Размещено на http://www.allbest.ru/

Особенности имплементации в законодательство Республики Молдова экологических конвенций, основанных на принципах "Декларации РИО"

Н. Замфир

Сейчас, пожалуй, сфера взаимодействия общества и природы является той сферой общественной жизни, где зримо ощущаются последствия.

В начале XXI века все меры направлены на достижение глобального консенсуса в области обеспечения экологической устойчивости. Эффективность решения проблем охраны окружающей среды предполагает активное вмешательство международного и внутригосударственного права.

Аспекты, в которых может рассматриваться проблема имплементации Международных экологических норм, в силу ее комплексности и значимости, необходимости постоянных поисков решения полностью не изучены.

Человечество еще не имеет законченных знаний об окружающей среде, её текущем и потенциальном разрушении, средствах, которые должны быть предприняты. Pulmer, W. [1: 5].

Широко используя науку и технологии в целях промышленного и сельскохозяйственного развития, человечество игнорирует необходимость постоянного сохранения равновесия между удовлетворением собственных материальных потребностей и охраной всех компонентов природной среды. В этом контексте еще в 1980 году Barry Commoner пришел к выводу, что „деградация окружающей среды является недостатком человеческой деятельности” [2: 123].

Воздействие новых широкомасштабных тенденций - глобализация, растущая роль частного сектора и гражданского общества, стремительное развитие технологий - меняет облик мира, и задачи охраны окружающей среды вызывают озабоченность всего человечества.

Разумеется, во много раз возросший уровень потребления изымаемых из природы ресурсов, с одной стороны, и поступающих в окружающую среду отходов - с другой, чрезвычайно обострили проблемы рационализации природопользования и охраны природы.

Что касается исторического развития проблемы окружающей среды и ее охраны, профессор E. Lupan выделил три этапа:

На первом этапе - приблизительно до конца XIX века - в центре внимания находилась достаточно большая категория общественных отношений, складывающихся вне промышленного производства, даже если в простой форме шла речь о некоторых аспектах охраны окружающей среды, вначале как об эстетических ценностях, а впоследствии как об общих экономических ценностях. Акцент был сделан на последнем аспекте, когда возник экономический интерес, основанный на доходе, связанный с реальным уровнем производства.

На втором этапе - загрязнение среды, которое становилось более выраженным, оценивалось как угроза для человека, и только потом стало понятно, что это опасно для природы и может иметь негативные последствия для производственных циклов.

На третьем этапе возникает явная угроза истощения ресурсов, которое ставит под удар весь производственный процесс, экономический фундамент человеческого общества [3: 51].

По мнению профессора Ю.И. Тютекина, "жизнь в настоящее время выдвигает такие проблемы, которые по масштабам и сложности не имеют себе равных в истории. Среди этих проблем одно из первых мест принадлежит экологическим - проблемам взаимодействия общества и природы" [4: 96].

Вопрос о степени взаимодействия общества и природы не раз рассматривался в научных работах (Д. Маринеску, Е. Лупана, М.И. Пискотина, Н.Д. Казанцева), но, по нашему мнению, всесторонне, в тесной взаимосвязи с философскими и естественнонаучными аспектами этот вопрос был представлен в работе Ю.И. Тютекина "Природа, общество, закон".

Согласно мнению профессора Ю.И. Тютекина, "для всестороннего изучения процессов этого взаимодействия необходимо исследование не только вопросов воздействия общества на природу, но также степени и характера влияния природы на развитие человеческого общества" [4: 9].

В глубокой древности Страбон, Гиппократ, Платон, Аристотель и другие ученые объясняли развитие общества теми природными условиями, в которых оно существует. Они видели определяющее воздействие природных условий в том, что различные по своему характеру природные силы - климат, море, суша - по-разному влияют на физические и духовные качества людей, а тем самым на судьбы народов [4: 10].

Однако мы не согласны с мнением Ю.И. Тютекина согласно которому, "несмотря на всю сложность проблемы, "общество - природа", у нас нет оснований впадать в безысходный пессимизм в отношении будущего". "Мы, - пишет он, - проникнуты оптимизмом, непреклонной верой в торжество человеческого гения, в творческие силы народных масс, совершающих революционное преобразование мира, в способность человека обуздать негативные проявления технического прогресса, разумно контролировать обмен веществ между собой и природой" [4: 34].

