору, що розглядає суспільні та приватні інтереси суб'єктів відносин, пошук політичного консенсусу і т.п., звідки беруть початок консолідаційні зв'язки різних суб'єктів, обумовлені взаємодією економіки, права й політики.

Розвиток сутності консолідації у контексті взаємодії владних суб'єктів виступає як політично і економічно вільна, творча, перетворююча діяльність з активного використання статусу системи публічного управління в нових умовах, викликаних комплексністю державного регулювання соціальних, економічних, політичних та ін. процесів. Узагальнення різних думок дає нам підстави віднести до таких умов: 1) правові (наявність юридичної бази попереднього розвитку); 2) політичні (консолідаційна спрямованість діяльності органів влади та їхніх співробітників); 3) інтеграційні (забезпечення всебічної підтримки керівниками органів влади процесу консолідації); 4) морально-психологічні (формування у співробітників органів влади потреби в консолідації, розвиток творчої ініціативи, усвідомлення своєї відповідальності перед суспільством). Тобто консолідація повинна здійснюватися не тільки на рівні організацій у вигляді центральних і місцевих органів влади, а й на рівні їх співробітників.

Не менш значущими є також науково-теоретичні і науково-методичні розробки та обґрунтування консолідації. Суттєве місце серед умов консолідації займає організація управління і самоврядування. На жаль, таку систему, яка б забезпечувала повну реалізацію права громадян на самостійне здійснення місцевого самоврядування поки не створено. Незважаючи на процеси децентралізації все ще остаточно не подолані тенденції втручання центральних і регіональних органів державної влади, їх посадових осіб в діяльність органів місцевого самоврядування, тобто втручання, що виходить за встановлені правові рамки. Іноді зберігається і економічна напруженість у відносинах органів місцевого самоврядування з регіональними органами державної влади. Все це, природно, не сприяє консолідації суб'єктів публічного управління.

У розвинених країнах процес консолідації суб'єктів публічного управління все більш дає свої позитивні результати в формі підвищення рівня добробуту суспільства, тому втрата права на консолідацію будь-яким суб'єктом управління тут сприймається болісно і державою, і суспільством [3].

Для держави, що реформується, найважливішим питанням стає узгодження і синтез різноманітних інтересів в єдиній системі публічного управління. В даний час в Україні у зв'язку із здійсненням децентралізації місцеві органи влади отримують більше повноважень, отже, стають менш залежними від центральних органів влади, тому можуть (і повинні, на наш погляд) переходити від відносин де-факто підпорядкованості до партнерських відносин і консолідації. Причому система публічного управління, консолідуюча свої суб'єкти, відноситься не просто до систем, в яких щось видозмінюється, вона відображає відносини взаємодії, взаєморозуміння і згоди, всередині яких періодично модернізуються самі суб'єкти, змінюються тенденції і способи їх існування.

Реалізація принципу державної єдності при розмежуванні повноважень між різними рівнями публічного управління відповідно до погоджувальних процедур, розширення політичної і економічної самостійності місцевих органів влади передбачає суттєві зміни у всій системі формування основи консолідації. Сутність цих змін полягає в гармонізації національних, регіональних і місцевих інтересів з метою зміцнення консолідації суб'єктів публічного управління. Тому для нашої країни актуальною представляється можливість формувати і розвивати реальну правову державність, що спирається на консолідацію суб'єктів суспільних відносин і, перш за все, центральних і місцевих органів влади.

Слід зазначити, що і саме поняття правової держави передбачає досить високий рівень консолідації в стосунках держави в цілому і її частин, оскільки правова держава - це в тому числі й держава, що обслуговує потреби саморегулюючих частин суспільства. Вона забезпечує режим панування права і створює надійні гарантії від адміністративного втручання в саморегулюючі процеси життєдіяльності адміністративно-територіальних одиниць, захищає інтереси виробників і споживачів соціальних благ в рамках загальнодоступної правової процедури вирішення суперечок [10].

