Детермінанти виникнення адміністративно-правових спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

Детермінанти виникнення адміністративно-правових спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Борис Карась,

аспірант кафедри адміністративного права

Київського національного університету ім. Т. Шевченка

Одним з найнебезпечніших наслідків вибуху на Чорнобильській атомній електростанції (далі - ЧАЕС) є довготриваючий вплив на природнє середовище, екосистему та здоров'я населення. Була завдана непоправна шкода сотням тисяч громадян України, а відголоски радіоактивного опромінення відчуватимуться ще не один десяток років. За офіційними даними у ліквідації катастрофи взяло участь 340 654 особи, 116 000 осіб були евакуйовані з зони відчуження, а 2 594 071 отримали статус постраждалих [1, с. 3].

Велика кількість громадян, яким так чи інакше заподіяна шкода, зумовлює необхідність розвитку нормативно-правової основи у сфері соціального захисту. У процесі здійснення публічного управління сферою соціального захисту виникають адміністративні спори. Ми пропонуємо називати їх спорами щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. На наш погляд, використання цього терміну дозволить позначити усі спірні відносити, що виникають у даній сфері та становлять предмет правового регулювання адміністративного права.

Необхідною умовою всебічного вивчення поняття спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи є аналіз детермінантів його виникнення. Чітке розуміння передумов виникнення спорів дасть змогу виявити проблеми чинного законодавства і вдосконалити його, усунути невідповідності та протиріччя між різними нормативно-правовими актами і, як результат, зменшити завантаженість судових органів.

Питання підстав та причин виникнення адміністративно-правових спорів досліджувалось такими такі відомими вітчизняними і зарубіжними науковцями, як В. Б. Авер'янов, С. С. Алєксєєв, А. І. Берлач, В. М. Бевзенко, С. М. Братусь, Л. В. Бринцева, О.Б. Зєлєнцов, Р. О. Куйбіда, В. К. Колпаков, Є. Б. Лупарєв, Ю. С. Педько, В. А. Сьоміна, Ю. М. Старілов, Ю. О. Тихомиров, Н. Ю. Хаманьова, Н. Є. Хлібороб.

Однак, детермінанти виникнення спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи досліджувались лише опосередковано. На наш погляд, дане питання потребує проведення детального аналізу з урахуванням теоретичних напрацювань і положень чинного законодавства.

Метою даної статті є проведення комплексного аналізу детермінантів виникнення адміністративних спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Для досягнення поставленої мети, виокремлено такі завдання: дослідження теоретичних підходів до визначення підстав та причин виникнення адміністративних спорів; аналіз судової практики; виокремлення підстав та причин виникнення спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

З нашої точки зору, слід розрізняти правові і фактичні підстави (причини) виникнення адміністративних спорів. До першої групи слід віднести порушення норм адміністративного права. Наприклад, згідно Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» ліквідатори наслідків мають право на обов'язкове відведення місцевими радами земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва для тих, хто потребує поліпшення житлових умов та перебуває на квартирному обліку. Відведення земельної ділянки повинно відбутися в межах одного року [2]. Отже, порушення права особи, передбаченого Законом, є підставою виникнення адміністративного спору.

Крім того, до правових підстав виникнення адміністративних спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи ми пропонуємо в ідносити прогалини у праві і законі, а також юридичні колізії між різними нормативно-правовими актами. Такого висновку приходимо з огляду на те, що прогалинам і колізіям властивий пасивний характер. Фактично, сама їхня наявність у чинному законодавстві не обумовлює виникнення адміністративних спорів, аж поки вони не будуть виявлені. Наприклад, правові норми, різні за юридичною силою, можуть просто не конкурувати між собою і, таким чином, колізії будуть прихованими.

До фактичних підстав (причин) виникнення адміністративних спорів ми відносимо юридичні факти (дії, вчинки). Саме з настанням юридичних фактів ми пов'язуємо виникнення певних наслідків, у тому числі і адміністративних спорів. Разом з тим, слід звернути увагу на інші підходи вчених-правників.

Л. В. Бринцева вважає, що підставою адміністративного спору можуть бути лише «управлінські» правопорушення, тобто порушення прав осіб суб'єктами владних повноважень. Вона пропонує розглядати адміністративне правопорушення, що вчиняється фізичними та юридичними особами приватного права, як адміністративний делікт, а ті правопорушення, суб'єктами яких є особи публічного права - адміністративними «управлінськими» правопорушеннями [3, с. 31].

Ми вважаємо, що адміністративне правопорушення є підставою виникнення адміністративного спору незалежно від того хто його вчинив. Зокрема, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність [4]. Як бачимо, суб'єктний склад адміністративних правопорушень не конкретизується.

Отже, приходимо висновку, що адміністративне правопорушення може вчинятися, як фізичними і юридичними особами так і посадовими особами органів владних повноважень.

Крім того, управління є лише змістом діяльності суб'єктів владних повноважень. Адміністративне право регулює не стільки питання управління, як суспільні відносини, що виникають на його основі. Саме тому, на наш погляд, до предмету адміністративного права відносять управлінську діяльність недержавних органів влади.

