Правове регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам’яток України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України

Україна належить до тих держав, на території яких перші людські поселення з'явилися ще в епоху кам'яного віку. Перші розвинуті культурні спільноти, зокрема Трипільська, також постали на сучасних українських землях ще за кілька тисячоліть до нової ери. Тож Україна має давню й багату культурну традицію, виражену, серед іншого, у збережених до нашого часу нерухомих пам'ятках минулого. Їх без перебільшення можна віднести до «золотого фонду» світового культурного надбання. Однак чимало з цих пам'яток втрачено, зруйновано або істотно пошкоджено вже в наш час через залишення їх поза увагою держави, відсутність належної охорони й консервації. Саме тому удосконалення правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України є вкрай актуальним.

Окремі аспекти державної політики в цілому та законодавчого забезпечення охорони культурної спадщини висвітлені у працях О.С. Батіщевої, Ю.П. Богуцького, В.В. Карлової, Т.В. Курило, О.В. Малишевої та інших дослідників. Однак питання правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України досі не стали предметом окремого наукового дослідження. Водночас важливість цієї проблеми у контексті реформування державної культурної політики важко переоцінити. Корисним є й надання практичних пропозицій щодо удосконалення відповідної правової бази.

Метою статті є аналіз правового регулювання процесу формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, встановлення його недоліків і прогалин та внесення пропозицій щодо зміни до чинного законодавства.

На час проголошення незалежності України облік та охорона культурних пам'яток були урегульовані численними національними нормативними актами, серед яких Постанова Ради Міністрів УРСР від 30 грудня 1948 р. №3076 «Про заходи щодо поліпшення охорони пам'яток культури на території УРСР», Закон УРСР «Про охорону і використання пам'яток історії та культури» від 13 липня 1978 р., а також міжнародними угодами й конвенціями, які були ратифіковані УРСР, у тому числі й Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, прийнятою ЮНЕСКО 16 листопада 1972 р. та ін. [1]. Зокрема, постановою Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. №970 було затверджено Список пам'ятників архітектури Української РСР [2], що перебувають під охороною держави. До цієї постанови ще в радянський період розпорядженням Ради Міністрів Української РСР від 24 червня 1964 р. №853-р, постановами Ради Міністрів Української РСР від 6 вересня 1979 р. №442, від 11 серпня 1980 р. №472, від 25 жовтня 1983 р. №445 вносилися зміни.

Перші кроки щодо правового забезпечення охорони культурної спадщини в незалежній Україні було зроблено із прийняттям «Основ законодавства України про культуру» від 14 лютого 1992 р. (втратив чинність на підставі Закону України №2778-VI від 14.12.2010 р. - І. М.) [3]. Відповідно до частини другої ст. 14 Закону держава взяла на себе зобов'язання щодо збереження і використання культурних цінностей, які знаходяться на території України чи за її межами; забезпечення охорони пам'яток історії та культури України. Крім того, Основами законодавства України про культуру було передбачено формування Державного реєстру національного культурного надбання з метою обліку об'єктів матеріальної та духовної культури виняткової історичної, художньої, наукової чи іншої культурної цінності, що мають важливе значення для формування національної самосвідомості українського народу і визначають його вклад у всесвітню культурну спадщину.

Однак Державний реєстр національного культурного надбання так і не був сформований. Натомість і надалі проводилося розширення Списку пам'ятників архітектури, або виключення пам'яток із цього Списку, зокрема постановами Кабінету Міністрів України від 17 липня 1995 р. №522, від 6 серпня 1996 р. №916, від 14 серпня 1996 р. №943, від 9 вересня 1999 р. №1664, від 13 квітня 2000 р. №647, від 4 червня 2003 р. №864, від 10 грудня 2008 р. №1073, якими вносилися зміни до постанови Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. №970. Усього ж з останніми змінами до Списку пам'ятників архітектури було занесено 1790 охоронних номерів пам'яток у м. Києві, Автономній Республіці Крим та усіх областях України. При цьому під одним охоронним номером перебували пам'ятки, що входили до єдиного комплексу. Так, скажімо, під номером 1 (Софійський заповідник у Києві) охороні підлягали 9 пам'яток: Софійський собор ХІ ст., Дзвіниця XVIII ст., Будинок митрополита 1722 р., Трапезна церква 1722 р., Бурса XVIII ст., Брама Заборовського 1746 р., Південна проїзна башта XVIII ст., Братський корпус 1760 р. та Мури XVIII-XIX ст.

