Проблема реформування організації діяльності органів внутрішніх справ (далі - ОВС) у процесі євроінтеграції стоїть як ніколи гостро. В світлі трагічних подій, що відбувалися на Євромайдані 2013-2014 рр. питання щодо правового забезпечення їх діяльності постало нагальною потребою. Адже під час численних акцій протесту на Майдані органи державної влади в узагальненому вигляді продемонстрували всі недоліки методів управління на прикладі ОВС, психічну та моральну непідготовленість кадрового складу Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС України).

За офіційними даними МВС України, останню статистичну інформацію про стан і структуру кримінальних правопорушень можна прослідкувати лише за січень - квітень 2015 року. Так, на підставі окреслених даних за 4 місяці 2015 року кількість зареєстрованих кримінальних правопорушень склала 223451, що на 0,9 % більше, ніж торік (221467) [1].

Зокрема, як влучно зазначає В.Ю. Кривенда, уже сьогодні у цій сфері можна відмітити такі загрозливі тенденції: поповнення криміногенного середовища представниками традиційно законослухняних категорій громадян; зростання кількості корисливих злочинів; збільшення кількості правопорушень в громадських місцях тощо. Так, як Україна проголосила курс на вступ до ЄС, це вимагає реформування усіх напрямів діяльності держави, і в першу чергу, правоохоронної, оскільки сучасна система ОВС у правовому, організаційному, кадровому, фінансовому, соціальному та інших аспектах діяльності не відповідає багатьом міжнародним стандартам [2, с.3].

Сьогоднішня українська міліція - це непрофесійна та одна з найкорумпованіших структур України. Результати дослідження, проведеного Інститутом соціології НАН України, свідчать, що лише 1% населення України повністю довіряє міліції.

Статистичні дані показують, що переважний вплив на сучасне українське суспільство мають мафія і злочинний світ (39%), лідери політичних партій (32%), підприємці і бізнесмени (31%). Співробітники міліції і служби безпеки, на думку населення, мають незначний вплив (14%). При цьому, міліції повністю довіряють лише 1% українців, швидше довіряють - 8%, не змогли сказати чи довіряють - 25%, швидше не довіряють - 36% і зовсім не довіряють - 31% [3].

Одним з головних завдань ОВС є забезпечення прав людини, підтримання режиму законності та правопорядку. Враховуючи ситуацію сучасної кризи в економічній та політичній сфері, що, в свою чергу, призводить до загострення соціальних конфліктів, та, як наслідок, збільшення показників злочинності, змінюються вимоги та умови управління відповідними структурами. У зв'язку з цим постає необхідність переосмислення вже існуючих та запропонування новітніх форм і методів управління ОВС, що обумовлює актуальність теми статті.

Дослідженню реформування управління ОВС відповідно до європейських стандартів присвятили свої наукові розробки такі вчені, як: З.Д. Чуйко, О.П. Данильян, Ю.П. Битяк, В.П. Колісник, О.Г. Дзьобань, С.І. Максимов, А.М. Онупрієнко, Т.М. Слінько та інші. Питання дослідження форм та методів управління органами внутрішніх справ було предметом дослідження таких вчених, як: В.Б. Авер'янов, О.М. Бандурка, І.П. Голосніченко, В.Ю. Кривенда, В.М. Плішкін, І.М. Шопіна, О.М. Ярмиш та багатьох інших.

Проте, враховуючи важливість реформування управління в галузі внутрішніх справ України в світлі останніх подій в державі, постає нагальна потреба більш детального вивчення шляхів вдосконалення системи спеціальних форм і методів щодо відповідності європейським нормам, стандартам, і загалом - принципам адміністративного управління.

Метою даної статті є визначення шляхів реформування методів управління органами внутрішніх справ щодо забезпечення законності та правопорядку у контексті євроінтеграційних процесів в Україні.

українська міліція європейська цінність

Для досягнення поставленої мети слід вирішити такі наукові завдання: дослідити особливості та визначити недоліки сучасних методів управління органами внутрішніх справ; визначити відповідність національної нормативно-правової бази європейським стандартам, узагальнити напрямки реформування зазначених методів через призму сучасних євроінтеграційних процесів в Україні.

