Механізм надання адміністративних послуг в контексті децентралізації влади в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕХАНІЗМ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ В КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

Н.І. Ільчанінова

Постановка проблеми. Проблема адміністративних послуг в умовах децентралізації наразі є доволі актуальною та обговорюваною як серед науковців, так і практиків. Вкрай важливим є дослідження механізму надання адміністративних послуг, його вдосконалення за умов розширення функцій та повноважень місцевого самоврядування. В контексті цього варті уваги умови, за яких проведення реформи матиме позитивну динаміку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню питання адміністративних послуг, а також реформи адміністративно-територіального устрою в Україні присвячують свої роботи дослідники як з галузі державного управління, так і економічних, юридичних наук. Серед авторів, на роботи яких варто звернути увагу, можна виділити наступних: Т.О. Булковський, А.А. Гринько, О.В. Гуненкова, І.М. Дмитрук, Д.Ю. Записний, Т.В. Маматова, О.М. Мердова, О.В. Скрипнюк. Однак, не зважаючи на значну кількість напрацювань, питання механізму надання адміністративних послуг ще потребує докладного дослідження та уточнення.

Мета дослідження. Виходячи з цього, метою статті є встановлення негативних факторів, що заважають ефективній діяльності з надання адміністративних послуг, а також визначення перспективних надання адміністративних послуг.

Виклад основного матеріалу. Для кращого розуміння питання механізму надання адміністративних послуг варто розглянути джерельну базу, яка складається із сучасних досліджень у галузі державного управління, а також спеціалістів з політології, адміністративного права, економіки тощо. Особливої актуальності набувають напрацювання науковців зі згаданої проблематики у контексті реформування територіальної організації влади. Окрім того, до джерельної бази відносяться нормативно-правові акти, які регламентують процес надання адміністративних послуг, забезпечують комплексне функціонування механізму надання адміністративних послуг в Україні, створюють оптимальні умови для ефективного проведення децентралізації влади загалом та децентралізації адміністративних послуг зокрема.

Першоджерелом для всієї нормативно правової бази, яка функціонує в державі, є Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. Вона містить основоположні принципи забезпечення належного функціонування механізмів державного управління, в тому числі механізму надання адміністративних послуг. Зокрема розділ ІІ присвячено правам та свободам людини і громадянина, котрі держава має забезпечувати напряму, через самоврядні органи або у інший спосіб [8].

Якщо говорити конкретно про адміністративні послуги, що мають надаватись юридичним та фізичним особам на реалізацію визначених законодавством прав і свобод, варто звернутись до Закону України «Про адміністративні послуги» від 06 вересня 2012 № 5203-VI, що є базовим у сфері надання адміністративних послуг [11]. В цьому законі містяться визначення категорій «адміністративна послуга», «суб'єкт звернення», «суб'єкт надання адміністративної послуги», принципи, на яких повинна ґрунтуватися державна політика у зазначеній сфері та вимоги до її регулювання. Також зустрічаємо порядок та строки надання послуг, питання про плату (так званий адміністративний збір). Окремі статті закону присвячені основам функціонування центрів надання адміністративних послуг, а також основні завдання, які стоять перед адміністратором (посадової особи, що займається організацією надання адміністративних послуг). Одним з елементів процесу децентралізації саме визначається створення центрів надання адміністративних послуг, котрі виступають об'єднаними офісами до яких можуть звертатись споживачі для забезпечення власних прав.

Згідно Державної стратегії регіонального розвитку України на період до 2020 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385 [5], децентралізація влади, а також децентралізація адміністративних послуг має відбуватись шляхом реалізації наступних завдань:

1) реформування адміністративно-територіального устрою із створенням так званої триланкової системи;

2) для діяльності органів публічного управління на місцевому рівні має бути встановлено обґрунтовані територіальні основи з метою забезпечення вільного доступу до адміністративних послуг, а також підвищення якості їх надання;

3) оптимізація розподілу функцій та повноважень між органами публічного управління на місцевому рівні через створення виконавчих органів обласних та районних рад та передачу їм функцій відповідних державних адміністрацій;

4) проведення децентралізації бюджетів через перерозподіл податків, стимулювання податкової спроможності в територіальних громадах та закріплення стабільної дохідної бази тощо.