Мы согласны с мнением Жана Дорста, которое Ю.И. Тютекин высказывает в своей работе, называя беспросветным пессимизмом: "… Мы вправе спросить себя, какова же общая ценность технической цивилизации. Каждому из нас порой кажется, что мы мчимся в неуправляемом поезде и не можем из него выйти. Мы не знаем, куда мы мчимся. Может быть, к величайшему благосостоянию, а может быть, в тупик, иначе говоря, к катастрофе" [4: 34].

Возможно, в начале XXI века в свете происходящих событий: государственно-политических изменений, полного отказа от идеологических принципов построения коммунизма, возрастающего негативного влияния производительной деятельности общества на состояние природы, которое "бумерангом" сказывается на здоровье человека, а также благосостоянии всего человечества и будущих поколений, - Ю.И. Тютекин изменил бы свою позицию оптимиста.

Если в начале XX века речь шла о мерах, предотвращающих от истощения ресурсы Земли, то в 70-е годы проблему стали рассматривать гораздо шире. Её решение рассматривается как мера по охране окружающей среды от негативной деятельности человека, ведущей к экологическому кризису. Отметим, что в начале XXI века все меры направлены на достижение глобального консенсуса в области обеспечения экологической устойчивости посредством применения международных экологических норм.

Новые тенденции мирового общественного развития, обозначившиеся в конце XX - начале XXI века, поставили перед международно-правовой наукой ряд важных теоретических и практических задач, от эффективного решения которых во многом будет зависеть выбор стратегического направления дальнейшего развития человеческой цивилизации [5: 3].

Единство мирового сообщества перед решением глобальных экологических проблем, обеспечение наиболее эффективного сотрудничества, а также соблюдение и выполнение принятых на себя обязательств в этой области, на наш взгляд, являются основными из этих задач.

Так как отношения в области охраны окружающей среды являются той сферой, которую регулирует и международное, и национальное право, то принципы международного экологического права с санкции государства и при исключительно активной роли национального права, будучи имплементированы в правовую систему государства, могут регулировать его внутренние отношения по охране окружающей среды. При этом связь в данной сфере не является односторонней, дело только в том, что международное экологическое право - едино, тогда как национальное право, оказывающее на него воздействие, может рассматриваться обобщенно как понятие, фактически оставаясь при этом регулятором внутренних отношений каждого государства в отдельности.

охрана окружающая среда имплементация международная норма

Целесообразно отметить, что признание юридической обязательности международных договоров Республики Молдовы (ратификация, утверждение, принятие, присоединение, подписание международно-правового акта, обмен документами) является первым этапом имплементации норм международного права.

Затем возникает необходимость, продиктованная принципом надлежащего выполнения международных обязательств, обеспечить реализацию нормы международного права с тем, чтобы данную норму можно было исполнять, соблюдать, использовать и, наконец, применять.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, составляя основу международного правопорядка, являясь результатом согласования воли государств различных социальных систем, носят общий характер и требуют создания конкретных норм для их более эффективного выполнения. Либо этот процесс происходит только посредством принятия норм международного права (в настоящее время главным образом договорных) в "чистом" виде или через их осуществление во внутригосударственной сфере. Любое решение о нарушении иных, нежели принципы, норм международного права основывается на очевидном нарушении главных принципов международного права, коль скоро можно говорить не только о прямом, но и об опосредованном действии этих принципов.

Таким образом, можно сделать ряд выводов:

1. Первоначально необходимо признать, что имплементация норм международного права - это основная функция государства в целях гармонизации национального законодательства согласно стандартам международного права.

2. "Имплементация" в качестве механизма правовых и организационно-правовых инструментов, способствующих закреплению и отражению во внутригосударственном законодательстве норм международного права, является необходимым условием интеграции Республики Молдова в европейское сообщество и первоначальным этапом гармонизации законодательств.

3. Проблема совершенствования механизма и понятийного аппарата имплементации актуальна как в научном, так и в практическом отношении. И если теоретически разработанные элементы имплементации, такие как: процедуры, институты, нормативно-правовые акты, являются полностью управляемым процессом, то практические элементы, то есть имплементация принципов и правовых идей, являются недостаточно управляемым процессом.

