Україна обрала європейський, демократичний шлях розвитку, а це в свою чергу не може не вплинути на зміни та оновлення законодавства. У межах даної статті ми хочемо звернути увагу саме на виборче законодавство, тому що в будь-якій сучасній державі виборчий процес - це "дзеркало" демократії.

Метою статті є аналіз вітчизняного та зарубіжного законодавства, яке регулює виборчий процес, визначення динаміки змін та тенденцій українського виборчого законодавства, а також аналіз загальних тенденцій виборчого законодавства країн ЄС.

Зазначену проблематику неодноразово досліджували українські вчені та експерти: Ю. Шведа, Д. Ковриженко, К. Ващенко, О. Фісун та ін.

Аналізуючи оновлення виборчого законодавства України можна зробити висновок про високу динаміку його зміни та корегування. Але головна проблема полягає в тому, що багато цих змін відбувалися не з метою удосконалення законодавства, а задля створення умов правлячим політичним силам впливати на виборчий процес та його результати.

Виборче законодавства зазнавало змін із самого початку його прийняття. У 1993 році був прийнятий Закон України "Про вибори народних депутатів України". За цим законом проведені дострокові та перші з моменту набуття незалежності України вибори до Верховної Ради України, які відбулися 27 березня 1994 року. Вибори проводилися по 450 одномандатних виборчих округах на основі абсолютної більшості. Наступні вибори до українського парламенту проводилися 29 березня 1998 року. Але на цей раз вибори до Верховної Ради вже відбувалися за змішаною системою, згідно з якою 225 депутатів обиралися за мажоритарними округами, а ще 225 - за партійними списками. При цьому зміни до виборчого законодавства вносилися протягом 1996, 1997 і, навіть, 1998 років. Звертаємо увагу, що деякі зміни до Закону України "Про вибори народних депутатів України" вносилися 3 березня та навіть 24 березня 1998 року, тобто закон змінювався фактично за п'ять днів до голосування. Крім того, за місяць до виборів Конституційний Суд України визнав, що деякі положення Закону України "Про вибори народних депутатів України" не відповідали Конституції України, тобто були неконституційними. Суддя Конституційного Суду України М. Савенко у Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про вибори народних депутатів України" (справа про вибори народних депутатів України) від 26 лютого 1998 року висловив окрему думку, наголосивши, що Конституційний Суд України прийняв рішення тоді, коли вибори до Верховної Ради України вийшли вже на фінішну пряму. Суддя М. Савенко зауважив, що у майбутньому треба запобігати подібним ситуаціям. Для цього треба відновити правило, встановлене статтею 52 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 18 лютого 1993 року, згідно з яким внесення змін і доповнень до Закону допускалось не пізніше як за рік до закінчення строку повноважень Верховної Ради України відповідного скликання.

Зміни до виборчого законодавства були внесені і на передодні наступних виборів, які відбулися 31 березня 2002 року. Так, у 2001 році Верховна Рада України приймає новий Закон "Про вибори народних депутатів України", а вже у січні 2002 року, за два місяці до виборів, вносить до нього зміни.

26 березня 2006 року відбулися чергові вибори до законодавчого органу. У 2004 році був прийнятий новий Закон "Про вибори народних депутатів України", згідно з яким вибори мали проводитися на засадах пропорційної системи з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. У цьому законі зазначалося, що він вступає в дію з 2005 року, окрім положень які регулюють порядок заміщення депутатів, обраних у багатомандатному окрузі, які вибули. Водночас зміни до цього закону приймалися як у 2005 році, так і в березні 2006 року, тобто саме в той місяць, коли повинно було відбутися голосування.

30 вересня 2007 року пройшли дострокові вибори народних депутатів України. За три місяці до цього були прийняті чергові зміни до Закону України "Про вибори народних депутатів України" та деяких інших законодавчих актів України щодо порядку проведення позачергових виборів до Верховної Ради України.

Аналогічні проблеми виникали і з виборчим законодавством, що регламентує вибори Президента України, яскравим прикладом цього були зміни до виборчого законодавства на передодні президентських виборів 2010 року (перший тур виборів відбувся 17 січня, а другий - 7 лютого 2010 року). Так, зміни до Закону "Про вибори Президента України" вносилися, починаючи із серпня 2009 року, а останні зміни були внесені 5 лютого 2010 року, тобто за два дні до голосування у другому турі виборів. Таким чином, порядок проведення виборів змінювався під час самого виборчого процесу, зокрема Верховна Рада України дозволила включати виборців у списки в день голосування, що є прямою загрозою для фальсифікацій.