В результаті реалізації встановлених завдань, а саме: передбаченого укрупнення громад, переформатування районів, оптимізації розподілу повноважень та забезпечення належного фінансування, повинно сприяти створенню більш дієвої організації влади, виконання управлінських функцій на високому якісному рівні, в тому числі й покращення процесу надання адміністративних послуг.

Децентралізація має призвести до зміни принципів функціонування та взаємодії усіх органів публічного управління починаючи від вищих державних органів та закінчуючи місцевим самоврядуванням. Це є важливим для забезпечення належного визначення сфер відповідальності та повноважень, усунення проблем у їх розподілі, врешті-решт, зведення до мінімуму рівня корупції.

Як влучно зауважує спеціаліст з адміністративного права, доцент Навчально-наукового інституту історії, політології та права Миколаївського національного університету імені В.О. Сухомлинського І.М. Дмитрук, питання спроможності територіальної громади виходить на передній план, оскільки самостійність йде паралельно з відповідальністю за свої дії, широкі повноваження та бюджетна децентралізація потребує обов'язковості. Сама ж децентралізація повинна проводитись заради «бездоганного забезпечення прав людини і громадянина», а не влади як такої [6].

Цікавим є бачення проблеми академіка Національної академії правових наук України О.В. Скрипнюка, згідно якого проведення децентралізації в Україні може призвести до таких наслідків:

- посилення сепаратистських настроїв та загострення питання самоідентифікації окремих територій;

- збільшення фактів зловживання владою місцевих чиновників, що може спричинити зростання незадоволення місцевих громад владою, неякісним наданням адміністративних послуг;

- загроза авторитету влади через низький рівень відповідальності центральних органів влади перед територіальними громадами [13].

Однак, незважаючи на названі недоліки, децентралізація має бути проведена, оскільки її вдале здійснення забезпечить розвиток територіальних громад, відповідно розвиток громадянського суспільства, де людина є однією з найбільших цінностей, а влада турбується про задоволення її законних прав та інтересів.

Як слушно зауважила кандидат юридичних наук, доцент кафедри спеціальних дисциплін та адміністративної діяльності Донецького юридичного інституту МВС України О.М. Мердова, до концепції публічного адміністрування, що нині впроваджується в Україні, потрібно включити децентралізацію не тільки владних повноважень, а й надання адміністративних послуг. Це має відбуватись за рахунок збільшення повноважень самоврядування органів, створення можливості самостійно під власну відповідальність вирішувати проблеми організаційного характеру та слідкувати за якісним наданням публічних послуг. Саме це повинно відбивати цінності сучасного самоврядування, серед яких демократичність, автономність та головне - ефективність їх функціонування. Також автор звертає увагу на той факт, що однією із сучасних проблем самоврядних органів є низький рівень залучення новітніх інформаційних технологій у процесі надання адміністративних послуг. Це є однією з перешкод для помітного підвищення ефективності функціонування управлінських органів та актуалізує питання запровадження інформаційних технологій до механізму надання адміністративних послуг. В перспективі таке нововведення має задовольнити потреби більшості споживачів послуг завдяки наданню послуг в електронному вигляді, що дає споживачам доступ в режимі реального часу, забезпечує інтерактивність та можливість зворотного зв'язку [10].