Разом із тим інтеграція України до світового культурного простору, вступ до Ради Європи та проголошення стратегічного курсу на вступ до ЄС поставили на порядок денний формування якісно нової законодавчої бази, яка б відповідала міжнародним демократичним стандартам верховенства права та забезпечення прав людини, у тому числі щодо охорони культурної спадщини. Так, згідно зі ст. 2 Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (переглянутої) 1992 р. кожна Сторона зобов'язується запровадити правову систему охорони археологічної спадщини, яка передбачає, серед іншого, ведення обліку її археологічної спадщини та визначення пам'яток і територій, що підлягають охороні [4]. У свою чергу, відповідно до ст. 2 Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи 1985 р. для чіткого визначення пам'яток, архітектурних ансамблів і визначних місць, що підлягають охороні, кожна Сторона зобов'язується вести їхній облік і у випадку загрози таким пам'яткам підготувати у найкоротші можливі строки відповідну документацію. А згідно зі ст. 3 цієї Конвенції кожна Сторона зобов'язується: вживати правових заходів для охорони архітектурної спадщини та за допомогою заходів і діючих в кожній державі або кожному регіоні процедур забезпечити охорону пам'яток, архітектурних ансамблів та визначних місць [5].

Норми міжнародних актів було враховані під час підготовки Закону України «Про охорону культурної спадщини», ухваленого 8 червня 2000 р. [6]. Законом передбачено формування Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр), до якого включаються об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності. Занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам'ятки) провадяться відповідно до категорії пам'ятки:

а) пам'ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам'ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам'яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Законом також передбачено порядок вилучення пам'ятки з Реєстру. Так, згідно з нормами ст. 15 вилучення пам'ятки з Реєстру здійснюється лише у разі:

якщо пам'ятку зруйновано;

якщо пам'ятка археології, що не виявлена в наземних обсягових формах, досліджена на всій площі і по всій глибині культурного шару і при цьому не виявлено об'єктів культурної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці та подальшому використанню;

якщо пам'ятка втратила предмет охорони.

На виконання норм Закону було розроблено ряд підзаконних актів. Зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. №1760 було затверджено Порядок визначення категорій пам'яток для занесення об' єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України [7]. Згідно з Порядком на кожний об'єкт культурної спадщини, що пропонується відповідним органом охорони культурної спадщини для занесення до Реєстру, складається облікова документація, яка включає облікову картку, його паспорт, коротку історичну довідку, акт технічного стану, довідку про майнову цінність об'єкта. При цьому об'єкти культурної спадщини національного значення є особливою історичною або культурною цінністю і повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв:

- справили значний вплив на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва країни;

- безпосередньо пов'язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей;

- репрезентують шедевр творчого генія, стали етапними творами видатних архітекторів чи інших митців;

- були витворами зниклої цивілізації чи мистецького стилю.

Критерій автентичності також означає, що пам'ятка повинна значною мірою зберегти свою форму та матеріально-технічну структуру, історичні нашарування, а також роль у навколишньому середовищі.

У свою чергу, об'єкти культурної спадщини місцевого значення повинні відповідати критерію автентичності, а також принаймні одному з таких критеріїв:

- вплинули на розвиток культури, архітектури, містобудування, мистецтва певного населеного пункту чи регіону;

- пов'язані з історичними подіями, віруваннями, життям і діяльністю видатних людей певного населеного пункту чи регіону;

- є творами відомих архітекторів або інших митців;

- є культурною спадщиною національної меншини чи регіональної етнічної групи.

