Правовий механізм як складна управлінська категорія

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анотація

УДК 351.182

ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЯК СКЛАДНА УПРАВЛІНСЬКА КАТЕГОРІЯ

Древаль Юрій Дмитрович - доктор наук з державного управління, професор, професор кафедри охорони праці та техногенно-екологічної безпеки Національного університету цивільного захисту України.

Проаналізовано питання щодо сутності та структури правового механізму державного управління. Доведено, що таким механізмом мають охоплюватися різнобічні аспекти правового регулювання державно-управлінських відносин.

Ключові слова: механізми державного управління, механізм правового регулювання, правовий механізм.

Аннотация

ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ КАК СЛОЖНАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ

Древаль Ю.Д.

Проанализирован вопрос о сущности и структуре правового механизма государственного управления. Доказано, что таким механизмом должны охватываться разносторонние аспекты правового регулирования государственно-управленческих отношений.

Ключевые слова: механизмы государственного управления, механизм правового регулирования, правовой механизм.

Annotation

THE LEGAL MECHANISM AS COMPLEX MANAGEMENT CATEGORY

Dreval Yu.D.

The issue of the nature and structure of the legal framework of public administration is analyzed. It is proved that this mechanism have covered diverse aspects of legal regulation of public-management relations.

Keywords: mechanisms of public administration, mechanism of legal regulation, legal mechanism.

Зміст

Категорія "механізми державного управління" відіграє важливу роль у науці та практиці державного управління. За її допомогою видається можливим глибше з'ясувати характер функціонування органів державної влади як складної системи, а також процес досягнення управлінських цілей. У цьому сенсі важливе значення відводиться й правовому механізму, який спирається на сукупність правових норм й безпосередньо стосується правозастосовної та управлінської практики.

Різнобічним аспектам правового механізму присвячують свої напрацювання представники правознавства та науки державного управління. Так, теоретики держави та права традиційно оперують категорією "механізм держави", якою охоплюють сукупність органів державної влади, що загалом є статичною величиною. Проте з'ясування складних політико-правових процесів вимагає застосування більш динамічних операційних засобів, якими є категорія "функціональний правовий механізм" та деякі інші категорії з основою у функціональних характеристиках правового регулювання. Як стверджує В. Нерсесянц, механізм "це завжди деяка функціональна характеристика об'єкта" [1, с. 567]. У руслі державно-управлінської проблематики в унісон зазначеному підкреслюється, що "механізми - це все те, що приводить у рух, тобто до практичної реалізації" [2, с. 9]. Як правило, у дослідженнях на тему механізмів державного управління містяться й згадки про правовий механізм. Останнім часом зримо виявляється й тенденція до ототожнення правового механізму з цінністю законності [3, с. 19-20]чи "нормативно-правовим забезпеченням" [4, с. 55].

Водночас при дослідженні правового механізму у руслі державно-управлінської проблематики виразно спостерігається своєрідний парадокс, який полягає в недостатній кількості теоретичних узагальнень та інтенсивному застосуванні такого механізму в дослідженнях практичного спрямування (з варіаціями у вигляді організаційно-правового, адміністративно-правового механізму тощо). Також розповсюдженою є і тенденція до надміру спрощеного розуміння такого механізму, який зазвичай обмежується посиланнями на сукупність нормативно-правових актів та правових норм з відповідною сферою регулювання. Інколи фахівці користуються й дихотомічним розподілом соціальних регуляторів на правові та так звані "неправові" [5, с. 61]. Останнє ж вимагає додаткових тлумачень, адже на рівні поверхового бачення "неправові" можуть трактуватися і як "позаправові" та навіть "незаконні" засоби управлінського впливу. Вимагає уточнення й питання щодо структури правового механізму державного управління.

Завданням статті, з огляду на зазначені аргументи, є уточнення сутності та структури правового механізму державного управління.

Дослідження правового механізму державного управління має ґрунтуватися на проведенні можливо чіткішої демаркаційної лінії між науковими галузями правознавства та державного управління, а також на якісних характеристиках феноменів "права" та "правовідносин". Слід також враховувати і ту обставину, що вивчення правовідносин не може вважатися лише справою кваліфікованих спеціалістів з юридичною підготовкою, адже функціональні обов'язки управлінців нерозривно пов'язані з нормативно-правовими засадами. Природно, що категорії "право" і "правовідносини" є базовими як для правознавства, так і для науки державного управління. В. Бакуменко, наприклад, наголошує на тому, що "європейська модель державного управління характеризується розгалуженою і дуже розвиненою системою права, коли кваліфікований управлінець, насамперед, повинен мати хорошу юридичну підготовку" [6, с. 77].