Роль адміністративного права в забезпечення законності та правопорядку в сучасних умовах має визначитись не тільки на підставі завдань регулювання ОВС, а і на принципах демократичної побудови взаємовідносин між цими органами і громадянами. При цьому, досить слушною є думка В.Б. Авер'янова про те, що проблема ефективності управління все більше пов'язується громадською свідомістю з перспективами матеріального буття, правового становища людини в суспільстві, а в кінцевому результаті - з правомірністю існуючих державних структур і, загалом, суспільного ладу [4, с.23].

Щодо реформування системи управління ОВС України до європейської моделі, серед науковців переважає позиція про те, що жоден із запроваджених МВС України заходів, спрямованих на розвиток, реорганізацію чи реформування діяльності системи Міністерства, не узгоджувався з громадськістю. Через те, навряд чи може суспільство бути впевненим у реальній спроможності того ж МВС України "протистояти злочинності та корупції в державі" [5, с.178].

З цього приводу влучним є теза про те, що джерелами всеосяжної системної кризи сучасного суспільства є політична і правова невпорядкованість, неорганізованість і неефективність системи управління, невідповідність методів і засобів управління структурі соціальної системи, державного і суспільного устрою, що в свою чергу, обумовило перекоси в сферах правоохоронної, правозастосовної та правотворчої діяльності [6, с.23]. Таким чином, підкреслюється діалектична взаємозалежність між ефективністю використання форм і методів управління та загального стану забезпечення правопорядку в державі відповідними правоохоронними органами.

На думку В.К. Колпакова, задля того, щоб завдання ОВС були виконані, методи переконання, заохочення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, повинні розумно поєднуватись, тобто не протистояти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватись загальним завданням керівного впливу. В іншому випадку, як зазначає вчений, "перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм законності" [7, с.188-189].

В.К. Колпаков, Р.О. Кукурудз та Т.Ю. Кукурудз наголошують, що задля досягнення соціально позитивного результату ідеологія державної політики повинна будуватися з урахуванням основної ролі саме переконання серед інших методів державного управління, що, в свою чергу матиме результатом - створення громадської думки з конкретного питання державної політики [8, с.175]. Дана теза виглядає досить утопічною з огляду на сучасний розвиток подій, проте, на наш погляд, дійсно, має слугувати орієнтиром для обрання дійсно ефективного вирішення згаданої нами на початку статті ситуації.

Задля досягнення цілей адміністративної реформи, зокрема у сфері європейської інтеграції, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави, галузь внутрішніх справ, як показала практика, потребує переформатування з метою створення дійсно ефективної системи її державного управління. Так, наприклад, М.Н. Курко, виходячи із підходу до широкого тлумачення поняття "державне управління", пов'язує якість реалізації Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу, а також належного виконання Україною зобов'язань, пов'язаних з членством в ЄС саме із реформуванням системи управління органами внутрішніх справ, що узгоджується з копенгагенськими критеріями [9].

Відповідно до положень ст.14 Угоди про асоціацію України з ЄС В рамках співробітництва у сфері юстиції, свободи та безпеки особливе значення надано укріпленню правоохоронних органів зокрема [10].

Зокрема, співробітництво в правоохоронній сфері згідно положень Плану дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ передбачає посилення співробітництва у цій сфері, зокрема із залученням Європолу стосовно:

обміну найкращими практиками, в тому числі щодо методик розслідування та криміналістичних досліджень,

обміну інформацією відповідно до існуючих правил,

посилення потенціалу, зокрема навчання та, у разі необхідності, обмін персоналом,

питань, пов'язаних із захистом свідків та жертв [10].

Так, згідно положень Проекту Комплексного плану заходів підвищення ефективності діяльності системи МВС передбачає налагодження партнерських відносин між її працівниками і населенням. Тому рівень довіри громадян до органів внутрішніх справ є одним з головних критеріїв оцінювання їх роботи. Водночас, в даному документі зазначено, що Міністерством внутрішніх справ уживаються заходи щодо подолання негативних тенденцій у стосунках з громадянами: створюється прозора система обліку їх звернень та оперативного реагування на них, долається підґрунтя гонитви за показниками, розширюється суспільний діалог, зокрема через громадські ради при МВС, ГУМВС, УМВС, удосконалюються система добору кадрів і запобігання корупції, форми інформування громадян про діяльність міліції [11].

