Окремі питання нормотворчості органів внутрішніх справ: проблеми та шляхи вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

УДК 328.36

Окремі питання нормотворчості органів внутрішніх справ: проблеми та шляхи вирішення

Рибалкін А.О.

кандидат юридичних наук, доцент

Криворучко Д.І. слухач магістратури

факультету підготовки фахівців для підрозділів слідства

Здійснено аналіз стану нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ України, запропоновано шляхи її удосконалення, обґрунтовано і внесено конкретні пропозицій щодо вдосконалення законодавства, що регулює відносини у сфері нормотворчості ОВС України.

Ключові слова: нормотворчість, нормативно-правовий акт, відомчі нормативно-правові акти, Міністерство внутрішніх справ України, Департамент юридичного забезпечення.

Современная динамика государственно-правового развития Украины объективно предопределяет проблему ненадлежащего нормативного регулирования определенных сфер общественных отношений, а если говорить шире, то некоторые из них вообще не имеют нормативного регулирования в существующем законодательстве Украины. Вследствие несовершенства законодательства, регулирующего нормотворческую деятельность ОВД Украины, возникают проблемы в эффективности функционирования подразделений ОВД Украины, и как результат - повышение уровня преступности, негативная оценка профессиональной деятельности милиции со стороны общества.

Учитывая это, а также и тот факт, что Украина на данном этапе развития общества и государственности в своей политической нормотворческой деятельности старается соответствовать требованиям европейского законодательства, особую актуальность приобретает исследование нерешенных проблемных вопросов в нормотворческой деятельности ОВД Украины.

Ключевые слова: нормотворчество, нормативно-правовой акт, ведомственные нормативно-правовые акты, Министерство внутренних дел Украины, Департамент юридического обеспечения.

Modern dynamics of state and legal development of Ukraine objectively predetermines a problem of inadequate standard regulation of certain spheres of the public relations and if to speak more widely, some of them have no standard regulation in the existing legislation of Ukraine at all. About activities of law-enforcement bodies of Ukraine in this aspect it should be noted that owing to imperfection of the legislation regulating rule-making activities of Department of Internal Affairs of Ukraine, discrepancy and availability of contradictions in the modern legislation there are problems in efficiency of functioning of divisions of Department of Internal Affairs of Ukraine, and as result - crime rate increase, a negative assessment of professional activity of militia from society.

Considering it, as well as that fact that Ukraine at this stage of development of society and statehood, in the political, rule-making activities tries to conform to requirements of the European legislation, special relevance is purchased by research of rule-making activities of Department of Internal Affairs of Ukraine which now contains a significant amount of unresolved problematic issues.

Keywords: rule-making, regulatory legal act, departmental regulatory legal acts, Ministry of Internal Affairs of Ukraine, Department of legal support.

Постановка проблеми. Сучасна динаміка державно-правового розвитку України об'єктивно зумовлює проблему неналежного нормативного регулювання певних сфер суспільних відносин, а якщо говорити ширше, то деякі з них взагалі не мають нормативного регулювання в існуючому законодавстві України. Внаслідок недосконалості законодавства виникають проблеми в ефективності функціонування підрозділів ОВС України і, як результат, - підвищення рівня злочинності та негативна оцінка професійної діяльності міліції з боку суспільства.

З огляду на це, а також і на той факт, що Україна на даному етапі розвитку суспільства та державності у своїй політичній нормотворчій діяльності намагається відповідати вимогам європейського законодавства, особливої актуальності набуває дослідження нормотворчої діяльності ОВС України, в якій зараз міститься значна кількість невирішених проблемних питань.

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Окремі аспекти проблем відомчої нормотворчості взагалі та Міністерства внутрішніх справ України зокрема в юридичній літературі розглядалися у працях В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.Н. Бахраха, І.І. Веремєєнко, І.П. Голосніченка, Л.М. Горбунової, В.М. Горшеньова, Р.І. Денисова, А.М. Колодія, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, О.М. Куракіна, В.В. Лазарєва, О.І. Остапенка, І.П. Петрової, Л.Л. Попова, А.О. Рибалкіна. Отже, при попередньому аналізі праць науковців з досліджуваної проблематики було встановлено, що саме недосконалість та невідповідність нормативно-правових актів МВС України реаліям сьогодення є причиною виникнення проблемнихаспектів у відомчій нормотворчій діяльності.