Однако эволюция права происходит под влиянием изменяющихся потребностей в правовом регулировании отношений между людьми. Закрепление правовых идей относительно того, что "охрана окружающей среды является важнейшим элементом материального благосостояния людей", должно помочь преодолению консерватизма человеческого мышления путем конкретизации правовых норм и обеспечения оперативности их применения. В связи с этим важным этапом в развитии международной экологической концепции единства явилась Конференция ООН по окружающей среде и развитию, которая состоялась в 1992 году в Рио-де-Жанейро.

Важнейшими документами, принятыми на Конференции, стали Декларация, программный документ “Повестка дня на XXI век”, именуемая как "Декларация Рио".

По результатам конференции, мировое сообщество пришло к беспрецедентному соглашению о необходимости охраны окружающей среды на глобальном уровне, в том числе путем разработки, принятия и ратификации трех международных конвенций: Рамочной конвенции ООН об изменении климата (FCCC) от 9 мая 1992 года [6], Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в странах, испытывающих серьезные засухи и/или опустынивание, в частности в Африке (CCD), (Париж, 1994 г.) [7], Конвенции о биологическом разнообразии (CBD), (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) [8]. Участники Конференции единогласно признали, что в случае успешной имплементации этих конвенций состояние среды улучшится, а природные ресурсы будут сохранены для будущих поколений.

Сообразно целям конвенций, в частности, следует достичь стабильности концентрации газов в атмосфере - так называемого парникового эффекта на уровне, способном препятствовать любым опасным изменениям климатической системы как результату антропогенной деятельности человека.

Следует также сохранять биологическое разнообразие, рационально использовать его компоненты и обеспечить равноправное распределение доходов от эксплуатации генетических ресурсов. В то же время борьба с опустыниванием и снижение последствий и эффектов засухи на всех уровнях преследует цель обеспечить устойчивое развитие в зонах, подверженных этим явлениям.

После подписания конвенций, несмотря на положительный настрой в процессе переговоров, многие страны-участницы столкнулись с определенными трудностями по имплементации этих конвенций. Основным препятствием стало отсутствие на национальном уровне способов выявления и оценки проблем имплементации. Поэтому в мае 1999 г. Глобальный Экологический Фонд (ГЭФ), признавая значение усилий стран с переходной экономикой по наращиванию потенциала, необходимого для решения экологических проблем, утвердил "Инициативу по Развитию Потенциала" (ИРП), как инициативу стратегического сотрудничества между Секретариатом ГЭФ и Программой ООН по Развитию (UNDP). Результатом ИРП стало утверждение документа под названием "Элементы стратегического сотрудничества и деятельность ГЭФ по наращиванию потенциала в области охраны глобальной природной среды". В этой связи позже была утверждена процедура "Национальной самооценки потребностей в потенциале". Основной целью данного процесса является идентификация приоритетов и потребностей на национальном уровне по наращиванию потенциала в области глобальных экологических проблем и, в частности, в области "биологического разнообразия", "изменения климата" и " деградации почв", с тем, чтобы стимулировать деятельность, направленную на решение этих проблем.

В Республике Молдова процесс национальной самооценки начат в 2003 г. в рамках проекта UNDP-Молдова "Оценка на национальном уровне потребностей по наращиванию потенциала в области глобального экологического менеджмента". Практическая значимость в рамках этого процесса имела несколько задач:

идентификация, утверждение и пересмотр приоритетных действий в области "биологического разнообразия", "изменения климата" и "борьбы с опустыниванием";

идентификация потребностей по наращиванию потенциала в каждой области и в целом;

утверждение на национальном уровне мер по наращиванию потенциала во всех трех областях в соответствии с национальными стратегиями по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и устойчивому развитию.

Финальным продуктом процесса самооценки должен стать Отчет и Национальный план действий по наращиванию потенциала в области глобального экологического менеджмента, которые должны быть утверждены Правительством в соответствии с принятыми обязательствами по имплементации "конвенций Рио". Указанные Отчет и план действий являются необходимым условием полномасштабной имплементации конвенций Рио-де-Жанейро в Республике Молдова [9: 12].