В юридичній науці застосовуються різні термінологічні конструкції, до складу яких входить базовий термін "механізм". Це і "правовий механізм", і "механізм правового регулювання", і "функціональний правовий механізм", і "юридичний механізм управління, і "адміністративно правовий механізм" та багато інших. Усі наведені та подібні їм конструкції базуються на процесі переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин, здійснюваних суб'єктами правового регулювання за допомогою системи правових засобів, способів і форм з метою задоволення публічних і приватних інтересів учасників суспільних відносин, а також забезпечення правопорядку (тобто норми права перетворюються на правомірну поведінку й іншу правову діяльність суб'єктів права).

Окреслені вище характеристики правовідносин є базовими і для державного управління, якому властива окрім іншого підзаконна діяльність. Проте, очевидно, державно-управлінська проблематика вимагає дещо інших акцентів при формуванні та застосуванні правового механізму. Належну увагу першочергово слід приділити використанню різних видів соціальних норм, правам і свободам громадян, нормативним засадам становлення та розвитку правової держави, а також демократичним засадам державного управління. І вже на зазначеній основі видається можливим провести повноцінний аналіз юридичної сили нормативно-правових актів, правового статусу учасників управлінської взаємодії, співвідношення публічного та приватного права, а також застосування імперативних та диспозитивних методів правового регулювання.

У такому разі дослідникові надається можливість не лише відповісти на питання щодо правових засад державного управління, а й сформулювати базові положення щодо сутності та структури правового механізму в практичних державно-управлінських дослідженнях.

До недавніх пір вважалося, що державне управління - це владний організуючий вплив суб'єкта управління (держави) на об'єкт управління (суспільство, різні соціальні утворення, групи та окремих громадян). У тлумаченні В. Чиркіна, наприклад, державне управління постає "як цілісна сфера діяльності державної влади, усіх її гілок, усіх її органів, усіх посадових осіб, тобто реалізації державної влади у всіх її формах та методах" [7, с. 55]. Проте, очевидно, зазначене положення загалом не відображає усього спектру державно-управлінської взаємодії. Повноцінні характеристики державного управління мають включати в якості обов'язкової передумови органічну єдність суб'єкта та об'єкта управління, їхню взаємозалежність та взаємодію. Небезпідставно Б. Курашвілі ще в часи радянської "перебудови" підкреслював, що "державне управління - це, звичайно, вплив, але якщо бути точнішим, - то взаємовплив" [8, с. 73]. Відтак і врегулювання та упорядкування складних суспільних відносин потребує комплексного застосування правового механізму, який має охоплювати як нормативно-правове забезпечення, так і правосвідомість та праворозуміння громадян.

Основою для аналізу різнобічних категорій правового регулювання та управління є положення про феномен права, який в своїй основі і є найбільш важливим і ефективним механізмом соціального регулювання. Як слушно підкреслює М. Патей-Братасюк, "право має змінюватися, воно має бути і є релятивним процесом, таким самим, як і людина, яка є незавершеністю, non finite, феноменом" [9, с. 40].

Характерною ознакою сучасного праворозуміння є визнання принципу верховенства права. В українській інтерпретації, згідно з п. 1 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до принципу верховенства права людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави [10]. Також відомо, що основні права та свободи громадян гарантуються на конституційному рівні. Відтак у розрізі визначальних засад управлінських відносин є підстави для твердження щодо наявності конституційно-правового механізму державного управління.

Визнання такого принципу вимагає й гнучкого співвідношення природного та позитивного права. Дійсно, вся сукупність прав та свобод людини не може врегульовуватися виключно правовими нормами. Для цього необхідні й інші соціальні регулятори. Природне право, за визначенням О. Грищука, "невіддільне від форм буття людини, органічне вплетене у суспільні відносини і є ефективним засобом регулювання відносин між людьми..." [11, с. 27]. правовий механізм державна управлінська

Слід також враховувати, що в європейському політико-правовому просторі цей принцип поступово долає риси абстрактного умовиводу, набуваючи характеру формальних принципів та процедур (наприклад, згідно з експертними оцінками та практикою Європейського суду з прав людини, принцип верховенства права втілено в усіх статтях Конвенції з прав людини і основоположних свобод [12, с. 18]). Відтак, навіть відмовляючись від крайнощів юридичного позитивізму, правовим механізмом необхідно охоплювати конкретні й детально обґрунтовані аспекти державно-управлінських відносин.

