Генезис конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні

Nesterovych V. Genesis of Constitutional and Legal Regulation of Advisory Bodies in Ukraine

The article deals with the genesis of the constitutional and legal regulation of advisory bodies in Ukraine. Indicated that the first consultative and advisory bodies in Ukraine appeared during the Kievan Rus' as «knights' councils» that were created under Prince. During Cossack era advisory bodies did not have their development because of lack of unity of the government and state-destructive processes. Distribution practices of advisory bodies at government offices begins only in the eighteenth century, when the Ukrainian lands were part of the Russian Empire. Advisory body of that time were mostly prototypes of modern public institutions through a strong influence on their state system and constant in their participation of public authorities.

In Soviet times, advisory bodies were built tightly enough to the party-power system. The impact on the public acceptance of regulations through a consultative and advisory bodies was rather limited, as was presented with a number of activists of the Communist Party of the Soviet Union and NGOs satellites. Institutional design advisory bodies of Soviet-style mostly carried out by sectoral or regional features. Overall it was quite a closed society structures that were of great influence on the state. It is alleged that the Soviet practice of activity of advisory bodies had a great influence on the development of advisory bodies in modern Ukraine.

After Ukraine became independent advisory bodies established in almost all public authorities and get their constitutional and legal regulation. The first consultative and advisory bodies in modern Ukraine were appeared thanks to implementation in our country social partnership. The conclusion about the need for a unified approach to constitutional and legal regulation of advisory bodies that are established in various public authorities in Ukraine.

Keywords: genesis, constitutional and legal regulation, advisory bodies, the public, public authorities, Ukraine.

У статті розкрито генезис конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні. Указано, що перші консультативно-дорадчі органи в Україні з'явилися вже в період Київської Русі у вигляді «боярських рад», які створювалися при князеві. Консультативно-дорадчі органи отримали розвиток на українських землях за часів Російської Імперії та Радянського Союзу. Зі здобуттям незалежності України такі органи створюються майже при всіх органах публічної влади та отримують своє конституційно-правове регулювання. Виснувано про необхідність застосування уніфікованого підходу конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів, які створені при різних органах публічної влади в Україні.

Ключові слова: генезис, конституційно-правове регулювання, консультативно-дорадчі органи, громадськість, органи публічної влади, Україна.

Постановка проблеми. Зі здобуттям незалежності України майже при всіх органах публічної влади починають з'являтися різного роду консультативно-дорадчі органи, які утверджуються в одну з основних форм взаємодії влади та громадськості. З появою та активним поширенням консультативно-дорадчих органів в Україні неодмінно постає питання щодо їхнього конституційно- правового регулювання, яке наразі має сегментарний та дещо безсистемний характер. Для поліпшення сучасної практики конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні вкрай важливим моментом є дослідження їхнього розвитку та становлення протягом усього українського державотворення. Це дозволить більш точно та аргументовано пояснити наявні проблеми у вітчизняній моделі консультативно-дорадчих органів та висловити відповідні практичні пропозиції щодо поліпшення їх діяльності й регулювання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні знайшла своє відображення в працях таких зарубіжних та вітчизняних учених, як Е. Лур'є, А. Любимова, Ф. Шміттера, Т. Джиги, Д. Холдар, О. Захарченко та інших. Водночас аналіз праць вітчизняних учених щодо генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні дозволяє стверджувати, що в розкритті цієї проблеми наразі залишається багато питань, які так і не отримали свого наукового дослідження. З огляду на це, досить нагально постало питання щодо вивчення генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні.

Формування цілей. Метою статті є розкриття генезису конституційно- правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні.

Виклад основного матеріалу. Діяльність консультативно-дорадчих органів в Україні має значне історичне підгрунтя. Ще на ранньому етапі становлення державності східних слов'ян князі спиралися на раду старійшин, яка складалася з бояр і «градських старців» - найвпливовіших людей з місцевого населення. У період Київської Русі за часів правління Володимира князівські радники почали іменуватися дружиною, до складу якої входили й церковні ієрархи. Склад князівських радників розширювався залежно від питань, які розглядались [1, с. 56].