Якщо розглянути реальний стан справ, то він видається протилежним визначеним декларативним положенням. На нашу думку, в сучасних умовах складається досить неоднозначна ситуація щодо закріплення на загальнодержавному рівні ролі органів внутрішніх справ. Адже, з одного боку, основним завданням представників зазначених органів є забезпечення громадського порядку та спокою, з іншого - дії щодо припинення протиправних дій з боку провокаторів, які можуть бути охарактеризовані як напад на мирні зібрання. Як нагальний приклад, можна згадати ситуацію щодо атаки будівлі Адміністрації Президента, в результаті чого постраждало 156 правоохоронців, 126 з яких госпіталізовано, 4 - у важкому стані [12].

Значною вразливістю та незахищеністю відзначилася сфера інформаційної безпеки, яка є одним з об'єктів охорони служб ОВС. Так, порушуючи норми Конституції України, інтернет-злодії під час Євромайдану чинили атаки на інтернет-акаунти та сторінки представників окремих політичних сил та ЗМІ.

У ст.2 Кодексу поведінки службовців органів правопорядку затвердженого резолюцією Генеральної Асамблеї ООН № 34/169 від 17 грудня 1979 року чітко визначено що при виконанні своїх обов'язків службовці органів правопорядку повинні поважати і захищати людську гідність, підтримувати та захищати права людини стосовно всіх осіб [13].

У ч.3 ст.5 Закону України "Про міліцію" [14] зазначено що міліція не розголошує відомостей, що стосуються особистого життя людини, принижують її честь і гідність, якщо виконання обов'язків не вимагає іншого. Паралельно до цього положення ст.4 Кодексу поведінки службовців органів правопорядку стверджує що відомості конфіденційного характеру, якими володіють службовці органів правопорядку, повинні зберігатися в таємниці, за винятком випадків, коли виконання обов'язків або вимоги правосуддя суворо вимагають іншого [13]. У коментарі до цієї статті прописано роз'яснення даного правила: за природою своїх обов'язків службовці органів правопорядку отримують інформацію, яка може стосуватися приватного життя або бути потенційно шкідливою для інтересів, і особливо репутації, інших. Слід проявляти велику обережність при охороні та використанні такої інформації, яка повинна розкриватися тільки для виконання обов'язків або задоволення потреб правосуддя. Будь-яке розголошення такої інформації з іншою метою є абсолютно неприпустимим.

Також серед науковців досить поширеною є думка про те, що на даний час система адміністративно-правового регулювання управління ОВС в цілому є недосконалою для ефективного виконання відповідних норм. Окреслені чинників призвели до таких наслідків: загроза національній безпеці держави; перетворення МВС України в орган, який діє нижче власних можливостей; розбалансування правоохоронної системи, ускладнення криміногенної ситуації; плинність персоналу, відсутність в його роботі вмотивованості та створення корупційної атмосфери [3, с.104]. А тому, задля ефективного реформування форм i методів управлшня ОВС відповідно до європейських стандартів повинна бути чітко врегульована система концептуальних засад щодо їх адміністративно-правової регламентації.

Деякі кроки в даному напрямку вже зроблено. Ключовим етапом реформування системи управління, що прийнято співвідносити із реформування системи державного управління стало прийняття Указу Президента України "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" [15] від 9 грудня 2010 р. В результаті окреслених змін було розпочато новий етап реалізації системних змін у сфері державного управління. Зокрема, відповідно до функціонально - галузевого принципу побудови системи центральних органів виконавчої влади вжито низку заходів зі структурної реорганізації цієї системи та оптимізації державного апарату, запроваджено нову класифікацію підпорядкованих Кабінету Міністрів України центральних органів виконавчої влади (міністерств, державних служб, державних агентств, державних інспекцій), змінено їх функції, передбачено скорочення кількості центральних органів виконавчої влади та кількості в них державних службовців.