Сутність та модифікація правових механізмів значною мірою залежить від характеристик сучасних концепцій державного управління.

Відомо, що в руслі традиційного державного управління чи "ортодоксальної моделі" службовці мають проводити державну політику, зважаючи на жорсткі обмежувальні нормативні рамки. За такого підходу вимагається дотримання жорсткої ієрархії, а також детально розроблених контрольних вимог та жорстко визначених процедур. І на сьогодні, як стверджує Х. Дж. Рейні, "багато законодавців та посадових осіб, вибраних чи призначених згідно з політичними міркуваннями, притримуються "ортодоксальних адміністративних поглядів" [13, с. 5]. За такої моделі і правові механізми державного управління набувають надміру формалізованого та загалом негнучкого характеру.

Новий публічний менеджмент (new public management, NPM), якому властиве посилення уваги до ринкових відносин та корпоративної стратегії, вимагає інших акцентів в опрацюванні та водночас доволі гнучкому застосуванні правового механізму. Власне й зміст такої концепції визначається в якості характеристики управлінських відносин, за якої суб'єкт (політична організація, представник державної влади тощо) не може опертися на традиційне право "легітимного насилля" та вибудовує новий тип політико-правової організації. Наприклад Дж. Бостон, який є одним із авторів даного наукового напряму, до сутнісних характеристик концепції NPM небезпідставно відносить наявність правових обмежень (суди, законодавство, формальна ієрархія) [14, с. 648].

Також відомо, що однією з сутнісних ознак NPM є відновлення уваги до політики в політико-адміністративних відносинах. Політика і право позначають окремі сторони єдиного соціального феномену і досить часто знаходяться в нерозривній єдності (що, зокрема, відображає й концепція політико-правового розвитку). Для аналізу таких феноменів цілком допустимим і навіть необхідним видається застосування політико-правового механізму. До того ж, відносини співробітництва між політичними діячами та державними службовцями призводять до посилення легітимності інститутів влади (що спричинює й постановку питання щодо механізму легітимації політичного режиму як складової механізмів державного управління).

Черговий перегляд ролі публічно-владного впливу на здійснення державного управління завдячує популяризації концепцій політичних мереж (policy network) та Governance. За оцінкою Л. Сморгунова, у руслі окреслених концепцій "на зміну державі-адміністратору прийшла держава - економічно ефективний менеджер" [15, с. 51]. Держава поступово втрачає власний статус єдиного агента управління, допустивши до такого процесу інших акторів та контролерів. При цьому акцент в наукових дослідженнях все виразніше переноситься на позаієрархічну структуру відносин між акторами управління, які загалом перебувають поза жорсткими рамками регламентації та деталізації. Відповідним чином модифікуються й вимоги до структури та сутності правового механізму, в якому важливе місце відводиться нормам-принципам та так званим рамковим законам. А. Вілдавскі до ключових характеристик різних контекстів концепції "Governance" також небезпідставно відносив верховенство права [16, р. 17]. А це, у свою чергу, знаменує і новий тип державно-приватного партнерства та корпоративних відносин. Властиві таким моделям самоврядування, обмін ресурсами та оновлений "кодекс честі" першочергово мають базуватися не на отриманні економічної вигоди, а на захистові прав і свобод людини.

Невід'ємним компонентом популярної на сьогодні концепції "розумного регулювання" (smart regulation) вважається процес так званого "спрощення" законодавства, тобто прийняття більш зрозумілих та придатних для використання нормативно-правових актів. У концепції визначаються і методи вдосконалення процесу законотворчості, зокрема практика правових експериментів, оцінка чинного законодавства, створення єдиних інформаційно-аналітичних баз даних для полегшення доступу громадськості до проектів та нормативних актів. Таким чином, за оцінкою Г. Купріяшина та Н. Саричевої, "мова йде про механізми та інститути, що забезпечують якість зворотних зв'язків агентів нормотворчості та об'єктів регулювання" [17, с. 5]. У цьому сенсі належної уваги заслуговує формування правового підґрунтя соціокомунікативного механізму, а також інститут петиції, тобто можливість подання громадянами законопропозицій безпосередньо до органу народного представництва.