Потреба в постійному консультуванні князя з питань державного значення сприяла виникненню повноцінного консультативно-дорадчого органу - Боярської ради, яка діяла в часи Київської держави та мала статус вищої ради при князеві. Новостворений консультативно-дорадчий орган складався з представників земського боярства, княжої дружини, а згодом також і духовенства. У компетенції Боярської ради був розгляд і обговорення питань законодавства, внутрішньої та зовнішньої політики, державного устрою, релігії. Радитися з дружиною, а пізніше - з боярами, було моральним обов'язком князя [2, с. 136-137]. У «Повчанні...» Мономах вказує на наради з боярами як на постійні чи навіть щоденні [3, с. 49].

Боярська рада не мала постійного складу, засідання скликалися князем у необхідних випадках, а її рішення мали дорадчий характер. Особливо зросла роль цього консультативно-дорадчого органу в період феодальної роздробленості. Вона стала свого роду феодальною курією або радою феодалів сеньйора-великого чи удільного князя з його васалами, що користувалися певною політичною самостійністю. Варто зазначити, що в різних землях Київської Русі роль цього консультативно-дорадчого органу суттєво відрізнялась. На північних та центральних землях Боярська рада мала значно меншу вагу в прийнятті державних рішень ніж на західних землях, де їй належало важливе місце у вирішенні державних справ [2, с. 136-137].

Зокрема, у Галицько-Волинському князівстві Боярська рада функціонувала як постійний консультативно-дорадчий інститут прийняття державних рішень. До її складу входили представники боярської аристократії, галицький єпископ, суддя князівського двору, деякі воєводи та намісники. Вона збиралася з ініціативи самого боярства, але іноді й на вимогу князя. Але князь не мав права скликати Боярську раду проти волі бояр. Раду очолювали найбільш впливові бояри, які намагалися регулювати діяльність великого князя. У ХІІІ столітті роль цього консультативно-дорадчого органу настільки посилилась, що найважливіші державні документи приймалися великим князем тільки спільно з боярами. Попри консультативно-дорадчий статус Боярської ради, без її згоди князь не міг видати жодного державного акта. Боярська рада, визнаючи владу князя, фактично обмежувала її. Саме цей орган галицькі бояри використовували в боротьбі проти посилення князівської влади, за збереження своїх привілеїв [1, с. 88].

За козацької доби консультативно-дорадчі органи не набули розвитку через відсутність єдності державної влади та руйнівні державотворчі процеси. Поширення практики функціонування консультативно-дорадчих органів при урядових відомствах починається лише у ХVШ столітті, коли українські землі входили до складу Російської Імперії. Консультативно-дорадчі органи тих часів здебільшого були прообразами сучасних громадських інституцій через досить сильний вплив на них державної системи та постійної в них участі представників органів публічної влади [4, с. 15]. Певним чином пожвавило участь громадськості в діяльності консультативно-дорадчих органів за часів Російської Імперії ухвалення Положення «Про комітети торгівлі та мануфактури» [4, c. 16-17]. На той час сам факт ухвалення подібного нормативно-правового акта був справжнім проривом в утвердженні консультативно-дорадчих органів, оскільки громадськість уперше отримала легальні можливості справляти вплив на прийняття нормативно-правових актів, щоправда в дещо обмежених формах.

Згодом цікавість громадськості до такого роду консультативно- дорадчих органів у Російській Імперії переросла в практичну потребу бути представленим у їх складі, оскільки це суттєво полегшувало ведення власної справи через наявність нового доступу до органів публічної влади. Не менш важливим стало започаткування демократичних правил щодо організації та здійснення роботи консультативно-дорадчих органів. Тому вже на кінець ХІХ століття спостерігався справжній бум у створенні та діяльності консультативно-дорадчих органів при органах публічної влади Російської Імперії. Цікаво, що позитивна роль, яку відігравали ці громадські інституції в процесі прийняття нормативно-правових актів, відзначали й керівники загальнодержавних органів виконавчої влади, більшість з яких прихильно ставилася до їх діяльності [5, c. 361].

За радянських часів консультативно-дорадчі органи були досить щільно «вбудовані» в партійно-владну систему. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи мав доволі обмежений характер, оскільки був представлений з числа активістів комуністичної партії Радянського Союзу та громадських організацій-сателітів. Інституційне оформлення консультативно-дорадчих органів радянського зразка здебільшого здійснювалося за галузевою чи регіональною рисами [6, c. 20]. Загалом це були доволі закриті для суспільства структури, які знаходилися від великим впливом з боку держави [7, с. 104]. Діяльність деяких з них узагалі була втаємниченою від суспільства та закрита для доступу громадськості. У період існування СРСР консультативно-дорадчі органи здебільшого слугували площадкою для внутрішнього партійного узгодження інтересів різних галузей економіки та територіальних одиниць при прийнятті нормативно-правових актів.