Серед найголовніших загроз, які виникли із прийняттям змін до законодавства про вибори Президента України, Комітет виборців України називав: обмеження виборчих прав громадян, створення механізмів фальсифікацій через можливість включати виборців у списки в день голосування, обмеження контролю за виборчим процесом з боку громадськості, фактичне унеможливлення оскарження правопорушень та результатів виборів. Незважаючи на всі зусилля громадськості та міжнародного експертного середовища, українські законодавці не скасували найбільш суперечливі норми. Більше того, народні депутати продовжили змінювати виборче законодавство і в період між двома турами голосування, скасувавши вимоги щодо кворуму виборчих комісій для прийняття обов'язкових до виконання рішень та надавши місцевим радам повноваження замінювати членів виборчих комісій, які не з'явилися у день голосування. На думку незалежних громадських спостерігачів, подібні зміни до Закону про вибори Президента України, які набули чинності 5 лютого 2010 р., не сприяли підвищенню демократичності та якості організації повторного голосування, тому що приймалися за кілька днів до голосування та порушували принцип колегіальності у виборчих комісіях і надавали місцевій владі додаткові важелі впливу на рішення виборчих комісій [1].

Подібну позицію займає й О. Мельник, яка зауважила, що зміни до виборчого законодавства досить часто мають кон'юнктурний характер і відбуваються в інтересах окремих політичних сил, які шляхом корегування виборчого законодавства намагаються забезпечити свою присутність у владі. Крім того, усталеною практикою стало внесення змін до виборчого законодавства не лише напередодні виборчого процесу, але й під час виборчої компанії. Одним із прикладів може бути Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про вибори Президента України" щодо організації роботи виборчих комісій" від 03.02.2010 р., який набрав чинності 5 лютого 2010 р., тобто за два дні до голосування у другому турі президентських виборів [2].

У 2011 році відбулися кардинальні зміни до національного виборчого законодавства. Був прийнятий новий Закон України "Про вибори народних депутатів України", відповідно до якого була повернена змішана виборча система, тобто 225 народних депутатів обираються по одномандатних виборчих округах, а інші 225 - за партійними списками. Крім того, цим законом заборонялося брати участь у виборах блокам, а також був підвищений виборчий бар'єр. Слід відзначити, що ці зміни носили кон'юнктурний, політично-вмотивований характер, зменшуючи можливість опозиційним на той час партіям проходження до Верховної Ради України.

Враховуючи це, ми погоджуємося з думкою Д. Ковриженка, який наголосив: досвід проведення виборів за змішаною системою показав, що ця система сприяє провладним партіям, які за рахунок зловживання адміністративним ресурсом в одномандатних округах можуть отримати значно більше місць в парламенті, ніж отримали б, якби вибори проводились за пропорційною системою з голосуванням у єдиному загальнодержавному окрузі за закриті партійні списки. Крім того проведення чергових парламентських виборів на основі змішаної системи, підвищення виборчого бар'єру з 3 до 5%, а також виключення можливості висування кандидатів блоками критикувалось Венеціанською комісією та Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) [3].

Так, Партія регіонів разом з Комуністичною партією отримали менше голосів за партійними списками, ніж опозиційні партії. Водночас вони змогли сформувати парламентську більшість за рахунок депутатів, що пройшли по одномандатних округах. Найбільша кількість порушень виборчого законодавства та принизливе фальшування виборів відбулися саме на одномандатних виборчих округах. Вибори до Парламенту 2014 року теж засвідчили, що більшість проблем та порушень відбувається саме на мажоритарних округах.

Наведені приклади свідчать про незахищеність виборчого законодавства від політичних маніпуляцій та не системних багаторазових змін. Все це обмежує демократичність та прозорість виборчого процесу і впливає на об'єктивність волевиявлення громадян.