Звідси випливає, що консолідація в правовій державі призводить до формування системи інституційних і формально-юридичних гарантій, які забезпечують недоторканність і плюралізм власності різних суб'єктів, самостійність і рівну міру свободи виробників і споживачів соціальних благ. При цьому мінімальна і максимальна міри свободи, про які йдеться, визначаються можливостями консолідації суб'єктів в системі публічного управління, а норми, що виражають міру свободи справжньої консолідації, повинні фіксуватись у відповідних нормативно-правових актах.

У зв'язку з цим можна говорити про три основні передумови консолідації суб'єктів в системі публічного управління по забезпеченню її єдності, а також щодо забезпечення реалізації державної політики [18].

Першою передумовою є забезпечення верховенства інтересів консолідації в нормативно-правових актах. Цій передумові відповідає власне політико-правова компонента консолідації (політико-правове регулювання владних відносин), яка повинна встановлювати, що жодному суб'єкту не може бути дозволено те, що ущемляє невід'ємну свободу, право на консолідацію суспільних сил і відносин. Також в законах шляхом заборони всього, що є суспільно шкідливим для консолідації, повинна закріплюватися рівна максимальна міра свободи всіх, що виключає будь-які привілеї [10].

Другою передумовою є політико-юридичні гарантії свободи консолідаційних відносин, тобто гарантії консолідації не тільки для індивідів, а й для всіх суб'єктів публічної системи управління, оскільки в сучасному суспільстві суб'єкт управління задовольняє свої інтереси і реалізує своє прагнення до консолідації, вступаючи в різні владні відносини з державними, приватними та громадськими організаціями, об'єднаннями, асоціаціаціями тощо. Тому слід говорити як про індивідуально-правову ознаку або компоненту прав і свобод індивідів, так і про суб'єктивно-правову компоненту консолідаційних відносин, маючи на увазі, що суб'єктами консолідації можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. До політико-юридичних гарантій консолідації належать, перш за все, реальні права і свободи людини і громадянина, а також інші суб'єктивні права індивідів і асоціацій, що випливають з Конституції та чинних законів. Хоча поряд з цим доцільною може стати і систематизація всіх аналогічних суспільних відносин правового характеру, які не закріплені у вигляді офіційно визнаних нормативно-правових актів, у вигляді окремих законів, який встановлював би систему і субординацію нормативно-правових актів, нормотворчу компетенцію кожного органу публічної влади центрального і місцевого рівня, зацікавлених в консолідації.

Третьою передумовою є прийняття регламентів центральних і місцевих органів влади, а також консультативна, реєстраційна та дозвільна діяльність останніх. Аналіз регламентів як актів, що визначають порядок діяльності органів влади, призводить до висновку про те, що необхідним є встановлення суворої процедури підготовки, внесення та розгляду проектів нормативно-правових актів, особливо з питань, що стосуються усунення конфліктів різного характеру. Виходячи з цього, доцільно, щоб норми, що конкретизують право на консолідацію, приймалися в порядку, встановленому не тільки законом, а й підзаконними актами органів публічної влади.

Крім регламентів, необхідними є методики, програми та технології (національні, міжгалузеві, міжрегіональні, регіональні, місцеві), які були б націлені на зміцнення консолідації суб'єктів системи публічного управління. Ґрунтуючись на відповідній методології, в основі якої лежить визнання наявності консолідаційних відносин, регульованих і охоронюваних правом, доцільно розробляти критерії їх відокремлення з масиву соціальних зв'язків і відносин [7]. Ці відносини повинні відповідати правосвідомості і правовій культурі громадян, не розходитися з їхньою волею, мати масове поширення, бути соціально значущими в такій мірі, щоб при виникненні конфліктів їх розв'язання представляло інтерес для держави і суспільства [6]. У зв'язку з цим постає питання і про більш широке застосування правового договору як засобу забезпечення консолідаційної діяльності.