Метою статті є спроба комплексного теоретичного аналізу стану нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ України, пошук шляхів її удосконалення, обґрунтування і внесення конкретних пропозицій щодо вдосконалення законодавства, яке регулює відносини у сфері нормотворчості ОВС України.

Виклад основного матеріалу. Для глибокого розуміння сутності нормо- творчої діяльності Міністерства внутрішніх справ України, на нашу думку, потрібно звернутися до її дефініції. Нормотворча діяльність Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України) - це напрямок діяльності структурних підрозділів центрального апарату МВС України, що здійснюється за встановленою законодавством процедурою з метою підготовки та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання службової діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ [1, п. 1.2].

Головне призначення нормотворчості - формулювання нових правових норм, котрі притаманні соціуму, тобто моделювання суспільних відносин, які з позицій держави або громадянського суспільства (народу) є припустимими (бажаними) чи необхідними (обов'язковими). На думку В.В. Копєйчикова, призначення відомчих нормативно-правових актів полягає у встановленні прав одного суб'єкта відповідно до обов'язків іншого; роз'яснення, конкретизація змісту (значення) прав чи обов'язків, викладених у законі в загальних рисах; розширення (звуження) змісту права одного суб'єкта і звуження (розширення) права іншого; введення нових чи доповнення попередніх вимог до здійснення суб'єктом свого права; роз'яснення, конкретизація змісту (значення) контрольної функції органу управління, який підвідомчий міністерству, комітетові, відомству [2, с. 164].

Зміна чинних і відміна застарілих правових норм сприяють утвердженню нових норм і, отже, вони входять до складу нормотворчості як його допоміжні прояви.

Результатом нормотворчої діяльності МВС України є створення правових норм, які направлені на регулювання відомчої діяльності, а також спрямовані на тих суб'єктів, які у своїй діяльності підпорядковуються органам внутрішніх справ України.

Здійснивши аналіз існуючих джерел щодо визначення ознак та класифікації нормативно-правових актів МВС України, можна погодитися з думкою І.П. Петрової та віднести до найбільш суттєвих ознак такі: це офіційний документ, який приймається за дорученням держави, від імені держави і в її інтересах; має владний характер; має обов'язковий характер для тих, кому він адресований; має юридичну природу; є засобом владного впливу. Владність актів обумовлена самою природою державного управління, характером взаємовідносин між МВС України (суб'єктом управління - органом виконавчої влади) і керованим об'єктом [3, с. 98].

При детальному аналізі процедури підготовки та подання нормативних актів МВС України ми встановили, що вона є досить складною, включає багато етапів та має на меті максимально попереджати виникнення суперечливих, безперспективних або навіть таких актів, які суттєво підривають авторитет МВС України. На етапі обговорення, погодження і візування проектів є потреба у прискіпливому вияві практичної необхідності видання нормативного акта. Необхідно також здійснити перевірку проекту нормативно-правового акта на відповідність його чинному законодавству, на правильність посилань до інших нормативних або методичних матеріалів, на наявність раніше виданих нормативних документів з регульованої проблематики, на правильність обраної форми документа і дотримання необхідних реквізитів. Для кожного уповноваженого суб'єкта нормотворчої діяльності, а тим більше керівника МВС, УМВС, ГУМВС, підготовка будь-якого нормативного акта має починатися із аналізу та встановлення необхідності останнього.

Центральним суб'єктом нормотворчої діяльності в ОВС є Міністерство внутрішніх справ України, підпорядковані йому місцеві органи внутрішніх справ займаються переважно застосуванням правових норм. На даному етапі діяльність зі створення відомчих нормативно-правових актів МВС України є прерогативою Департаменту юридичного забезпечення МВС України, який структурно складається з таких відділів:

1) організаційно-правовий відділ;

2) відділ законодавчих актів та адаптації;

3) відділ відомчих нормативно-правових актів;

4) відділ юридичного супроводження фінансово-господарської діяльності;

5) відділ судово-претензійної роботи;

6) відділ редагування документів;