Відтак, застосовуючи категорію "правовий механізм" в державно-управлінських дослідженнях, слід вести мову про різнобічні та водночас конкретні прояви упорядкування відповідної сфери суспільних відносин. Це, насамперед, питання застосування принципу верховенства права, нормативних засад становлення правової держави та сучасного державного управління, юридичної сили нормативно-правових актів, співвідношення права та політики, статики та динаміки правового регулювання та ін. На такій основі видається можливим аргументовано проаналізувати повноваження відповідальних посадових осіб, права і обов'язки учасників управлінської взаємодії, зокрема у сфері захисту прав і свобод людини. Окрім того, застосування категорії "механізми" націлює пошукувачів істини на комплексне дослідження державно-управлінських процесів, акцентуючи увагу на їхніх глибинних рушійних силах та внутрішніх зв'язках.

При визначенні конкретних способів та засобів управлінського впливу за допомогою права доцільно оперувати не лише категорією "правовий механізм державного управління", але й іншими спорідненими категоріями, зокрема "конституційно-правовий механізм", "політико- правовий механізм", "механізм легітимації політичного режиму" тощо.

Відтак, правовий механізм державного управління можна визначити як сукупність правових та суто нормативних засобів упорядкування управлінських відносин, спрямованих на правове забезпечення ефективного функціонування всіх компонентів державно-управлінської взаємодії з метою досягнення поставлених цілей.

Список використаних джерел

1. Нерсесянц В.С. Философия права: учебник / В.С. Нерсесянц. - М.: Норма, 2003. - 652 с.

2. Бакуменко В.Д. Підхід до визначення паспортів спеціальностей шляхом системного аналізу державного управління / В.Д. Бакуменко // Аспекти публічного управління. - 2014. - № 3-4. - С. 5-12.

3. Радченко О. Родові ознаки категорії "механізм" в соціальних науках / Олександр Радченко // Публічне управління: теорія та практика. - 2013. - № 3 (15). - С. 19-25.

4. Броннікова С.А. Соціокомунікативний механізм державного управління / С.А. Броннікова // Науковий вісник Академії муніципального управління. Сер.: Управління: зб. наук. пр. - К., 2009. - Вип. 2 (8). Державне управління та місцеве самоврядування. - С. 54-61.

5. Сильченко Н.В. Проблемы предмета правового регулирования / Н.В. Сильченко // Государство и право. - 2004. - № 12. - С. 61-64.

6. Бакуменко В.Д. Завдання науки державного управління в контексті суспільних трансформацій / В.Д. Бакуменко // Аналітика і влада. - 2012. - № 6. - С. 72-78.

7. Чиркин В.Е. Государственное управление: элементарный курс / В.Е. Чиркин. - М.: Юрист, 2002. - 320 с.

8. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления / Б.П. Курашвили. - М.: Наука, 1987. - 294 с.

9. Патей-Братасюк М.Г. Норми права в контексті основних принципів праворозуміння / М.Г. Патей-Братасюк // Філософські та методологічні проблеми права - 2011. - № 1. - С. 40-47.

10. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 року № 2747-IV

(станом на 15.04.2014 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2747-15/page.

11. Грищук О.В. Природне право як духовна (ідеальна) основа позитивного права / О.В. Грищук // Наук. вісн. Львівського держ. ун-ту внутрішніх справ. Серія юридична. Збірник наукових праць. - 2006. - Вип. 2. - С. 27-35.

12. Рабінович П.М. Верховенство права з позицій європейсько-міжнародного та українського судочинства / П.М. Рабінович // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2006. - № 3. - С. 11-22.

13. Рэйни Х. Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Хэл Дж. Рэйни; пер. с англ. [Штернгарца]. - М.: ИНФРА - М, 2002. - 402 с.

14. Береза А.В. Ототожнення виконавчої влади і приватного сектора у Новому державному управлінні / А.В. Береза // Держава і право: Юридичні і політичні науки: зб. наук. праць. - 2010. - Вип. 47. - С. 647-650.

15. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "Governance" / Л.В. Сморгунов // Полис. - 2003. - № 4. - С. 50-58.

16. Wildavsky A. Speaking Truth to Power. The Art and Craft of Policy Analysis / A. Wildavsky. - New Brunswick: N.J., 1987. - 431 р.

17. Куприяшин Г.Л. Концепция "умного регулирования": зарубежный опыт и возможность его применения в государственном управлении России / Г.Л. Куприяшин, Н.Н. Сарычева // Вестн. Моск. ун-та. - Сер. 21. Управление (государство и общество). - 2013. - № 2. - С. 3-16.

Размещено на Allbest.ru