Узагалі, питання і проблеми місцевого і регіонального розвитку вимагають постійної уваги до політико-правових відносин центральних і місцевих органів влади, особливо до їх узгодженої взаємодії, що також досягається через консолідацію. Тому, на наш погляд, обов'язково необхідно відображати питань консолідації в комплексних регіональних і місцевих програмах соціально - економічного розвитку. З проблемою консолідації центральних і місцевих органів влади безпосередньо пов'язане й питання про координаційні функції в системі публічного управління. Причому координація здійснюється не лише в процесі безпосередньої взаємодії цих суб'єктів, вона стосується всіх форм їх діяльності, в тому числі і щодо забезпечення консолідації суспільних відносин. У зв'язку з цим доцільно визнати необхідність розробки і прийняття спеціальних регіональних (місцевих) програм розвитку консолідації органів влади з урахуванням регіональної (місцевої) специфіки. У цих програмах повинні бути відображені [18]: 1) цілі і завдання регіональної (місцевої) політики забезпечення консолідації суб'єктів публічного управління центрального і місцевого рівня; 2) основні напрямки регіональної (місцевої) політики щодо розвитку консолідаційної функції системи публічного управління, зокрема, формування відповідної правової бази, фінансово-економічне забезпечення, інформаційна та організаційно-методична підтримка та ін.

На жаль, не лише низький рівень правового обґрунтування системи забезпечення консолідації центральних і місцевих органів влади, але часто і їх взаємне небажання щодо цього негативно позначаються на прийнятті відповідних рішень, що дозволяють розвивати консолідацію, без чого консолідаційні відносини формуються безсистемно, не комплексно, на тлі деякого ослаблення суспільних відносин згоди громадян між собою, з державними органами і громадськими організаціями, а також між різними державними структурами. Тому треба фіксувати відносини консолідації суб'єктів публічного управління в позитивному законодавстві - для того, щоб в громадянському суспільстві не виникла глобальна конфліктна ситуація, за якої право втратило б своїх суб'єктів регулювання і управління. І тому політична і правова основи даних відносин представляють собою важливу складову формування певної моделі консолідації центральних і місцевих органів влади. влада консолідація державний

Політична основа надає моделі внутрішню міць для ефективного впливу на пов'язані з нею інші основи і, перш за все, на правове регулювання відносин консолідації центральних і місцевих органів влади. При цьому важливо і необхідно, щоб у самій структурі політичної основи містилися стимулюючі засоби, що гарантують її стійкість і розвиток.

Щодо правової основи консолідації, то ситуація, за якої в неї входить право в формі актів публічного управління, зовсім не свідчить про зведення цієї основи лише до сукупності норм органів публічної влади. Навіть якщо норми впорядковані, то за такого розуміння правова основа (як і право в цілому), з одного боку, відривається від правових ідей, ідеології та процесу правореалізації, а з іншого - з неї виключаються роль і участь громадян в публічному управлінні [12].

Оскільки політична і правова основа консолідації тісно пов'язані один з одним, то можна говорити про єдину політико-правову основу, яка забезпечує формування та нормативне регулювання консолідації центральних і місцевих органів влади. У своїй єдності політична і правова основи консолідації утворює актуальну сферу консолідаційних відносин суб'єктів публічного управління певної адміністративно-територіальною одиницею. Відповідно, вирішення задачі удосконалення системи управління процесом консолідації суб'єктів публічної влади вимагає розробки і реалізації не окремих, часто безсистемних, непослідовних, недостатньо обґрунтованих заходів, а глибоко продуманої, науково обґрунтованої системи політико-правових актів.

Необхідно пам'ятати і про те, що процеси консолідації відбуваються в умовах сучасного інформаційного суспільства. В інформаційному суспільстві панування права передбачає такий механізм консолідації, за якого діяльність індивідів не обмежується жорсткими рамками імперативних норм і конкретно регламентується переважно договором, сторони якого самостійно визначають його зміст в рамках свободи вибору засобів консолідації, яка випливає з її політико-правової основи.

Висновки

Консолідація у суспільстві органів влади різного рівня означає, що людина, громадянин, органи публічної влади різного рівня, виходячи розвивають свої погоджувальні, довірчі інститути, асоціації та інші форми взаємодії між собою, зміцнюють єдність дій, згуртованість консолідаційних зусиль для поліпшення функціонування системи публічного управління, сприяє її розвитку та удосконаленню. Які для цього необхідні механізми - це має стати подальшим напрямом досліджень у даній сфері.

