К некоторым проблемам становления и функционирования двухпалатного парламента как высшего представительного и законодательного органа в Республике Казахстан

Размещено на http: //www. allbest. ru/

К некоторым проблемам становления и функционирования двухпалатного парламента как высшего представительного и законодательного органа в Республике Казахстан

К.Т. Мамирова, К.К. Бекишева

С распадом Советского Союза во всех бывших союзных республиках стали осуществляться большие преобразования. Новые суверенные государства встали на путь изменения политической системы. Это предполагало изменения во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе и в совершенствовании парламентской системы.

При этом следует заметить, что реформы в этом важнейшем политическом институте, как правило, осуществляются не только с учетом особенностей национального общественно-политического развития на основе собственного опыта, богатейшего политического и культурного наследия, ценностей и традиций народа Казахстана, но и международных правовых стандартов.

Естественно, что отечественный опыт становления парламентской системы немного скромнее, чем мировой, однако он не лишен взлетов, падений, трансформаций и изменений, в зависимости от политический условий, смены экономических формаций, форм государственного устройства и политических режимов.

Так, истоки парламентаризма как непременного атрибута государственности, не оформленного в соответствующий государственный институт современного типа, проявляются с давних времен в первых тюркских и собственно казахских государствах, существовавших в форме военных демократий. В них наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, в том числе объявление войны и мира, распределение земель, территорий хозяйствования и установление размера и сроков платежа всеобщего налога, принадлежали всенародному собранию -- курултаю, призванному «собираться дважды в год посредине Степи», как об этом писал в первой трети XIX в. знаменитый российский ученый, «Геродот казахской истории» Л.И.Левшин [1].

Выработка основ законодательства осуществлялась своеобразным древним парламентом, в который входили представители всех регионов и политических сил казахского народа. Деятельность этого органа осуществлялась под руководством всеказахского хана, который собирал полномочных представителей народа, руководил ходом обсуждения законодательства и после одобрения собранием утверждал его. Данная традиция была заложена еще со времен хана Касыма, утвердившего известный свод казахского законодательства, действовавший в XV-XVI вв., затем в XVII в. появился свод законодательства хана Есима, и. наконец, на их основе, с учетом новых требований эпохи, в XVII в. был создан наиболее известный и дошедший до наших времен свод законодательства Уложение хана Тауке «Жеті жар?ы», ставший на 200 лет своеобразной Конституцией казахского народа, действовавшей до самого прихода советской власти. Общеказахское законодательство на всей территории Казахстана в обязательном порядке применяли в судебной деятельности бии -- судьи, выдвигавшиеся из самой среды народных масс и имевшие право заниматься судебной деятельностью только в случае подтверждения своих знаний всех действовавших сводов законодательства и славившиеся справедливостью и неподкупностью [2]. двухпалатный парламент казахстан законодательный

Таким образом, в казахском обществе, как и в любом другом государственном образовании, естественным историческим путем наметилось функционирование трех ветвей власти: законодательной, в которой принимал участие весь народ или его представители, исполнительной, осуществляемой ханами жузов -- лидерами племенных региональных союзов и отдельных племен, и независимой судебной власти, осуществляемой биями, которых выбирал народ. Народ же и отказывал бию в праве на осуществление правосудия, если оно выходило из требований законодательства или не было справедливым.

Особую роль в жизни государства, как видно, играл всеказахский хан, стоявший как бы над ветвями власти, над ханами жузов, являвшийся верховным главнокомандующим и высшей судебной инстанцией. Именно в периоды правления сильных и авторитетных лидеров казахское государство укреплялось, прекращались вооруженные конфликты, народ жил в безопасности и достатке, а с соседними странами развивалось взаимовыгодное сотрудничество. Воля казахского народа к единению, сохранению целостности государства вынуждала некоторых региональных правителей, стремящихся к самостоятельности, признавать власть единого национального лидера. В этом одна из самых специфичных черт казахского демократизма: обеспечение прав всего народа и каждой личности наиболее успешно осуществлялось в периоды концентрации власти в руках признанного общеказахского лидера. Это позволяло ему более успешно вести процессы собирания земель, унифицировать законодательство, координировать наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. В результате значительно возрастала мощь государства.