На думку прем'єр-міністра В.Б. Гройсмана, на теоретичному та практичному рівнях необхідно приділити увагу принципу субсидіарності, який лежить в основі чіткого розподілу повноважень з метою ефективної реалізації своїх функцій органами влади. Врешті-решт, це повинно виступати стрижневим інструментом успішного впровадження децентралізації та розвитку громадянського суспільства. В цьому плані вбачається потреба у наданні територіальній громаді достатнього для вирішення проблем об'єму повноважень. Більшість з цих проблем не має ефективних рішень через те, що якраз відсутні ефективні механізми взаємодії державних та самоврядних органів на місцях. Автором акцентується увага на тому, що зараз система державного управління не має можливості в повному обсязі впроваджувати принцип субсидіарності, оскільки у владних структур налічується достатньо великий об'єм повноважень. Вирішення ж цієї проблеми має відбутись шляхом перегляду ролі владних функцій в плані підвищення соціальної значущості держави. При цьому усі учасники соціально-політичного життя, як політичні лідери так і звичайні громадяни, мають змінити своє ставлення до держави не тільки через можливості влади, а й через реальні партнерські відносини під час взаємодії з суспільством [3].

Можна погодитись із думкою аспіранта ОРІДУ НАДУ при Президентові України О.В. Гуненкової, що зараз в Україні надання адміністративних послуг у більшій мірі (приблизно 90%) покладається на органи державного управління усіх рівнів, самоврядні органи при цьому залучаються значно менше. Наприклад, місцеві ради в районах та областях відповідно до законодавства майже повністю випадають з цього процесу. Хоча при цьому формуються вони через волевиявлення громад та мають постійний тісний зв'язок з ними. Концепція децентралізації у свою чергу визначає за необхідне передачу самоврядним органам базового рівня (міським, селищним, сільським радам) значної кількості владних повноважень. Окрім цього, планується анулювання державних адміністрацій в тому форматі, що є звичним для них протягом майже всього періоду незалежності. Натомість на їх основі мають бути створені виконавчі комітети обласних та районних рад. В кінцевому результаті проведення масштабного реформування адміністративно-територіального устрою має спричинити створення такої моделі побудови органів публічного управління, за якої значну кількість повноважень, в тому числі й з надання адміністративних послуг, буде передано об'єднаним територіальним громадам зі створеними в них самоврядними органами [4].

Більшість теоретиків та практиків визнає той факт, що адміністративні послуги, які надаються за принципом централізації менш доступні, ніж послуги місцевих органів влади, при цьому у значній мірі може страждати якість наданих послуг. За умов надання послуг немісцевими чиновниками існує ризик байдужого ставлення до споживача та низької зацікавленості у якості. Натомість місцеві службовці мають приділяти більше уваги споживачам адміністративних послуг, намагатись задовольнити їх потреби. Це спричиняється близькістю до громади та реальною можливістю її впливу на чиновників починаючи від скарг і закінчуючи безпосереднім впливом на формування органів місцевого самоврядування.

За словами кандидата наук з державного управління Т.О. Булковського, децентралізація та модернізація процесу надання адміністративних послуг повинні проходити у двох значних напрямках:

1) перегляд процесу взаємодії між органами публічного управління та фізичними/юридичними особами, які є споживачами послуг;

2) аналіз діяльності суб'єктів надання адміністративних послуг та наступне скорочення переліку адміністративних послуг зі спрощенням процедури [1, c. 169].

Для вдосконалення механізму надання адміністративних послуг влада має реалізовувати виважену політику, що базується на аналізі процедури надання за сучасних умов. Серед напрямків удосконалення процесу надання адміністративних послуг одним з базових має бути оптимізація нормативної бази. При цьому в центрі уваги має бути запровадження таких норм, котрі дозволять у значній мірі скоротити терміни та кількість адміністративних послуг, що дозволить звести до мінімуму ризик зловживання службовим становищем з боку чиновників.

Істотні кроки до цього мають реалізовуватись шляхом створення ЦНАП, однак ефективність їх функціонування доволі спірна, оскільки питома частка цікавих споживачам адміністративних послуг зостається в межах компетенції органів державної влади, але не надаються через ЦНАП, що знаходяться під юрисдикцією самоврядних органів. Серед головних причин, що заважають ефективному процесу надання адміністративних послуг, визначають наступні:

- територіальна розпорошеність суб'єктів надання адміністративних послуг;

- потреба відвідувати надавача послуг багаторазово;

- великі строки процесу надання послуг.