Утвердження консультативно-дорадчих органів з набуттям незалежності України було здійснено в рамках запровадження в нашій державі соціального партнерства. Зокрема, 27 квітня 1993 року Президент України видав Указ № 151/93 «Про Національну раду соціального партнерства», яким засновано Національну раду соціального партнерства - постійно діючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України, що утворюється з представників Кабінету Міністрів України, об'єднань підприємців та професійних спілок для узгодженого вирішення питань, що виникають у соціально-трудовій сфері [8]. А втім, за час функціонування Національної ради соціального партнерства, вона так і не стала ефективним загальнонаціональним консультативно-дорадчим органом, який сприяв би узгодженню інтересів сторін соціального партнерства під час прийняття нормативно-правових актів. З огляду на це, Указом Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 «Про розвиток соціального діалогу в Україні» Національну раду соціального партнерства було ліквідовано та створено Національну тристоронню соціально-економічну раду [9].

Суттєво посилило роль цього органу прийняття Закону України «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року № 2862-VI, відповідно до якого Національна тристороння соціально-економічна рада - це постійно діючий орган, що утворюється Президентом України, до основних завдань якого належить: вироблення консолідованої позиції сторін соціального діалогу щодо стратегії економічного й соціального розвитку України та шляхів вирішення наявних проблем у цій сфері; підготовка та надання узгоджених рекомендацій і пропозицій Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України з питань формування й реалізації державної економічної та соціальної політики, регулювання трудових, економічних, соціальних відносин. Пропозиції та рекомендації, прийняті в межах компетенції Національної ради та схвалені її рішенням, є обов'язковими для розгляду органами державної влади та органами місцевого самоврядування, яким вони адресовані. Для участі в розгляді цих рішень можуть запрошуватися члени Національної ради [10].

Отже, консультативно-дорадчі органи, які створені та функціонують у рамках реалізації соціального діалогу в Україні, формально відповідають європейській тристоронній моделі взаємодії органів публічної влади, професійних спілок та громадських об'єднань роботодавців. Водночас за своїм змістом та можливостями впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів, сучасний варіант соціального партнерства в нашій державі суттєво відрізняється від європейської практики діяльності подібного роду консультативно-дорадчих органів [11, с. 627-628]. Такий стан речей обумовлений насамперед двома основними причинами, що мають місце в Україні. По-перше, розпорошеністю громадськості та її неготовністю до консолідованого відстоювання власних інтересів під час участі в діяльності консультативно-дорадчих органів. По-друге, нівелювання ролі держави, яка не виконує наразі функцію арбітра для узгодження різних громадських інтересів під час прийняття нормативно-правових актів.

Поза межами соціального діалогу консультативно-дорадчі органи мали сегментарне конституційно-правове регулювання, що здійснювалося підзаконними нормативно-правовими актами органів публічної влади. Унаслідок цього було створено дуже велику кількість консультативно- дорадчих органів, конституційно-правове регулювання яких мало хаотичний та ситуативний характер, а самі органи здебільшого були засобом для легітимації інтересів фінансово-промислових груп, які в такий спосіб отримали доступ до органів публічної влади. Через це можливості залучення громадськості до функціонування консультативно-дорадчих органів, а відповідно й вплив на прийняття нормативно-правових актів, які були предметом 'їхнього розгляду, мав та продовжує мати доволі обмежений характер.

Вагомим кроком у конституційно-правовому регулюванні діяльності консультативно-дорадчих органів при Кабінеті Міністрів України стало ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 «Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України» [12]. Метою прийняття цієї урядової постанови було приведення численних консультативно-дорадчих органів до єдиного знаменника способом уніфікації порядку їх створення та діяльності при Кабінеті Міністрів України. Потребують, звертається увага в офіційних доповідях Президента України, більш ефективного використання такі усталені та перевірені практикою форми співпраці органів державної влади з організаціями громадянського суспільства, як громадські ради та консультативно-дорадчі органи при центральних та місцевих органах влади [13, с. 130].

Відповідно до згаданої вище урядової постанови при Кабінеті Міністрів України утворюється шість видів консультативно-дорадчих органів:

1. Комісія - для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань, пов'язаних з реалізацією повноважень Кабінету Міністрів.

2. Комітет - для розгляду питань щодо присудження державних премій.

3. Організаційний комітет (координаційний центр) - для забезпечення узгодження дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій з питань підготовки й проведення заходів загальнодержавного значення.