Следующий этап, не менее важный в развитии парламентаризма в европейском понимании, связан с созданием в 1906 г. Государственной думы Российской империи, в состав которой входил и Казахстан.

Несмотря на то, что в работе Думы того времени многое приходилось делать впервые, депутаты сумели выработать вполне современные формы работы: появились фракции, был разработан регламент работы палаты, широко применялись депутатские запросы к правительству, осуществлялось право на свободу слова на парламентской трибуне. Много внимания уделялось проблемам народного просвещения, развитию культурно-национальных автономий, защите национальных меньшинств от произвола чиновников. Хотя Первая Дума прекратила свое существование достаточно быстро, идеи парламентаризма были подхвачены и сохранены передовой интеллигенцией того времени.

В Государственную думу от казахского населения в разное время был избран представительный ряд депутатов, особенно среди них следует выделить бесспорного лидера, яркого представителя казахской интеллигенции А.Букейханова.

Выборы депутатов во II Государственную думу в казахской степи проходили несколько иначе, было сокращено количество депутатов, введен большой ряд ограничений. Активный парламентаризм не устраивал монархическую власть империи. Тем не менее в выборах одержали победу от Акмолинской области Ш.Косшигулов, Тургайской -- сотрудник суда А.Биримжанов, Семипалатинской -- Т.Нурекен, Семиреческой области -- инженер М.Тынышбаев, Сырдарьинской -- купец Т.Аллабергенулы, Уральской -- юрист Б.Каратай, Астраханской губернии -- юрист Б.Кулман.

Первая и Вторая Государственные думы поднимали немало «неудобных» вопросов, критиковали существующую политику, поэтому их роспуск был неизбежным. Хотя так и не было принято ни одного закона, но само существование выборного законодательного органа, предвыборные кампании породили значительную политизацию взглядов населения империи.

Следует заметить, что депутаты первых российских Дум, представлявшие казахский народ, в дальнейшем, стали видными политическими и государственными деятелями, генераторами демократических идей, положенных в основу восстановленной государственности нашей страны, ставших символом свободолюбия и интернационализма. Именно в этом видится историческая преемственность между деятельностью первых российских Государственных дум и современным казахстанским парламентаризмом. Бывшие депутаты российской Госдумы, среди которых был Алихан Букейханов, создали влиятельную политическую партию «Алаш Орда», в программе которой были сконцентрированы идеи, поднимавшиеся депутатами первых Государственных дум.

Так, первым пунктом в программу было включено положение о том, что Россия должна стать «демократической федеративной республикой, в которой каждое отдельное государство автономно».Программа партии предусматривала пост Президента, управляющего через Совет Министров и ответственного перед Учредительным Собранием и Госдумой. Законодательная власть отдавалась в руки только Государственной думы, которой принадлежало право контроля над правительством. Право участия в выборах предполагалось предоставить всем гражданам без различия происхождения, вероисповедания и пола, провозглашалось законодательное закрепление равноправия, неприкосновенности личности, свободы слова, печати и союзов, отделение религии от государства, независимость суда.

Но Госдума, как известно, просуществовала недолго и была распущена под влиянием революции 1917 г. Следующим этапом развития парламентаризма в Казахстане стали Советы, созданные повсеместно в ходе Февральской революции. По форме организации их можно считать парламентом. Но по принципам и содержанию деятельности, полномочиям они отличались от того понимания парламента, которое сложилось в современной международной практике государственного строительства.

Современный же казахстанский Парламент пришел на смену однопалатному органу представительной власти -- Верховному Совету, который впервые был сформирован на основе Конституции Казахской ССР 1937 г., а затем -- Конституции Казахской ССР 1978 г. и Конституции Республики Казахстан 1993 г.

Конституция РК 1995 г. определяет Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции. Парламент стал состоять из 2-х палат -- Сената и Мажилиса. Двухпалатная структура парламента оказалась политически состоятельной, стала принципиально новым элементом в политической действительности нашей страны и соответствует общепринятым в мировой практике принципам парламентаризма.