Вбачається, що децентралізація адміністративних послуг сприятиме вирішенню даної проблеми через делегування повноважень самоврядним органам, що мають відповідати за створення належних умов для надання якісних адміністративних послуг. Державою гарантовано невід'ємне право громадян та їх самоврядних органів розпоряджатися вагомою частиною питань місцевого значення, приймати з цього приводу відповідні рішення у власних інтересах, але з урахуванням регіональних та загальнонаціональних інтересів [2].

Слід погодитись з думкою аспіранта кафедри публічно-правових дисциплін Університету сучасних знань А.А. Гринько, що вагомим недоліком у діяльності з надання адміністративних послуг є відсутність загального стандарту та переліку послуг, навіть між подібними органами публічної влади можна фіксувати розбіжності у кількості та приналежності до саме адміністративних послуг. Ці розбіжності іноді достатньо помітні та заважають нормальному функціонуванню механізму надання адміністративних послуг [2].

Характерною особливістю самоврядних органів є прийняття власних нормативно-правових актів, котрі створюють умови для функціонування цих органів, унормовують їх діяльність, в тому числі розписують механізм надання адміністративних послуг. Частіш за все такі акти приймаються індивідуально, з урахуванням місцевої специфіки, відповідно закріплені в них послуги можуть не співпадати з послугами, що надаються іншими самоврядними органами. З цього постає проблема класифікації адміністративних послуг та вироблення загальних стандартів з метою оптимізації такого роду діяльності органів публічного управління.

Нагальним для держави є питання перерозподілу функцій та повноважень на користь органів місцевого самоврядування з метою задоволення потреб і забезпечення законних прав громадян, надання їм якісних адміністративних послуг. Нерозривно з цим потрібно перерозподілити ресурси щоб забезпечити нормальне функціонування суб'єктів надання адміністративних послуг. Тим самим буде:

- по-перше, забезпечено максимальну наближеність надавачів послуг до споживачів;

- по-друге, зменшено навантаження на органи державного управління;

- по-третє, створено умови для більш ефективного виконання соціальної та господарської діяльності органами публічного управління;

- по-четверте, звільнено більше часу та надано більше можливостей для центральних органів влади займатись вирішенням проблем загальнодержавного рівня.

Реформування адміністративно-територіального устрою має на меті покращення якості життя громадян через створення умов для самозабезпечення територіальних громад, їх подальшого соціально-економічного розвитку, а також забезпечення вільного доступу громадян до публічних послуг, в тому числі й адміністративних.

На думку аспіранта Класичного приватного університету Д.Ю. Записного, в умовах проведення реформи місцевого самоврядування великого значення отримує налагодження кооперації різних територіальних громад. Автором використовується термін «міжмуніципальне співробітництво», що тлумачиться як співробітництво територіальних громад. Таке міжмуніципальне співробітництво являє собою дієвий засіб розвитку на локальному рівні, впровадження в життя політики побудови демократичної держави із розвиненим місцевим самоврядуванням. Наголошується, що міжмуніципальне співробітництво є невід'ємним елементом децентралізації влади в країні, більший рівень автономії вимагає налагодження більш тісних контактів та взаємодії між різними територіальними громадами. Якщо держава надмірно централізована, то функції органів місцевого самоврядування, відповідно й ресурси на їх виконання, обмежені, а попит у міжмуніципальному співробітництві мінімальний, більшістю місцевих проблем переймаються державні органи. На противагу цьому, у децентралізованій державі територіальні громади мають великий обсяг повноважень, що вимагає вирішення великого кола питань, пошуку нестандартних рішень, співпраці з іншими громадами, тим самим підвищуючи ефективність своєї діяльності [7].