Головною відмінністю виборчого законодавства провідних демократичних країн світу, зокрема країн ЄС, є його стабільність та незмінність протягом десятиліть, спрямованість на захист виборчих прав громадян від будь-якого кон'юнктурного ситуативного маніпулювання тих чи інших політичних сил. Водночас у європейських країнах відсутня уніфікована форма організації виборчого процесу.

Тому вважаємо за доцільне звернути увагу на зарубіжне виборче законодавство, де дотримання виборчих прав громадян знаходяться на зовсім іншому рівні.

Наприклад, у Польщі дозволено балотуватися і партіям, і блокам. При цьому за виборчим законодавством Республіки Польща виборчий бар'єр становить 5 відсотків для партій та 8 - для блоків. Також законом передбачено, що до Сейму мають право балотуватися як представники організацій національних меншин, так і громадяни, котрі є самовисуванцями. При цьому, якщо жоден із суб'єктів виборчого процесу не зміг набрати відповідної кількості голосів для подолання встановленого бар'єра, то поріг знижується до 3 % і 5 % відповідно [4].

Якщо проаналізувати законодавство Французької Республіки, то ми можемо побачити, що Національні збори цієї держави (нижня палата парламенту) обираються за мажоритарною системою строком на 5 років на основі загального, прямого голосування [5].

Водночас в Ірландії застосовується пропорційна виборча система з відкритими списками. Суть цієї системи полягає у тому, що кожен виборець має тільки один голос, проте може виявити свої уподобання, позначивши найбажанішого кандидата в списку цифрою 1, менш бажаного - цифрою 2 тощо (обов'язковим є виявлення принаймні одного уподобання) [6].

У таких країнах, як Португалія, Ізраїль застосовується пропорційна виборча система з жорсткими списками. Кожне з політичних об'єднань-учасників виборів (партія, блок) пропонує свій виборчий список, самостійно визначаючи послідовність розташування у ньому прізвищ кандидатів в депутати. Отже, якщо це об'єднання склало список зі 100 кандидатів і отримало на виборах 10 відсотків голосів, то перші 10 осіб із списку автоматично стають депутатами. При цьому виборець ніяк не може вплинути на персональний склад партійної парламентської групи - фракції [7].

У Фінляндії теж діє пропорційна виборча система. Але при цьому має свої особливості. У цій країні застосовується пропорційна електоральна формула (за винятком Аландської автономії, де проводяться мажоритарні вибори за британською системою). Застосування двох різних електоральних формул не робить фінську виборчу систему змішаною, оскільки за іншими (мажоритарними) правилами обирається менше ніж 5 % депутатського корпусу (критерій А. Блайса) [8].

Вибори за пропорційною виборчою системою відбуваються у 49 країнах світу, з яких 25 - європейські. Найтиповішими прихильниками пропорційної виборчої системи є: Іспанія, Португалія, Австрія, Швеція, Фінляндія, Норвегія, Бельгія, Нідерланди, Словаччина, Чехія, Естонія, Латвія [7]

Особливу увагу слід присвятити документам, які ухвалює Венеціанська Комісія, та висновкам, які робить ОБСЄ, оскільки для України ці акти мають вагоме значення.

Серед важливих документів, розроблених Комісією, необхідно вказати на Кодекс належної практики у сфері діяльності політичних партій, який був прийнятий у 2008 році. Відповідно до його повноважень політична партія - це об'єднання, що ставить собі за мету шляхом висування кандидатів на виборах бути представленою в політичних інститутах і реалізовувати політичну волю на національному, регіональному або місцевому рівнях, або на усіх трьох рівнях одночасно. Робота Комісії сприяла кодифікації європейських правових стандартів у низці сфер, що мають важливе значення у становленні та розвитку демократії [9, с.59].

Крім того, окремої уваги заслуговує Кодекс належної практики у виборчих справах, прийнятий Венеціанською Комісією 19 жовтня 2002 р. на 51-й пленарній сесії. У Кодексі закріплено, що вибори, які відповідають спільним для європейської конституційної спадщини засадам, та на основі яких функціонує демократичне суспільство, мають проводитися з дотриманням таких основних стандартів: загальне, рівне, вільне і пряме виборче право при таємному голосуванні. Вибори мають проводитися регулярно. Кодекс містить стандарти щодо формування списків виборців. Списки повинні бути постійними та регулярно оновлюватися [9, с.66].