Одним из ключевых вопросов в этот период был вопрос о структуре представительного органа власти. Сложность этого вопроса усугублялась тем, что бывшие союзные республики не имели самостоятельного опыта государственного строительства и поэтому столкнулись с проблемой, сколько палат -- две или одну -- должны иметь законодательные органы.

В Казахстане, согласно Конституции 1993 г., законодательный орган был однопалатным, а после проведения конституционной реформы 1995 г. было принято решение, что законодательный орган Казахстана будет двухпалатным.

Рассматривая эволюцию Верховного Совета КазССР и становление Парламента Республики Казахстан, следует обратить внимание, на следующие этапы:

Эволюция становления парламента РК позволяет сделать следующий вывод: появление 2палатного парламента в политической системе Казахстана закономерно, так как любая система в развитии имеет тенденцию к усложнению, поэтому он может быть еще показателем развития политической системы [3].

Важное значение в оценке институционального дизайна парламента имеет порядок формирования его палат. Анализ конституционно-правовых норм показывает, что во всех постсоветских странах порядок формирования нижней и верхней палат парламентов различается. В теории бикамерализма формирование палат различающимися способами утверждается необходимостью обеспечить различный характер представительства в палатах. Если нижняя палата представляет интересы всего народа, то верхняя палата служит органом регионального представительства. Так, ирландский исследователь Д.Коукли выделяет 8 принципов формирования верхней палаты парламента: 1) прямые выборы; 2) непрямые выборы; 3) корпоративное представительство; 4) избрание членами другой палаты; 5) кооптация; 6) назначение; 7) наследование; 8) по должности. В Республике Казахстан распространена комбинированная система формирования верхней палаты [4].

В 1995 г. впервые в отечественной практике парламент был разделен на нижнюю и верхнюю палаты с различными типами их рекрутирования, что имеет следствием качественные отличия депутатского корпуса. Выборы в Сенат проводятся на основе косвенного избирательного права по одномандатным округам с 3-годичным циклом перевыборов половины сенаторов (после конституционных изменений осени 1998 г.). Исходя из этого Сенат становится выразителем интересов региональных элит, что обусловлено системой выборщиков, когда лишь нотабли, пользующиеся авторитетом у местных депутатов, получают мандат. Немаловажен в этом смысле и конституционно закрепленный трехлетний ценз оседлости, призванный устранить конкуренцию кандидатам. Обязательное состояние в гражданстве Казахстана не менее 5 лет является дополнительной преградой для попадания в Сенат лиц, принявших казахстанское гражданство недавно и слабо разбирающихся в местных проблемах.

Отсутствие ценза оседлости среди требований к кандидатам в Мажилис продолжает ситуацию слабой представленности интересов некоторых областей в результате побед столичных соискателей, что имеет и свои плюсы: усиление законотворческого начала в работе, в противовес региональному лоббированию, общегосударственный подход к проблемам. Различные циклы и типы перевыборов ведут к тому, что Cенат, в сравнении с нижней палатой, обладает большей преемственностью в действиях и большей консервативностью. Мажилис же является более динамичным и инновационным за счет смены всего состава палаты и более репрезентативным вследствие прямых выборов.

Двухступенчатые выборы сенаторов, в отличие от прямых выборов депутатов нижней палаты, ведут к большей элитарности Сената и, напротив, к сравнительной демократичности Мажилиса. Этот же фактор способствует отсеву популистски и радикально настроенных кандидатов в верхнюю палату, большинство оппозиционеров в связи с этим предпочитают баллотироваться в Мажилис.