Професор ДРІДУ НАДУ при Президентові України Т.В. Маматова виділяє наступні вимоги до децентралізації адміністративних послуг в умовах реформування територіальної організації влади:

1. Створення мережі ЦНАП для задоволення потреб об'єднаних громад у вигляді «прозорих офісів», що об'єднують в собі діяльність різних владних структур з надання адміністративних послуг. Ідеальний ЦНАП визначається такими рисами:

- відкритий офіс без внутрішніх дверей та зачинених кабінетів, спільний робочий простір, що повинно сприяти боротьбі з хабарництвом;

- привітні службовці, які поводяться цілковито у межах морально-етичних норм;

- наявність терміналів, які дають змогу ознайомитись з повним переліком адміністративних послуг та фіксують електронну чергу, що спрощує процес звернення та допомагає громадянам краще орієнтуватись;

- прийом громадян без обідніх перерв шість днів на тиждень;

- наявність в мережі Інтернет повної інформація щодо послуги, опису процедури, бланків документів та прикладів їх заповнення - це дозволить споживачам послуг значно скоротити час на подачу звернення;

- мається окремо відведене місце де можна залишити дитину на час спілкування з адміністратором.

2. Провадження в організацію роботи ЦНАП системи управління якістю. Це має ґрунтуватись на:

- оцінюванні результатів проведення процесів;

- забезпеченні механізму зворотних зв'язків зі споживачами послуг;

- впровадженні системи заощадження бюджетних коштів, так зване ощадливе управління, що має на меті підвищення ефективності функціонування органу влади без зайвих витрат;

- проведенні внутрішнього моніторингу з метою оцінки якості роботи;

- порівнянні з кращими практиками надання адміністративних послуг.

3. Доповнення механізму надання адміністративних послуг електронними сервісами (збирання відгуків, зауважень та пропозицій, забезпечення інтерактивності та миттєвого оцінювання за допомогою мережі Інтернет).

4. Створення комплексної системи контролю за наданням адміністративних послуг. Для цього передбачається:

- розробка стандартів надання адміністративних послуг через залучення усіх зацікавлених сторін (органів публічного управління, споживачів послуг, представників громадських організацій та профільних наукових установ);

- залучення до контролюючої діяльності не лише органів публічного управління, а й громадських організацій, аудиторських фірм та широкого загалу [9].

Як бачимо, вимоги достатньо суворі та вимагають глобальних змін у механізмі надання адміністративних послуг, впровадження новітніх теоретичних та практичних надбань, перегляду нормативно-правової бази, а головне - переосмислення місії влади по задоволенню потреб громадян, створення сприятливих умов для розбудови сучасної демократичної системи публічного управління.

Відомий український політик, колишній народний депутат, директор ГО «Інститут розвитку територій» Ю.І. Ганущак визначив наступні умови, що спонукають передавати повноваження органам місцевого самоврядування:

1) особи, що споживають адміністративні послуги, населяють територію рівномірно, відповідно послуги потребуються на всій території;

2) наявність представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування;

3) стандартизація послуг, визначення процедури їх надання, вироблення критеріїв оцінювання якості;

4) повноваження переходять самоврядним органам найнижчого рівня за умови їх достатнього забезпечення ресурсами;

5) в межах отриманих повноважень самоврядні органи повинні мати нормативну базу, що забезпечить ефективність їх функціонування;

6) високий рівень кадрового забезпечення, достатня кількість службовців на процес надання послуг;

7) органи місцевого самоврядування мають змогу виконувати передані їм повноваження, між ними та органами виконавчої влади налагоджено двосторонній зв'язок, створено систему обміну інформацією;

8) створено умови для відповідного фінансування наданих повноважень шляхом перегляду принципів формування бюджетів, передбачено фінансову допомогу державою у разі необхідності;

9) створено ефективну систему нагляду за дотриманням самоврядними органами норм діючого законодавства;

10) забезпечено можливість контролю з боку громадськості за наданням адміністративних послуг.