У зв'язку із окресленим вище, силовим структурам (МВС, СБУ, Генпрокуратурі тощо) разом з іншими органами державної виконавчої влади приписується "систематично здійснювати скоординовані заходи, спрямовані на рішуче посилення боротьби з бандитизмом, корупцією, іншими тяжкими злочинами". Особлива увага при цьому була зосереджена "на знешкодження озброєних злочинних угруповань, які мають міжрегіональний та міжнародний характер, використовують вибухові речовини та пристрої, тероризують населення". З метою найефективнішої реалізації зазначених завдань було дозволено "більш активно використовувати спеціальні підрозділи МВС України, Служби безпеки України, а також технічні засоби Збройних Сил України та інших військових формувань" [15].

Потреба у подальшому поглибленні цього процесу безпосередньо обумовлена реалізацією реформи структури, методів та принципів діяльності ОВС відповідно до поставлених вимог Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020" від 12 січня 2015 року (далі - Стратегія) [16]. Потрібно підкреслити, що одним із головних напрямів реформи згідно пункту 4 Стратегії є коригування завдань та функцій правоохоронних органів, упровадження нових засад проходження служби, нових критеріїв оцінки роботи правоохоронців для підвищення рівня захисту прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави від протиправних посягань. При чому, наголошено на необхідності проведення функціональних та організаційних перетворень у системі МВС України, розподілу функції із формування політики, що має здійснюватися Міністерством, та її реалізації політики, що має здійснюватися Національною поліцією. Політичне управління та професійне керівництво у сфері правопорядку мають бути чітко розмежовані, як це передбачено Європейським кодексом поліцейської етики.

Метод державного примусу має беззаперечний авторитарний характер, який слід застосовувати у поєднанні з іншими прийомами, оскільки він є найжорстокішим засобом впливу. Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу - правоохоронна, що полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопорушень.

Гарантією правильного поєднання методів переконання, заохочення й примусу є визнання головної ролі методів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідомість, а через неї - на поведінку людей. Ці методи являють собою систему заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Тож враховуючи всі вищезазначені негативні аспекти, які існують в національній правоохоронній системі ще за часів СРСР, чи можна стверджувати про готовність співробітників вітчизняної міліції до перетворення її на поліцію західно-європейського типу, у тих країнах, де права і свободи людини і громадянина, повага до їх честі і гідності є не тільки формально визначеними, але і реально забезпечуються державою? Щоб дати відповідь на це запитання слід визначити поняття поліції, її правовий статус і проаналізувати рівень довіри громадян розвинених європейських держав до поліції.

Поліція - це професійний, висококваліфікований, збройний орган правового порядку, який призначений для захисту прав, безпеки громадян та їх майна. Її основними завданнями є захист прав громадян, запобігання скоєнню злочину, репресія (припинення) злочину, розкриття злочину, дотримання громадянами правового порядку, переслідування правопорушників, а також забезпечення захисту майна і надання допомоги громадянам у кризових ситуаціях. У разі необхідності, поліція може вжити спеціальні заходи, або залучити на оперативному рівні інші спецслужби органів правового порядку.

У Німеччині під нормативно-правовим забезпеченням діяльності поліції розуміється створена в результаті правотворення система норм права, що регламентує найважливіші елементи правового статусу поліції.

Зокрема:

- порядок здійснення компетенції поліцейськими службами і органами (відповідно закріплює повноваження поліції і підстави їх застосування);

- заходи соціального і правового захисту поліцейських;

- перелік конституційних прав, реалізація котрих обмежується у зв'язку з проходженням громадянами служби в поліції, визначає особливості юридичної відповідальності поліцейських;

- питання внутрішньої службової діяльності (призначення на посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності) та інші.

Правові основи функціонування поліції Німеччини закріплені в Конституції ФРН. У положеннях основного закону слово "поліція" згадується кілька разів. В ст.35, 73, 87, 91 даного документу визначаються головні завдання поліції Німеччини.

За даними Глобального звіту про довіру-2013 (Global Trust Report), 81% опитаних німців заявили, що довіряють поліції. Причиною такої хорошої репутації є перш за все непідкупність правоохоронців, особливо в порівнянні з іншими країнами. Різниця в рівнях довіри тісно пов'язана з корупційним індексом країн, які брали участь у дослідженні. Результати, схожі на німецькі, показали громадяни Швеції, Канади та Австралії. У Великобританії рівень довіри до поліції теж високий - 80 відсотків [12].