Как известно, верхняя палата парламента Казахстана -- достаточно интересное явление в унитарном государстве. Изначально самая главная роль, которая отводилась, Сенату Республики Казахстан, состояла в том, чтобы он играл роль буфера между нижней палатой, где более активные депутаты, представляющие разные точки зрения, и Президентом. Главная задача Сената -- уменьшить эффект от слишком радикальных политических действий со стороны представителей нижней палаты, тем более, что прецеденты такого характера были в начале 90-х годов, когда определенная часть депутатов казахстанского парламента требовала проведения более активных демократических реформ, сокращения влияния исполнительных органов власти, установления нормальной системы «сдержек и противовесов» между исполнительной, судебной и представительной ветвями власти. Этот исторический период уже прошел, сейчас парламент подконтролен власти, но, несмотря на это, верхняя палата парламента в Казахстане выполняет роль подстраховки от непредсказуемых действий со стороны представителей Мажилиса.

Таким образом, в большинстве стран «сенаты» выполняют функцию легитимации автократии, служат дополнительной опорой президентской власти, часто не выполняют своей институциональной роли регионального представительства, являются местом столкновения лоббистских интересов. Несмотря на ряд существенных недостатков в функционировании постсоветских верхних палат, нельзя отрицать их социальной значимости в процессе укрепления национальной государственности и экономической интеграции стран СНГ, при обеспечении политической стабильности в обществе и преемственности политических элит. Так, статья 48 Конституции РК гласит: «В случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики Казахстан, а также его смерти полномочия Президента Республики на оставшийся срок переходят к председателю Сената Парламента; при невозможности председателя Сената принять на себя полномочия Президента они переходят к председателю Мажилиса Парламента; при невозможности председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-министру Республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента Республики, складывает с себя соответственно полномочия председателя Сената, председателя Мажилиса, Премьер-министра» [5].

Таким образом, председатель Сената является, по сути, вице-президентом страны. Нельзя не отметить еще одну роль Сената, основная функция которого в отношениях с нижней палатой (Мажилисом) состоит в том, чтобы «обуздывать ее чрезмерную отзывчивость на запросы масс».

Делать соответствующий вывод позволяет общий анализ Конституции Республики, где особо показательным в этом смысле является порядок принятия законов: законопроекты, рассмотренные Мажилисом до представления их Президенту, должны пройти Сенат, также последнему вменяется в обязанность «рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента Республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат».

Как известно, первоочередными задачами Мажилиса являются:

1. принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2. подготовка предложений по возражениям Президента РК на законы, принятые Парламентом Республики;

3. избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Председателя, заместителя Председателя, секретаря, членов Центральной избирательной комиссии Республики;

4. объявление очередных выборов Президента Республики;

5. делегирование 2-х депутатов в состав квалификационной коллегии юстиции;

6. выдвижение обвинения против Президента Республики в совершении государственной измены (ст.56) [5].

Как видно, Мажилис имеет право импичмента в отношении Президента, осуществить которое практически невозможно, Президент же обладает правом роспуска как правительства, так и парламента, что вполне реально на практике.

Таким образом, по мнению многих исследователей, в Казахстане отсутствует сильный парламент с широкими полномочиями. Как известно, одно из важнейших прав сильного парламента -- монополия на законодательство. В Казахстане парламент разделяет право на законодательство с Президентом. Казахстанские эксперты полагают, что необходимо передать законодательные функции в ведение только парламента. Кроме этого, парламент должен осуществлять контроль над исполнительной властью. Более того, он должен быть основным органом в вопросе формирования правительства. Таким образом, очевидно слабый парламент может порождать определенные проблемы. Чтобы избежать их, необходимо усилить роль законодательного органа и увеличить его функции. В Казахстане для этого существуют все необходимые условия.

Следует при этом заметить, что даже в условиях жесткой регламентированности политических ролей, характерной для нашего общества, нельзя не отметить, что Мажилис является одним из главных каналов для вхождения новых лиц во властную элиту страны.

Очевидно, что введение 2-палатного Парламента в РК, при всех его издержках -- это все-таки позитивный опыт развития политической системы страны. По мнению Л.Дюги, «лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга» [6].

По мнению же Д.Брайса, назначение верхней палаты состоит в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения» [8].