4. Рада - для вивчення проблемних питань, пов'язаних з реалізацією державної політики у відповідній сфері.

5. Робоча група - для участі в підготовці проектів нормативно-правових актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

6. Урядова комісія - для розслідування причин аварії (катастрофи), ужиття заходів до подолання наслідків стихійного лиха, надання допомоги потерпілим громадянам та їх сім'ям [12].

Посилило інституційні засади діяльності консультативно-дорадчих органів при органах виконавчої влади в Україні ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03 листопада 2010 року № 996, якою було затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації. Цим положенням визначено три основних завдання громадської ради: 1) створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами; 2) здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади; 3) сприяння врахуванню органом виконавчої влади громадської думки під час формування та реалізації державної політики [14].

Зокрема, громадська рада відповідно до покладених на неї завдань:

- готує та подає органу виконавчої влади, при якому вона утворена, пропозиції про проведення консультацій з громадськістю;

- подає органу обов'язкові для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері, удосконалення роботи органу;

- проводить відповідно до законодавства громадську експертизу та громадську антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів;

- здійснює громадський контроль за врахуванням органом пропозицій та зауважень громадськості, а також дотриманням ним нормативно-правових актів, спрямованих на запобігання та протидію корупції;

- збирає, узагальнює та подає органу інформацію про пропозиції громадських організацій щодо вирішення питань, які мають важливе суспільне значення;

- організовує публічні заходи для обговорення актуальних питань розвитку галузі чи адміністративно-територіальної одиниці тощо [14].

Ключовою проблемою, яка потребує вирішення в контексті налагодження ефективної діяльності консультативно-дорадчих органів в Україні як громадських інституцій є відсутність у чинному законодавстві України уніфікованої процедури щодо створення та діяльності консультативно-дорадчих органів на рівні різних органів державної влади, залучених до законодавчого процесу - Верховної Ради, Президента України, Кабінету Міністрів. Навіть більше, відсутність конституційно-правового регулювання порядку створення та діяльності консультативно-дорадчих органів у Верховній Раді України та при Президентові України призводить до формального підходу щодо створення та діяльності консультативно- дорадчих органів, епізодичного та безсистемного характеру їх роботи й низькому ступені врахування рекомендацій консультативно-дорадчих органів, а також залежністю від політичної волі посадових та службових осіб органів державної влади, при яких вони створені.

Уніфіковані процедури створення та діяльності консультативно- дорадчих органів у формі громадських рад реалізовано в Україні лише на рівні органів виконавчої влади, де протягом 2002-2010 рр. було прийнято значну кількість підзаконних нормативно-правових актів з цього питання. Урядовими актами передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави та життєвих інтересів широких верств населення. Зокрема, обов'язково проводяться консультації з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян. Проте питання вироблення ефективних механізмів врахування рекомендацій громадськості й досі залишається відкритим. Скажімо, представники громадських організацій наголошують, що їх напрацювання використовуються органами публічної влади досить рідко й оцінюють таке використання в середньому на рівні 4 балів (за шкалою від 1 до 10) [15, c. 318].

Що ж до інших органів публічної влади України, то порядок створення та роботи консультативно-дорадчих органів при них, за весь час української державності, так і не було врегульовано єдиним нормативно-правовим актом. Занепокоєння викликає той факт, що найменш регламентованою сферою залишається саме діяльність консультативно-дорадчих органів у парламенті, насамперед тих, які створені при комітетах Верховної Ради України. Громадські ради, створені при парламентських комітетах, в основі роботи мають різні правові акти як за формою, так і змістом. Таким правовим актом здебільшого є рішення комітету щодо створення та порядку діяльності консультативно-дорадчого органу при ньому [16, c. 37-38]. Унаслідок цього громадські ради, створені у Верховній Раді України, так і не перетворилися на дієвий інструмент впливу громадськості на прийняття законодавчих та інших актів. конституційний правовий влада консультативний

На рівні Президента України відповідно до пункту 28 частини 1 статті 106 Конституції України створено цілу низку консультативно-дорадчих органів, у роботі яких може взяти громадськість. Її участь при Президентові України визначається низкою Указів Глави держави, що приймаються під конкретний консультативно-дорадчий орган окремо. Тобто, загального підходу щодо врегулювання діяльності консультативно-дорадчих органів також немає. Як підсумок - ефективність роботи консультативно-дорадчих органів залежить від суб'єктного складу та наявності політичної волі врахувати результати їх роботи. Аналіз персонального складу окремих консультативно-дорадчих органів, створених при Президентові України, свідчить, що участь громадськості в їх діяльності є дуже обмеженою. Наприклад, у складі Ради регіонів, що була створена за попереднього Глави держави, не було жодного представника громадськості, що взагалі є неприпустимим.