Рівень довіри до поліції у Франції, згідно з проектом Євросоюзу "Євробарометр", сягає понад 55 %. Тим не менше Німеччина і Франція за кількістю злочинів на 100 тис. жителів належать до держав з високим рівнем злочинності (коефіцієнт від 5 000 до 10 000), разом з Бельгією, Іспанією, Данією, Австрією і Великобританією.

У той самий час довіра до стражів порядку у Великобританії становить 55%, Бельгії - 52%, Іспанії - 59%, Данії - 86%, Австрії - 76%.

Дещо іншим шляхом пішли вітчизняні законодавці. Так, на виконання окреслених задекларованих принципів реформування галузі внутрішніх справ було розроблено [17]. Зокрема, положеннями проекту ДБР визначається як центральний орган виконавчої влади, що здійснює правоохоронну діяльність (ч.1 ст.1). В той же час, відповідно до абзацу другого частини 1 статті 4 наголошено на "спеціальному статусі" даного органу. Досить неоднозначний підхід, з огляду на те, що положеннями Конституція України, не передбачено існування в державному механізмі (апараті) державних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, які здійснювали б відповідні функції поза межами системи органів виконавчої влади. Такий підхід суперечить концептуальним підходам щодо правової природи та місця в системі державного апарату загалом органів внутрішніх справ, що було окреслено вище.

Звісно, даний проект є кроком вперед, щодо реалізації окреслених стратегічних напрямків, проте, містить ряд положень, що потребують додаткового узгодження через невідповідність напрацюванням європейської практики, а також враховуючи недоліки розвитку вітчизняної системи ОВС.

Отже, у країнах Європейського Союзу населенню притаманна довіра, насамперед, до інститутів безпеки, що забезпечують стабільність у країні (армія і поліція). Довіра населення до поліції у країнах Західної і Північної Європи пояснюється традиційно високою правосвідомістю, результативністю та продуктивністю (адекватністю витратами бюджету) правоохоронців, реальному зацікавленню державної влади у підвищенні правової культури та цілковитої придатності для проходження служби серед співробітників органів внутрішніх справ.

Висновки. Взятий Україною курс на євроінтеграцію після буремних подій під час Революції гідності 2013-2014 рр. вимагає від державної влади негайних та рішучих дій у реформуванні правоохоронної системи України в цілому, її оптимізації, що повинна зумовити "влиття свіжої крові" до органів внутрішніх справ, провести ряд дієвих заходів спрямованих на підвищення довіри населення співпрацівникам міліції, а це можливо лише тоді, коли міліція сама припинить себе компрометувати.

Проаналізувавши положення адміністративного законодавства, що регулює галузь управління ОВС, можна чітко побачити значну невідповідність не тільки принципам Європейського права, а й значні суперечності, недоліки та колізії всередині нормативно-правової бази. Все це призводить до зниження ефективності управління у зазначеній сфері, що, в свою чергу, має наслідком розповсюдження такого негативного явища, як правовий нігілізм, недовіри органам державної влади в цілому, що може призводити до мітингів протесту та масових заворушень.

Отже, вирішення завдання реформування системи управління ОВС має здійснюватися, в першу чергу, через належне правове забезпечення даного процесу. Національна система законодавства потребує нагального впорядкування та гармонізації, що включає в себе приведення у відповідність до положень західно-європейських принципів права.

Враховуючи достатньо складну ситуацію, що склалася в теперішній час в країні, основним завданням МВС України є використання більш ефективних методів управління. Шляхом подолання сучасної кризи адміністративно-попереджувальних методів є посилення їхньої ролі у системі адміністративно-правового регулювання, а також вдосконалення їх застосування на нормативному рівні.

Безумовно, зважаючи на всі "за" і "проти", шлях до євроінтеграції був складним вибором для українського народу. Та саме український народ чітко визначив свою позицію, продемонструвавши готовність до відмови від старо-радянських принципів організації діяльності правоохоронних органів та засад побудови держави в цілому. Тому виключно перехід до європейських цінностей у всіх сферах державної політики є беззаперечним кроком до світлого майбутнього нашої держави, що має безсумнівний великий потенціал.

Список використаних джерел