Процесс самооценки был разделен на несколько этапов, среди которых одним из основных стал "учет фондов" - описание предыдущих действий по имплементации "конвенций Рио", отраженных в различных отчетах, сообщениях, стратегиях, планах действий и т.д. [9: 12].

На I этапе была проведена оценка законодательства на трех уровнях: системном, институциональном и индивидуальном, а также анализ мер, способствующих укреплению потенциала по имплементации экологических "конвенций Рио".

На системном уровне был проведен анализ законодательной и нормативно-правовой базы (концепций, национальных и отраслевых стратегий и программ, органических законов, указов президента, постановлений правительства и т.д.) на соответствие положениям конвенций, выявление препятствий имплементации соответствующих положений и анализ предполагаемых действий по устранению этих препятствий.

На институциональном уровне была проанализирована компетенция министерств, департаментов и агентств в различных стратегиях, программах, законодательных актах, а также рассмотрены меры, связанные с реализацией положений конвенций. Критерии оценки институциональных возможностей были определены следующим образом: ясность миссии, эффективность структуры, качество планирования и менеджмента, трудовые и финансовые ресурсы, информационное состояние, материальные и коммуникационные возможности - компьютеры, офисы, интернет и т.д.

Оценка потенциала на индивидуальном уровне была реализована путем опроса должностных лиц, которые работают в различных министерствах, департаментах и агентствах, имеющих отношение (в том числе и косвенное) к реализации положений конвенций. Целью опроса было выявление и конкретизация должностных обязанностей, соответствие профессионального уровня поставленным задачам, наличие и эффективность системы обучения и повышения квалификации, возможность профессионального роста, продвижение инициативы и т.д.

На II этапе проведен тематический анализ положений трех конвенций, что дало возможность:

установить обязательства страны по выполнению положений "конвенций Рио" и определить основные вопросы по каждому тематическому профилю;

выявить реальную ситуацию выполнения обязательств Республикой Молдовай и установить национальные приоритеты в реализации положений "конвенций Рио";

определить перечень выявленных препятствий, а также необходимых мер для имплементации "конвенций Рио" на трех уровнях: системном, институциональном и индивидуальном.

На III этапе проведена оценка проблем, характерных для всех трех конвенций, для чего был применен сравнительный метод. Эта цель была достигнута путем использования двух критериев:

соответствие содержания национальных законодательных актов положениям "конвенций Рио" (со ссылкой на конкретную статью) и выявление пробелов;

степень взаимодействия между 3-мя конвенциями и их влияние на национальное законодательство.

В результате проведенного исследования было выявлено 28 основных проблем, которые в большой мере характерны для сегмента "сохранение биоразнообразия". Установлен и ряд общих, характерных для всех трех конвенций проблем, которые сводятся к отсутствию правовых положений, касающихся, прежде всего, правомерности и целесообразности использования для финансирования мероприятий в соответствующих областях финансовых средств из государственного бюджета, местных бюджетов, местного экологического фонда и спонсорских средств. Отсутствуют экономические стимулы, налоговые льготы и благоприятные условия кредитования экономических агентов в целях сохранения и более рационального использования природных ресурсов. Недостаточно поддерживаются научные исследования направленные на уменьшение отрицательных эффектов хозяйственной деятельности на экономику, на здоровье населения и качество среды. Низка степень эффективности законодательных положений в области воспитания, информированности общественности и ее участия в процессе принятия решений.

Содержание экологических стратегий, программ и планов действий не соответствует положениям экологического законодательства.

Несовершенство законодательства о стимулировании продвижения, финансирования, внедрения, адаптации и развития технологий, знаний, опыта и практических навыков также отнесено к категории проблем, присущих всем трем конвенциям.

Таким образом, проведенный анализ позволяет утверждать, что имплементация "конвенций Рио" обусловлена эффективностью законодательной деятельности, в том числе, качеством законопроектов и других нормативно-правовых актов.

Основная проблема заключается в тех препятствиях, которые не позволяют полномасштабно интегрировать положения указанных конвенций в национальное законодательство. Эти препятствия (ограничения) подлежат устранению путем консолидации возможностей (укрепления потенциала).