Зазначається, що рівень децентралізації має відповідати балансу між самостійністю самоврядних органів у вирішенні проблем місцевого значення та їх реальної відповідальності за результати своєї діяльності [12, с. 54].

Висновки

адміністративний державний управління самоврядування

Отже, можна констатувати, що з формальної точки зору механізм надання адміністративних послуг забезпечено відповідними нормативно-правовими актами, однак чисельні теоретичні дослідження вказують на наявність достатньої великої кількості проблемних питань. Значна частка цих питань залежить від фінансової складової, оскільки формування бюджетів та зміни у фіскальній політиці є дуже складною та актуальною проблемою. Не меншою проблемою є врахування людського фактора як в плані формування професійного кадрового складу самоврядних органів, так і спонукання громади до співпраці з органами влади, прийняття безпосередньої участі у розробці та реалізації управлінських рішень.

Важливою часткою проведення реформ є вирішення кадрового питання, комплектування органів місцевого самоврядування кваліфікованими спеціалістами, які мають потенціал для швидкого вирішення проблем, що перед ними постають. Не останню роль має відігравати співробітництво між територіальними громадами, яке може представляти собою дієвий засіб розвитку на локальному рівні, впровадження в життя політики побудови демократичної держави із розвиненим місцевим самоврядуванням, а головне - допомагатиме взаємообміну ефективними практиками надання адміністративних послуг. Що стосується рівня децентралізації влади в державі, то він має відповідати балансу між самостійністю самоврядних органів у вирішенні проблем місцевого значення та їх реальної відповідальності за результати своєї діяльності.

Список використаних джерел

1. Булковський Т. О. Децентралізація адміністративних послуг органів внутрішніх справ України / Т. О. Булковський // Інвестиції: практика та досвід. - 2013. - № 8. - С. 166-169.

2. Гринько А.А. Органи місцевого самоврядування як суб'єкт надання адміністративних послуг / А.А. Гринько // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету: зб. наук. пр. Серія: Юриспруденція. - 2015. - №7. - С.160-163

3. Гройсман В. Б. Основні напрями та технології децентралізації влади / В. Б. Гройсман // Теорія та практика державного управління. - 2015. - Вип. 2. - С. 232-237.

4. Гуненкова О.В. Муніципальні адміністративні послуги як особливий вид діяльності органів місцевого самоврядування / О. В. Гуненкова. // Демократичне врядування. - 2016. - Вип. 16-17. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_17.

5. Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2020 року: постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF.

6. Дмитрук І.М. Адміністративно-територіальна реформа в Україні у контексті поняття «децентралізація» / І. М. Дмитрук // Порівняльно-аналітичне право. - 2015. - № 5. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pap.in.ua/5_2015/54.pdf.

7. Записний Д.Ю. Поліпшення якості надання адміністративних послуг в умовах розвитку співробітництва територіальних громад в Україні / Д. Ю. Записний. // Теорія та практика державного управління і місцевого самоврядування. - 2016. - № 2. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ttpdu_2016_2_29.

8. Конституція України: прийнята на п'ятій сесії Верхов. Ради України 28 черв. 1996 р. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80.

9. Маматова Т.В. Формування нової системи надання адміністративних послуг в умовах децентралізації / Т. В. Маматова // Аспекти публічного управління. - 2015. - № 4. - С. 75-83.

10. Мердова О.М. Децентралізація сфери надання адміністративних послуг / О. М. Мердова // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. - 2015. - № 1. - С. 17-22.

11. Про адміністративні послуги: Закон України від 06.09.2012 р. № 5203-VI / Верховна Рада України. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5203-17

12. Реформа територіальної організації влади / [Ю. Ганущак - К.]; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO». - К.: ТОВ «Софія-A». - 2013. - 160 с.

13. Скрипнюк О. Децентралізація влади як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу: теорія й практика / О. Скрипнюк // Віче. - 2015. - № 12. - С. 22-24.

Размещено на Allbest.ru