Однак навіть за умови відповідності зазначеним критеріям процес оформлення подання щодо включення до Реєстру є досить тривалим. Передусім постає проблема оформлення облікової документації пам'ятки. А вже після її оформлення згідно з процедурою відповідність кожного об'єкта культурної спадщини зазначеним критеріям оцінюється науковими (вченими) радами установ та організацій, діяльність яких пов'язана з охороною культурної спадщини, про що складається протокол. Цей протокол разом з обліковою документацією розглядається експертною комісією центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, яка готує висновок щодо об'єкта культурної спадщини. Зазначений висновок після його затвердження науково-методичною радою центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини є підставою для занесення пам'ятки до Реєстру.

На виконання норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. №1761 «Про занесення пам'яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» [8] було затверджено Перелік пам'яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Разом із тим чинною залишалася постанова Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 р. №711 «Про затвердження списку пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР».

Формування єдиного Переліку об'єктів культурної спадщини національного значення, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, відбулося на основі постанови КМУ №928 від 03.09.2009 р. «Про занесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» [9]. З її прийняттям втратили чинність постанови Ради Міністрів Української РСР від 21 липня 1965 р. №711 та Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. №1761.

Згідно з постановою КМУ №928 від 03.09.2009 р. до Державного реєстру нерухомих пам'яток України було внесено 744 пам'ятки. У свою чергу, постановою КМУ від 10 жовтня 2012 р. №929 «Про внесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» [10] Реєстр поповнився ще 147-ма пам'ятками. Натомість об'єкти зі Списку Пам'ятників Архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 24 серпня 1963 р. №970 зі змінами, було виключено з цього Списку у зв'язку з їх внесенням до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Варто відзначити, що згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» окремо формується Перелік об'єктів культурної спадщини. До нього включаються об'єкти культурної спадщини до вирішення питання про їх реєстрацію як пам'ятки у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України. Такі об'єкти набувають правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини. Нині управління охорони нерухомої культурної спадщини Міністерства культури України продовжує опрацьовувати облікову документацію на сотні об'єктів культурної спадщини, які претендують на внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією національного значення.

Однак вирішення питання про реєстрацію пам'яток у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України відбувається дуже повільно, у тому числі і через недосконалу нормативну базу. Так, Порядок обліку об'єктів культурної спадщини, відповідно до якого формується Перелік об'єктів культурної спадщини, було затверджено наказом Міністерства культури України №158 лише 11 березня 2013 р. [11]. Згідно з Порядком виявлення об'єктів культурної спадщини включає: натурне обстеження (дослідження), історико-архівні і бібліографічні дослідження, визначення предмета охорони, встановлення ступеня схоронності, первісного призначення, сучасного використання, фотофіксацію (у разі необхідності графічну фіксацію), виготовлення короткої історичної довідки та облікової картки. За результатами оцінки виявлених об'єктів культурної спадщини науково-методичні ради з питань охорони культурної спадщини органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, консультативні ради органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та наукової (вченої) ради установи, організації, діяльність якої пов'язана з охороною культурної спадщини, оформлюють протокол про відповідність об'єкта критеріям, зазначеним у пунктах 10 і 11 Порядку визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1760. Цей протокол і є підставою для занесення (незанесення) об'єкта культурної спадщини до Переліку об'єктів культурної спадщини. Відповідне рішення про занесення (незанесення) об'єктів культурної спадщини до Переліку на підставі висновків протоколу ухвалює орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Сам Перелік затверджується рішенням органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органами охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та у місячний строк після затвердження надсилається до Міністерства культури України разом із супровідними документами. Про занесення об'єкта культурної спадщини до Переліку і набуття ним правового статусу щойно виявленого об'єкта культурної спадщини орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у 30-денний строк рекомендованим листом із повідомленням про вручення направляють власнику цього об'єкта або уповноваженому ним органу (особі) письмове повідомлення. Отже, відповідна процедура є досить тривалою і потребує спрощення.