7) відділ взаємодії з Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Визнаючи роль та значення безпосереднього суб'єкта нормотворчості МВС України, слід звернути увагу на діяльність галузевих служб у процесі створення відомчих нормативно-правових актів. Саме вони найчастіше виступають ініціаторами прийняття нормативних приписів та займаються первинною підготовкою проектів нормативних актів з питань, що віднесені до їх компетенції [4, с. 10-11]. Розроблений галузевою службою проект нормативного акта надходить до Департаменту юридичного забезпечення МВС України. Ініціатором нормотворчості в більшості випадків є галузеві служби органів внутрішніх справ України, що слугує можливій розгалуженості при виданні нормативно-правових актів, які регулюють суміжні питання багатьох відомств органів внутрішніх справ України. Ми вважаємо, що з цієї причини може виникати велика кількість різноманітних нормативно-правових актів, які дублюють певні вимоги, що тільки заважає вільній та повноцінній роботі ОВС України. Вирішити вищезгадану проблему, на нашу думку, допоможе створення та впровадження у практичну діяльність спеціалізованої єдиної електронної бази відомчих нормативно-правових актів. За допомогою єдиної бази даних у ініціатора з'явиться можливість навіть до підготовки проекту нормативно-правового акта проаналізувати за допомогою спеціалізованого пошуку необхідність його підготовки та зрозуміти, чи не дублюються в ньому норми, які вже існують. Це є необхідним, тому що дублювання норм, які регулюють практично однакові сфери суспільних відносин, частіше за все призводить до неоднозначного їх розуміння та неможливості точного виконання.

Значна кількість чинних нормативно-правових актів органів внутрішніх справ зумовлена різними факторами, переважно об'єктивного характеру, зокрема широтою повноважень і структурною неоднорідністю підпорядкованих МВС України суб'єктів. Проте на кількісні характеристики впливають і суб'єктивні чинники: ротація кадрів, перерозподіл повноважень тощо. Наслідком цього є дублювання окремих завдань управлінських структур, підпорядкованих МВС, нечіткість і неоднозначність норм, паралельна чинність застарілих і нових норм, суперечності між ними, розпорошеність у різних документах, на що звертають увагу працівники міліції [5, с. 136].

Окремого наукового дослідження вимагає й якість юридичної техніки, як один з факторів, що також впливає на відповідність нормотворчості реаліям сьогодення. Деякі науковці у своїх роботах вивчають окремі аспекти юридичної техніки у правотворчості, яка містить методики роботи над текстами нормативно-правових актів, прийоми найдосконалішого викладу думок суб'єктів правотворчості у статтях нормативно-правових актів, вибору найдоцільнішої структури кожного з них, термінології та мови, способи оформлення змін, доповнень, повного або часткового скасування, об'єднання нормативно- правових актів тощо. Вона забезпечує юридичну досконалість нормативних документів. Істотне значення має зведення до мінімуму кількості нормативних актів з одного питання, а також наявність спеціальних правових засобів, що забезпечують виконання нормативно-правового акта (організаційні заходи, заходи заохочення, контролю та інші) [6, с. 4]. Вживання юридичної термінології впливає на стиль актів, їхні якісні характеристики, внутрішню будову та, головне, на ефективність регулювання суспільних відносин і діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ, їхніх працівників. Натомість юридичні конструкції, форма нормативно-правових актів, прийоми та правила викладення змісту є переважно вдалими [5, с. 136].

Нам додатково хотілось би зазначити, що усі проекти нормативних актів підлягають обов'язковій правовій експертизі та подальшому погодженню (візуванню) в Департаменті юридичного забезпечення МВС України. Вищезазначена діяльність здійснюється з метою оцінки якості проектів нормативно- правових актів, обґрунтованості, ефективності і своєчасності прийняття, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків їх дії, перевірки їх відповідності положенням Конституції України, ратифікованим Верховною Радою України міжнародним нормативно-правовим актам і державним зобов'язанням відповідно до міжнародних договорів, законодавчим та іншим національним актам України [5, с. 137].

Якщо звернутися до порядку підготовки та подання нормативних актів МВС України на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України, то він офіційно визначається чинним законодавством та відповідним наказом Міністерства юстиції України [7]. Подання нормативного акта МВС України на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України здійснюється структурним підрозділом МВС України, який був головним розробником, звичайно, за участю Департаменту юридичного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України.