Что же касается самой деятельности парламента, то следует подчеркнуть, что ему удалось принять сотни прогрессивных законов, обеспечить устойчивое равновесие сил между исполнительной и законодательной ветвями власти, отладить эффективный внутрипарламентский механизм проработки законопроектов путем последовательного обсуждения законов в каждой из палат, что соответствует принципу системы сдержек и противовесов как внутри Парламента, так и между Правительством и Парламентом.

Парламент Казахстана, как профессиональный и достаточно компетентный законодательный орган, способен обеспечить сочетание республиканских и региональных интересов, добиться достаточно высокого качества законотворческой работы. И в принятии эффективных законов двухпалатная структура играет огромную роль; законопроект поочередно обсуждается палатами, направляется на доработку, на одобрение, а в случае необходимости выносится на обсуждение согласительной межпалатной комиссии. Таким образом, принятый закон поступает на подпись Президента доработанным, с учетом всех взглядов и мнений, а все спорные вопросы решены на принципиальной правовой основе. Конечно, и в этом случае нет полной гарантии принятия абсолютно качественного документа, если таковой может быть. Законы и в последующем подвергаются доработке, внесению изменений и дополнений.

В деятельности Парламента Казахстана фокусируются наиболее злободневные вопросы, волнующие общество. Парламент -- это политическая трибуна, возможность высказать спорные точки зрения, имеющиеся в обществе. В рамках законодательной функции формируется правовая система, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления.

Особо следует подчеркнуть, что двухпалатный парламент Республики Казахстан сумел реализовать и обеспечить законодательную поддержку проводимых в государстве и обществе реформ. Он доказал свою состоятельность как высший законодательный орган, создавший правовую основу казахстанских реформ, активно содействующий укреплению политической стабильности, мира и согласия.

Таким образом, в деятельности современного казахстанского Парламента воплотились многие идеи, выдвинутые депутатами еще первых российских Государственных дум, в том числе и видными казахскими политическими деятелями.

Выводы

В заключение авторы считают необходимым сделать следующие выводы:

· Развитие современного парламентаризма в РК осуществлялось с учетом национального общественно-политического развития и международных правовых стандартов.

· В становлении Парламента РК существуют несколько этапов. Однако основным из них является 1995 г. -- когда было принято решение, что законодательный орган будет двухпалатным.

· Одной из главнейших причин создания двухпалатного парламента является необходимость обеспечить различный характер представительств в палатах. Нижняя палата представляет интересы всего народа, верхняя палата служит органом регионального представительства.

· Верхняя палата -- Сенат -- играет роль буфера между нижней палатой и Президентом. Таким образом, он выполняет функцию легитимации автократии, служит дополнительной опорой президентской власти. Однако несмотря на ряд существенных недостатков в функционировании верхней палаты, нельзя отрицать ее значимости в процессе укрепления национальной государственности, обеспечении политической стабильности в обществе.

· Нижняя палата -- Мажилис -- является органом, представляющий интересы всего народа, по сравнению с Сенатом он более динамичен, инновационен за счет смены всего состава палаты. Двухпалатный парламент РК, существующий всего лишь 15 лет, сумел за этот срок обеспечить законодательную поддержку проводимых в обществе и государстве реформ. Он доказал свою состоятельность как высший законодательный орган, активно содействующий политической стабильности, миру, согласию.

Список литературы

1. АртыкбаевЖ. Казахское общество в XIX веке: традиции и инновации. -- Караганда,1993. -- С. 43-44.

2. Нысанбаев А., Машан М., Мурзалин Ж., Тулегулов А. Эволюция политической системы Казахстана в 2-х томах. -- Алматы: Гл. ред. «?аза? энциклопедиясы», 2001. -- С. 226.

3. Машан М.С. Политическая система Казахстана: трансформация, адаптация, целедостижение. -- Алматы: Аналитический центр «Стратегия», 2001. -- С. 128-129.

4. Коукли Д. Разделение властей в современных государствах // Полис. -- 1997. -- № 3. -- С. 164.

5. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. Официальное издание. -- Алматы, 1995. -- С. 16.

6. Конституционное право зарубежных стран. -- М.: Бек, 1996. -- С. 416.

Размещено на Allbest.ru