17 грудня 2005 року Венеціанська Комісія прийняла ще один акт із виборчих питань - Роз'яснювальну декларацію про стабільність виборчого законодавства. Декларація базується на проголошеному у Кодексі належної практики у виборчих справах принципу стабільності виборчого законодавства, згідно з яким основні елементи виборчого закону не можна переглядати за рік до проведення виборів. Однак у декларації зазначено, що вказане положення не має переваги перед іншими принципами Кодексу, тобто не може вимагати збереження ситуації, яка суперечить нормам європейського виборчого законодавства або перешкоджати імплементації рекомендацій міжнародних організацій [9, с.69].

У згаданій Декларації закріплено, що реформа виборчого законодавства, яке має застосовуватися на виборах, повинна бути проведена достатньо завчасно, так, щоб її можна було застосовувати під час виборів [9, с.69]. Ми звертаємо увагу, що це важлива, необхідна норма, оскільки захищає виборче законодавство від політичних маніпуляцій, забезпечує стабільність у виборчому процесі, захищає виборче право громадян. На превеликий жаль, цими стандартами довгий час нехтували в Україні.

Враховуючи зазначене, можна дійти висновку, що у зарубіжних країнах використовуються різні виборчі системи. Навіть у європейських державах, які входять до Європейського Союзу, немає єдиного підходу стосовно виборчих систем та відсутня уніфікація виборчого законодавства. У деяких країнах на державному та регіональному рівнях використовуються різні виборчі системи. Отже, у багатьох країнах Європейського Союзу використовується як пропорційна, так і мажоритарна виборчі системи. Однак європейські норми, на відміну від українських, захищають стабільність виборчого законодавства, що є гарантією чесних прозорих виборів, оскільки це унеможливлює маніпуляції із законодавством напередодні або під час проведення виборчого процесу.

Повертаючись до законодавства України, ми хочемо зосередити увагу на Висновку Венеціанської Комісії стосовно Закону "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року.

Якщо проаналізувати Висновок Венеціанської Комісії від 13 жовтня 2011 року стосовно законопроекту "Про вибори народних депутатів України", то можна відмітити, що Комісія була проінформована, що рішення стосовно виборчої системи, прохідного бар'єру та заборони виборчих блоків приймалися більшістю голосів у парламенті в односторонньому порядку без обговорення з опозиційними партіями чи експертним середовищем. Представників партій та громадськості запросили до обговорення вже підготовленого парламентською більшістю тексту закону після втручання у цей процес міжнародної спільноти. Тільки тоді вони отримали змогу висловити свої думки та пропозиції щодо деяких технічних аспектів законопроекту. У Висновку зазначається, що такий підхід створює враження серйозного порушення довіри великої частини українського суспільства до виборчих процесів за рік до парламентських виборів. У висновку звертається увага на пункт 58 Кодексу належної практики у виборчих справах Венеціанської Комісії Ради Європи (2002), згідно з яким "виборче право має бути досить стабільним і захищеним від партійно-політичних маніпуляцій", та на пункт 64, відповідно до якого "слід запобігати не лише маніпулюванню в інтересах партії при владі, але й навіть натяку на будь-яке маніпулювання". Головне занепокоєння Венеціанської Комісії стосувалося відсутності консультацій з опозиційними партіями та громадянським суспільством щодо зміни виборчої системи, встановлення прохідного бар'єру та заборони виборчих блоків. Внесення таких фундаментальних змін до виборчої системи без проведення широкого публічного обговорення та консультацій може поставити під сумнів легітимність законопроекту, незалежно від того, як він буде виконуватися [10].

Звертаємо увагу, що за цим Законом були проведені не тільки вибори у 2012 році, але й позачергові парламентські вибори 2014 року. Крім того, у Звіті Місії ОБСЄ/БДІПЛ (Варшава,19 грудня 2014 року, неофіційний переклад) із спостереження за позачерговими виборами народних депутатів України, які відбулися 26 жовтня 2014 року зазначається, що парламент не зміг реформувати виборче законодавство, блоки залишились заборонені, виборча система теж не змінилась. У звіті також є інформація, що серед змін до виборчого законодавства були прийняті поправки до Кримінального кодексу, що посилюють відповідальність за виборчі правопорушення.