Щодо локального рівня здійснення впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів через консультативно-дорадчі органи, то на сьогодні більшість громадських рад при органах місцевого самоврядування функціонують лише на рівні міст обласного значення. У багатьох територіальних громадах узагалі відсутня практика створення консультативно-дорадчих органів при органах місцевого самоврядування або ж процес їх формування ще далеко незавершений [16, с. 24-25]. За таких умов громади не можуть розраховувати на ефективне здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів на місцевому рівні через консультативно-дорадчі органи.

Висновки. Аналіз генезису конституційно-правового регулювання консультативно-дорадчих органів в Україні дозволяє стверджувати про потребу запровадження уніфікованого нормативно-правового порядку їх створення та діяльності при органах публічної влади. Утілення загальних правил функціонування консультативно-дорадчих органів буде сприяти зменшенню їх залежності від політичної волі окремих владних суб'єктів; визначенню механізмів врахування рекомендацій таких консультативно-дорадчих органів у нормопроектній діяльності органів публічної влади; посиленню громадського контролю за виконанням уже прийнятих нормативно-правових актів; уникненню бюрократизації та формального підходу під час створення таких органів.

Використані джерела

1. Історія держави і права України: Підручник / А.С. Чайковський, В.І. Батрименко та ін.; За ред. Чайковського А.С. - К.: Юрінком Інтер, 2004. - 512 с.

2. Атоян О.Н. История государства и права Украины (с древнейших времен до середины XVII века): Курс лекций / О.Н. Атоян; МВД Украины, ЛИВД. - Луганск: РИО ЛИВД, 2001. - 472 с.

3. Музыченко П.П. История государства и права Украины: Учебное пособие / П.П. Музыченко. - 6-е издание. - К.: «Знання», 2008. - 588 с.

4. Лурье Е.С. Предпринимательски союзы по русскому праву / Е.С. Лурье. - СПб.: Юрид. кн. скл. «Право», 1914. - 48 с.

5. Програмная рЪчь Министра Торговли и Промышленности В.И. Темирязева въ Государственной ДумЪ 13 февраля 1909 года // Промышленность и торговля. - 1909. - Том. І. - С. 351-362.

6. Любимов А.П. История лоббизма в России / А.П. Любимов. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. - 208 с.

7. Schmitter Ph. Still the Century of Corporatism? / Ph.Schmitter // The Review of Politics. - 1974. - Vol. 36. - P. 85-131.

8. Про Національну раду соціального партнерства: Указ Президента України від 27 квітня 1993 року № 151/93 // Офіційний вісник України. - 1999.- № 5.- Ст. 156.

9. Про розвиток соціального діалогу в Україні: Указ Президента України від 29 грудня 2005 року № 1871/2005 / / Офіційний вісник України. - 2006.- № 52.- Ст. 3271.

10. Про соціальний діалог в Україні: Закон України від 23 грудня 2010 року № 2862-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 28. - Ст. 255.

11. Джига Т. В. Розвиток соціального партнерства в країнах ЄС та Україні: порівняльний аналіз / Т. В. Джига // Гілея. Історичні науки. Філософські науки. Політичні науки: наук. вісник: зб. наук. праць. - 2011. - Вип. 50 (№ 8). - С. 621-628.

12. Питання консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, утворених Кабінетом Міністрів України: Постанова Кабінету Міністрів України від 17 червня 2009 року № 599 / / Офіційний вісник України. - 2009. - № 45. - Ст. 1511.

13. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2012 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. - К.: НІСД, 2012. - 256 с.

14. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Указ Президента України від 15 вересня 2005 року № 1276/2005 // Офіційний вісник України. - 2005. - № 38. - Ст. 2363.

15. Про внутрішнє та зовнішнє становище України в 2013 році: Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України. - К.: НІСД, 2013. - 576 с.

16. Посібник з участі громадськості / Проект «Голос громадськості»; Міжнародний центр перспективних досліджень; За ред. Д. Холдар та О. Захарченко. - Київ: В-во Дизайн-студія «iMedia», 2002. - 116 с.

Размещено на Allbest.ru