У контексті предмета дослідження необхідно розглянути такий аспект, як нормотворча компетенція, яка, у свою чергу, складається з правових підстав нормотворчої діяльності, тобто з правових приписів, що надають державним органам право на прийняття нормативних актів, регламентують порядок їх створення та опублікування. Є три групи таких підстав, які відрізняються, головним чином, ступенем детальності визначення кола питань, з яких можуть видаватися відомчі нормативні акти:

1) правила, що визначають компетенцію міністерства (відомства) і тим самим окреслюють загальні межі його нормотворчої діяльності;

2) правила, які передбачають видання цими органами нормативних актів з певного питання або кола питань;

3) окремі приписи, що наділяють міністерства (відомства) правом видання будь-якого одного або декількох конкретних нормативних актів.

Компетенція органів внутрішніх справ зі створення нормативно- правових актів являє собою складову частину їх загальної компетенції. Це дуже важливо при встановленні меж або обсягу нормотворчої компетенції, адже коло питань, які можуть піддаватися відомчій нормативній регламентації, досить часто прямо не вказується.

До нормотворчої компетенції органів внутрішніх справ належить не лише прийняття відомчих нормативних актів, а й право на участь у створенні актів вищої юридичної сили, зокрема законів, постанов Уряду тощо. У разі необхідності можливе видання нормативних актів спільно з іншими суб'єктами. Така робота здійснюється у випадку, коли сфера дії майбутнього нормативного документа виходить за межі компетенції МВС України [4, с. 12].

У цьому контексті було здійснено аналіз статті 117 Конституції України і встановлено, що видання нормативно-правових актів Міністерством внутрішніх справ України прямо не передбачено, проте, якщо звернути увагу безпосередньо на текст статті, то є підстави вважати, що така діяльність можлива. У статті 117 Основного Закону зазначено, що нормативно-правові акти міністерств підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом [8, ст. 117], відповідно, Міністерство внутрішніх справ України має право видавати нормативно-правові акти та реєструвати їх. Законодавством було б не логічно зазначати про реєстрацію нормативно-правових актів міністерствами, які у своїй діяльності не мають права їх видавати взагалі.

Таким чином, у рамках статті ми спробували виокремити основні проблеми нормотворчої діяльності МВС України, а це зокрема: недосконалість чинної нормативної бази, що негативно впливає на якість професійної діяльності міліції, недостатня теоретична розробка проблем відомчої нормотворчої діяльності, велика кількість нормативних актів, які дублюються, складна процедура здійснення безпосередньої нормотворчої діяльності МВС України. Все це, на нашу думку, обумовлює необхідність глибокого й усебічного дослідження такого правового інституту, як відомча нормотворчість органів внутрішніх справ України на всіх її етапах та у всіх формах. Ми зробили спробу намітити основні шляхи вдосконалення системи нормотворення ОВС України, проте, враховуючи значну кількість актуальних питань в рамках дослідженої тематики, подальша робота в цьому напрямі триватиме.

нормотворчий законодавство внутрішній поліція

Бібліографічні посилання

1. Про затвердження інструкції з організації нормотворчої діяльності в МВС України : наказ МВС України від 27.07.2012 № 649 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/artide/46036

2. Копєйчиков В.В. Теорія держави та права / Копєйчиков В.В. - К., 2000.

3. Петрова І. П. Нормативно-правове регулювання організації і діяльності міліції України : дис. канд. ... юрид. наук : 12.00.07 / Петрова Ірина Павлівна. - Ірпінь, 2004.

4. Рибалкін А.О. Нормотворчість органів внутрішніх справ (аспекти загальної теорії : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень» / А. О. Рибалкін. - Х., 2005.

5. Шестопалова Л. Особливості нормотворчості в ОВС / Шестопалова Л., Мельничук М. // Вісник Академії управління МвС. - 2009. - № 2. - C. 136-138.

6. Биля І.О. Нормотворча техніка: поняття і загальна характеристика / Биля І.О. // Вісн. Акад. прав. наук України. - 2002. - № 1(28). - С. 217-226.

7. Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів : наказ Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 (зі змінами), зареєстрований у Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661 // [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua/4660/

8. Конституція України від 28 червня 1996 року (зі змінами і доп.) // ВВР України. - 1996. - № 30. - Ст. 141 ; Офіційний вісник України. - 2010. - № 72/1 Спец. вип. - Ст. 2598.

Размещено на Allbest.ru