Слід наголосити, що наведені вище проблеми досі не розв'язані єдиним органом законодавчої влади.

Ми бачимо, що Україна робить нелегкі спроби змінити українське законодавство та зробити його таким, що відповідало б європейським стандартам, але попереду ще багато роботи.

Ми звертаємо увагу, що для європейських країн головне - не формула виборчої системи, а саме захищеність, стабільність та збалансованість виборчого законодавства. Тому виборча система повинна застосовуватися та змінюватися не для зручності політичним силам отримувати результати, на які вони розраховують. Виборча система повинна бути стабільною, демократичною та прозорою, надійно забезпечувати волевиявлення громадян. Саме на таких принципах і повинні відбуватися вибори, про що і йдеться у рекомендаціях європейських інституцій.

Якою б не була виборча система в Україні, чи пропорційна, чи мажоритарна, чи змішана, головне, щоб виборче законодавство було стабільним та захищеним від маніпуляцій. Для цього необхідно на законодавчому рівні заборонити приймати зміни до відповідних нормативно - правових актів за рік до виборів. Вважаємо за доцільне ухвалити Виборчий кодекс України, який охоплював би весь спектр виборчого законодавства, запровадити складну процедуру внесення змін до нього, унеможлививши маніпулювання виборчими нормами в інтересах певних політичних сил.

Для того, щоб Україна рухалася в напрямку європейської інтеграції, важливо використовувати в процесі законотворення фундаментальні принципи та підходи до формування й застосування виборчого законодавства, а не бездумне копіювання законів тих чи інших європейських країн. Не менш важливим завданням для України залишається підвищення правової та духовної культури громадян, без чого неможливо подолати такі негативні та ганебні явища, як фальшування результатів виборів та підкуп виборців.

виборче законодавство європейське україна

Список використаних джерел

1. Права людини в Україні. Доповіді правозахисних організацій. Право громадян на вільні вибори та участь у референдумах [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://helsinki.org.ua/index. php? id=1298356205#_ftn2

2. Правові засоби стабілізації виборчого законодавства України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://intkonf.org/kandidat-yuridichnih-nauk-melnik-ov-pravovi-zasobi-stabilizatsiyi - viborchogo-zakonodavstva-ukrayini/

3. Лабораторія законодавчих ініціатив. Загальний аналіз нового закону "Про вибори народних депутатів України" (Реєстр. № 9265-Д від 17.11.2011 р. [Електронний ресурс] / Д. Ковриженко. - Режим доступу: http://parlament.org.ua/index. php? action=news&ar_id=2449&as=0

4. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej I do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej [Електронний ресурс]. - http://www.sejm.gov. pl/-prawo/nowaord/kon11. htm)

5. Аналіз виборчого законодавства Франції в контексті дотримання загальнодемократичних стандартів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://donklass.com/2010-03-15-15-40-59/109 - analiz-zakonodatelstva-raznyx-stran/595-franczya-analz-viborchogo-zakonodavstva-v-kontekst - dotrimannya-zagalnodemokratichnix-standartv--prav-lyudini.html

6. Парламентські вибори в Європейському Союзі / Ковриженко Д.С., Котляр Д.М., Євгеньєва А.М., Асланян Г.П., Замніус В.М. - К.: Міленіум, 2002. - 116 с.

7. Ващенко К.О. Політологія для вчителя: навч. посібн. для студ. педагогічних ВНЗ / Ващенко К.О., Корнієнко О.В. - К.: Вид-во імені М.П. Драгоманова, 2011. - 406 с.

8. Дослідження найбільш поширених у світі пропорційних виборчих систем і перспектив їх запровадження у національне державотворення та правотворення: Аналітична доповідь / За заг. ред. к. філос. н. О.А. Фісуна. - К.: ШСД, 2007. - 120 с.

9. Європейські правові стандарти та їх імплементація в українське законодавство/ За редакцією академіка НАПрН України О.В. Зайчука. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2013. - 546 с.

10. Спільний висновок щодо законопроекту "Про вибори народних депутатів України" Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська Комісія) та ОБСЄ / Бюро з демократичних інститутів та прав людини. Страсбург, 17 жовтня 2011. Висновок № 635/2011 (неофіційний переклад).

Размещено на Allbest.ru