Для устранения большинства препятствий на системном уровне требуется восполнение законодательных пробелов путем совершенствования законодательства и выполнения мероприятий, предусмотренных различными стратегиями, программами и планами действий в действующее экологическое законодательство. Вместе с тем устранение некоторых препятствий необходимо осуществить путем разработки и принятия законодательства об обеспечении и стимулировании передачи и внедрения технологий, установления стимулов, налоговых льгот и преимуществ для экономических агентов, усовершенствования законодательства о стимулировании, продвижении, финансировании, адаптации и развития технологий, опыта и передовых знаний, повышения эффективности финансового менеджмента, стимулирования инвестиций.

На институциональном уровне для укрепления потенциала необходимо создание правовых условий оптимизации и развития системы управления, информационной системы на разных уровнях, укрепление системных блоков экологического и финансового менеджмента, укрепление потенциала в области экологического мониторинга, оптимизации механизма информирования общественности и др. Некоторые потребности носят финансово-кономический характер, как, например, выделение достаточных финансовых средств из государственного бюджета для финансирования мероприятий, предусмотренных стратегиями, программами и планами действий, внесение в законодательство положений, позволяющих использовать, для этих же целей, средства местных бюджетов и альтернативных источников.

На индивидуальном уровне необходимо принять меры к содействию правовыми, финансовыми и институциональными средствами процессу научных исследований и изысканий, поддержки и стимулирования перевода технологий, а также укреплению интеллектуального потенциала должностных лиц в области воспитания, образования, информирования общественности о состоянии окружающей среды и ее вовлечения в процесс принятия эколого-значимых решений.

В заключение необходимо отметить, что цели и задачи, содержащиеся в "конвенциях Рио", могут быть достигнуты только в результате идентификации и реализации целого комплекса мер правового, институционального и финансового характера, а также улучшения экологического менеджмента.

Следует признать, что эффективность механизма имплементации зависит от определения места норм международного экологического права в правовой системе Молдовы. Следовательно, необходимо формирование научно-практической концепции имплементации норм международного экологического права. В этой связи следует определить место правовой концепции имплементации международных экологических норм в правовой системе Молдовы.

Литература

Размещено на Allbest.ru

1. Pulmer W. International Environmental Law& World Order [Text]: monograph \. - St. Paul: West Publishers, 1994. - 231p.

2. Commoner B. Cercul care se оnchide [Text]: monografia \ - Bucureєti: 1980.

3. Ernest Lupan. Dreptul Mediului [Text]: manual \ - Cluj-Napoca: Editura Argonaut., 1998. - 299 p.

4. Тютекин Ю.И. Природа, общество, закон. - Кишинев [Текст]: монография\ Изд. "Штиинца", 1976. - С148.

5. Гаврилов В.В. Роль и значение современного международного права в регулировании международных отношений [Текст]: статья \\ Международное публичное и частное право, №3. - 2002. - с.3 - 10.

6. Рамочная конвенция ООН об изменении климата (FCCC) от 9 мая 1992, ратифицирована Постановлением Парламента nr.404-XIII от 16 марта 1995 [Text]: Tratate internaюionale la care Republica este parte (1990-1998). - MOLDPRES Monitorul oficial al Republicii Moldova. - Chiєinгu: 1998, volumul IX. - р.74-101.

7. Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием в странах, испытывающих серьезные засухи и\ или опустынивание, в частности в Африке (CCD), (Париж, 1994) [Text]: ратифицирована Постановлением Парламента nr.257-XIVот 24 декабря 1998.

8. Конвенция о биологическом разнообразии (CBD), (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992), ратифицирована Постановлением Парламента nr.1546-XII от 23 июня 1993 [Text]: Tratate internaюionale la care Republica este parte (1990-1998). - MOLDPRES. Monitorul oficial al Republicii Moldova - Chiєinгu, 1998, volumul IX. - Р.101-134.

9. Managementul de mediu [Text]: raport privind evaluarea capacitгюii naюionale\ Min. Ecologie єi Resurselor Naturale; coord.: Ilie Boian; echipa proectului: Vasilie Scorpan, Andrei Perciun. - Ch.: Cardidact, 2005 (Tipogr. ”Reclama”). - 152 р.