Нині гострою проблемою для України та значною перешкодою у справі збереження нерухомих пам'яток є їх свідоме руйнування для розчищення майданчиків під забудову або реконструкція таким чином, що пам'ятка втрачає свій первісний вигляд. Особливо загрозливих масштабів такі дії набули в Києві. У зв'язку з цим внесення пам'яток до Державного реєстру нерухомих пам'яток України розглядається експертами та профільними службами місцевих рад як елемент захисту цих будівель від зазіхань забудовників. Так, за словами заступника голови КМДА Г. Старостенко, лише в Києві близько 1300 пам'ятників архітектури необхідно офіційно зареєструвати в Державному реєстрі нерухомих пам'яток України [12]. Схожою ситуація є і в інших великих містах.

Що стосується інформаційного забезпечення, то Міністерство культури України на сьогодні активно працює над створенням Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Перелік об'єктів останнього оприлюднено на офіційному веб-сайті Міністерства. Однак за даними Реєстру можна лише встановити, які пам'ятки до нього занесено. Натомість немає інформації, в якому стані вони перебувають, чи потребують реставрації або консервації, чи перебувають у володінні або користуванні, чи відкритий до них доступ туристів тощо. Відповідна інформація, згідно з нормами міжнародних конвенцій, повинна бути доступною для усіх бажаючих. Зрештою, максимальна відкритість і доступність формують привабливий туристичний імідж як окремої пам'ятки, так і країни в цілому.

Таким чином, в Україні загалом сформована правова база щодо формування й наповнення Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Разом із тим на сьогодні до Реєстру включено лише незначну частку зі всіх об'єктів культурної спадщини України. Така ситуація склалася через ускладнену процедуру оформлення документів для занесення об'єкта до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Нерідко у державних та комунальних установ, фізичних і юридичних осіб немає належних коштів для проведення необхідних досліджень об'єкта і формування пакету супровідних документів. Як наслідок, об'єкти культурної спадщини не мають належної охорони та руйнуються. У зв'язку з цим доцільно ухвалити Загальнодержавну програму збереження, охорони та використання нерухомих об'єктів культурної спадщини України, а також відповідні регіональні програми. При цьому регіональні програми повинні бути спрямовані на якнайшвидшу паспортизацію об'єктів культурної спадщини та підготовку усіх необхідних документів для включення пам'ятки до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а фінансове забезпечення їх виконання має відбуватися як за кошти державного, так і місцевих бюджетів, оскільки самим лише місцевим бюджетам не під силу повноцінне здійснення такого масштабного проекту. Міністерство культури України повинне забезпечити інформаційний супровід, надавати консультаційну та методичну допомогу місцевим органам влади та тим фізичним і юридичним особам, у власності чи користуванні яких перебувають об'єкти культурної спадщини. Також необхідно внести зміни до Закону України «Про Перелік пам'яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації», доповнивши його тими пам'ятками, яким загрожує знищення або руйнування.

Список використаних джерел

1. Список пам'ятників архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави: Затверджено постановою Ради Міністрів Української РСР від 24 серпня 1963 року №970 у редакції від 19.10.2012 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada. gov.ua/laws/show/970-63-п

2. Основи законодавства України про культуру: Закон України від 14.02.1992 р. №2117 - XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - №21. - Ст. 294.

3. Європейська конвенція про охорону археологічної спадщини (переглянута): Міжнародний документ від 16.01.1992 р. №ETS №143 [Електронний ресурс] // Офіційний вебпортал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_150

4. Конвенція про охорону архітектурної спадщини Європи: Міжнародний документ від 03.10.1985 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/994_226

5. Про охорону культурної спадщини: Закон України від 08.06.2000 р. №1805-III у редакції від 19.04.2014 р. [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1805-14

6. Порядок визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. №1760 // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ 1760-2001-п

7. Про занесення пам'яток історії, монументального мистецтва та археології національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України: Постанова Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 р. №1761 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/ 1761-2001-п

8. Про занесення об'єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України: Постанова КМУ від 03.09.2009 р. №928 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/928-2009-п

9. Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини: Наказ Міністерства культури України від 11.03.2013 р. №158 [Електронний ресурс] // Офіційний веб-портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0528-13

Размещено на Allbest.ru