Список використаних джерел

1. Васильєва Н. В. Муніципальна консолідація як стратегічний напрям розвитку України / Н. В. Васильєва // Наукові праці [Чорноморського державного університету імені Петра Могили комплексу «Києво-Могилянська академія»]. Серія : Державне управління. - 2015. - Т. 263, Вип. 252. - С. 42-46.

2. Викисловарь [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.wiktionary.org/wiki/%D0%BA%&D0%BE%D0%BD%D1%81%D0%BE%&D0% BB%D0%B8%D0%B4%D0%B0%& D1%86%D0%B8%D1%8F.

3. Вітте Л. Європейська соціальна модель і соціальна згуртованість: яку роль відіграє ЄС? / Лотар Вітте; Фонд ім. Фрідріха Еберта, Регіон. представництво в Україні та Білорусі. - К. : Заповіт, 2006. - 44 с.

4. Гай-Нижник П. Солідаризм як соціально-політична концепція: нарис історії розвитку в Європі та Україні / П. Гай-Нижник // Гілея : наук. вісн. зб. наук. пр. / голов. ред. В. М. Вашкевич. - К., 2011. - Вип. 44. - 784 с.

5. Економічна енциклопедія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ridnamova.org/Ekonomich& na_entsyklopediya/13 /?&page=3&word.

6. Колот А. М. Соціальна згуртованість як доктрина забезпечення стійкості розвитку суспільства в умовах глобальних викликів / А. М. Колот // Україна: аспекти праці: наук.-екон. та сусп.-політ. журн. - 2009. - № 7. - С. 11-19.

7. Консолідація українського суспільства: сучасний стан, проблеми та перспективи: матеріали засідання круглого столу / за ред. А.В. Мальгіна; Регіон. філ. НІСД в м. Сімферополі. - Сімферополь : СФ НІСД, 2005. - 168 с. - (Серія додатків до наукового журналу «Кримський Архів»).

8. Конституція України // Відомості Верховної Ради. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

9. Лопушинський І. П. Рідна мова як важливий чинник консолідації української нації [Електронний ресурс] / І. П. Лопушинський. - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej2/txts/philo/05lipkun.pdf.

10. Меленко С. Г. Консолідація як вид систематизації нормативно-правових актів : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / С. Г. Меленко. - К., 2002. - 19 с.

11. Моісєєва Н. І. Ментальність і місцеве самоврядування: взаємозв'язок, проблеми, протиріччя: дис. ... канд. філос. наук: 09.00.03 / Н. І. Моісєєва. - Х., 2001. - 170 с.

12. Оржель О. Консолідація українського суспільства на основі національної ідеї: перспективи й обмеження (з точки зору європейського досвіду) / О. Оржель // Вісник НАДУ. - К., 2012. - № 2. - С. 28-38.

13. Пилявець Р. І. Соборність: ідея, явище, проблема / Р. І. Пилявець // Гілея: наук. вісн.: зб. наук. пр. - К., 2013. - Вип. 68. - С. 74-79.

14. Пірен М. Проблеми формування сучасної української еліти / М. Пірен // Соціальна психологія. - К., 2004. - № 2 (4). - С. 38-48.

15. Політична енциклопедія / редкол.: Ю. Левенець (голова), Ю. Шаповал (заст. голови) та ін. - К. : Парлам. вид-во, 2011. - 808 с.

16. Санченко А. Процес національної консолідації в умовах відновлення незалежності української державності [Електронний ресурс] / А. Санченко. - Режим доступу: http://www.ualogos.kiev.ua/fulltext.html?& id=2058.

17. Словник іншомовних слів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://slovopedia.org.ua/42/ 53402/284374.html.

18. Щукина О. С. Факторы процесса консолидации гражданского общества: автореф. дис. ... к. филос. н.: 09.00.01 [Электронний ресурс] / О. С. Щукина. - Режим доступа: http://www.dissercatcom/content/faktory&protsessa&konsoHdatsii&grazhdanskogo&obshchestva#ixzz3& MtzQ11SR.

References

1. Vasileva, N.V. "Municipal consolidation as a strategic direction of development of Ukraine [Municipal'na konsolidacija jak strategichnyj naprjam rozvytku Ukrainy]." Nau- kovi praci 252. 263 (2015): 42-46. Print.

2. "The Interpretations of Definition." The Free Encyclopedia Wikimedia. N.p., n.d. Web. 05 Apr. 2017.

3. Vitte, L. European social model and social cohesion: What is the role of the EU? [Evropejska social'na model' i social'na zgurtovanist': jaku rol' vidigrae EU?]. Kiev: Za- povit, 2006. Print.

4. Gay-Nignik, P. "Solidarism as a socio-political concept: sketch of the history of Europe and Ukraine [Soolidaryzm jak social'no- politychna koncepcija]." Gileja 44 (2011): 784. Print.

5. Economic Encyclopedia. N.p., n.d. Web. 10 Mar. 2017.

6. <http://ridnamova. org/Ekonomich& na_entsyklopediya/ 13/?&page=3&word>.

7. Kolot, A.M. "Social cohesion as a doctrine of ensure sustainability of society in terms of global challenges [Social'na zgurtovanist' jak doktryna zabezpechennja stijkosti rozvytku suspil'stva v umovah global'nyh vyklykiv]." Ukraina: aspekty praci 7 (2009): 11 Print.

8. Proc. of The Consolidation of Ukrainian Society: Current State, Problems and Prospects, Region. Phil. NISS in the City of Simferopol, Simferopol. Mal'gina, A.V. ed. Simferopol: CF NISS, 2005. 168. Print.

9. Ukraine. Verkhovna Rada of Ukraine. The Constitution of Ukraine. N.p., 28 June 1996. Web. 23 Feb. 2017. <http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80/page2>.

10. Lopushinskij, I.P. "Native language as an important factor of the Ukrainian nation." Dergavne upravlinnja: teorija tapraktyka 2 (2005): 5-13. 2005. Web. 10 Mar. 2017. <http://www.academy. gov.ua/ej/ej2/txts/philo/05lipkun.pdf>.

11. Melenko, S.H. "Consolidation as a Type of Systimatization of Normative and Legal Acts." Diss. Kyiv National U Named after Taras Shevchenko, n.d. Abstract. (2002): 19. Print.

12. Moiseeva, N.I. Mentality and local government: relationship, problems, contradictions. Diss. Kharkov State. Technical University of Agriculture, 2015. Kharkiv: KSTUA, 2001. Print.

13. Orzhel, A. "The consolidation of Ukrainian society on the basis of national idea: perspectives and limitations (in terms of European experience) [Konsolidacija ukrajns'kogo suspil'stva na osnovi nacional'noj idej: perspektyvy i obmegennja (z tochky zoru ev- ropejs'kogo dosvidu)]." Visnik NADU 2 (2012): 28-38. Print.

14. Pyljavtts, R.I. "Unity: idea, phenomenon, problem [Sobornist': ideja, javyshche, problema]." Gileja 68 (2013): 74-79. Print.

15. Piren, M. "The problems of formation of modern Ukrainian elite [Problemy for- muvannja suchasnoj ukrains'koj elity]." Social'napsyhologija 2(4) (2004): 38-48. Print.

16. "Political encyclopedia [Politychna enciklopedija]." Levenec, Yu. and Shapoval, Yu. ed. Kiev: Parlaments'ke vydavnyctvo, 2011. Print.

17. Sanchenko, A. "The process of national consolidation in terms of restoration of independence Ukrainian statehood [Proces nacional'noj konsolidacii v umovah vidnovlenn- ja nezalegnosti ukrains'koj dergavnosti]." Ukrainoznavstvo 2 (2010): 160-163. 2010. Web. 10 Mar. 2017. <http://www.ualogos.kiev.ua/fulltext.html?& id=2058>.

18. The dictionary of foreign words N.p., n.d. Web. 10 Mar. 2017. <http://slovopedia.org.ua/42/ 53402/284374.html>.

19. Shchukina, O.S. "Factors of the consolidation process of civil society." Diss. National Research Tomsk State U, 2011. Chelovek i nauka. 2011. Web. 10 Mar. 2017.

Размещено на Allbest.ru