Ґрунтуючись на вищевикладеному, до підстав виникнення адміністративних спорів ми відносимо порушення прав, свобод та законних інтересів.

Наступною підставою виникнення спорів, на наш погляд, є прогалини у праві і законі. Прогалиною у праві визнається відсутність норм закону та норм підзаконних нормативно-правових актів; прогалиною у законі є неповне врегулювання питання у конкретному законодавчому акті [5, с. 431]. Цікавою є позиція А. Б. Венгерова, який поділяє прогалини на об'єктивні (коли законодавець не в змозі спрогнозувати розвиток суспільних відносин, в силу не залежних від нього причин) та суб'єктивні (коли законодавець свідомо не бажає впроваджувати нормативне регулювання відносин, що виникають у суспільстві) [6, с. 267]. Прогалини обумовлені суб'єктивними причинами називають кваліфікованим мовчанням [7, с. 10].

Прикладом кваліфікованого мовчання законодавця є зміни, що були прийняті до Закону України «Про державний бюджетна 2014 рік». Згідно даних змін положення статей 20, 21, 22, 23, 30, 31, 37, 39, 48, 50, 51, 52 та 54 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2014 рік [8]. Однак, законодавець не вказав, що саме є достатнім рівнем фінансових ресурсів держави. Таким чином суспільство отримало ситуацію, коли чиновники на власний розсуд можуть встановлювати розмір соціального забезпечення громадян.

Ще одним прикладом прогалини у законодавстві є невизначеність процедури вирахування мінімальної пенсії за віком, що є основою для розрахунку соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. На сьогоднішній день розмір мінімальної пенсії за віком встановлюється у розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність [9].

Проблема полягає у тому, що згідно положень Конституції України, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно Законами України [10]. Однак, розміри соціальних виплат громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи встановлюються постановами Кабінету Міністрів України. Саме тому люди у пошуках справедливості звертаються за допомогою до судових органів. Тому, для вирішення цієї проблеми потрібно розробити та прийняти на закон, який визначав би процедуру вирахування мінімальної пенсії за віком.

Вважаємо що прогалина у праві - це відсутність нормативно-правового акту у сфері регулювання певної групи суспільних відносин; прогалина у законі - це відсутність правової норми щодо регулювання суспільних відносин у конкретному нормативно-правовому акті.

Прогалини повинні бути заповнені шляхом внесення змін та доповнень до вже існуючих нормативно-правових актів, або ж прийняттям нових законів. Проте, не слід забувати, що необдумане прийняття законів і підзаконних актів може спровокувати виникнення іншої проблеми - юридичну колізію, що також відноситься до підстав виникнення адміністративних спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

В.Є. Щебельський визначає колізію, як «суперечність між правовими приписами відповідних актів, що виявляється у відмінностях у процесі регулювання аналогічних суспільних відносин, а її суть полягає в тому, що це суперечності лише між кількома правовими актами, що регулюють подібні відносини, але пропонують різні за змістом і формою шляхи регулювання» [11, с. 156-157]. Наведемо приклад юридичних колізій у сфері регулювання соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

У справі 2601/23989/12 (2-а/752/58/13) ОСОБА 1 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправними дії Управління праці та соціального захисту населення. Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що при нарахуванні щорічної допомоги Управління праці та соціального захисту населення використовувало Постановою Кабінету Міністрів України «Про щорічну допомогу на оздоровлення громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 12.07.2005 № 562, а не Закон України «Про соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Судом першої інстанції в позові було відмовлено, однак, апеляція задовольнила позовні вимоги. Остаточну крапку поставив Вищий адміністративний суд України (далі - ВАС України), який не задовольнив позовні вимоги. Обґрунтовуючи відмову, ВАС України використав Рішення Конституційного Суду України (далі - КС України) від 25.01.2012 року № 3- рп/2012. Даним рішенням КС України визначив право Кабінету Міністрів України, як державного органу, що має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, на визначення механізму реалізації законів України, в тому числі встановлення порядку та розмір соціальних виплат виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету.

На наш погляд, у даному випадку, проблема полягає у тому, що ст. 48 в редакції Закону України «Про соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» станом на 2012 рік не передбачала таких повноважень Кабінету Міністрів України. Зміни, якими визначення розмірів та порядку виплати щорічних компенсацій віднесли до компетенції Кабінету Міністрів України, були прийняті лише в кінці 2014 року. Тому вважаємо, що судді апеляційної інстанції аргументовано доводили свою позицію, зважаючи на те, що закон має вищу юридичну силу у порівнянні з підзаконним нормативно-правовим актом.

Вважаємо дієвим кроком, який допоможе вирішити проблему подолання юридичних колізій є закріплення презумпції захисту прав громадянина. Така практика застосовується у інших підгалузях адміністративного права, зокрема, у податковому праві.

У чинному законодавстві закріплено, що у разі, коли норма Податкового кодексу чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі Податкового кодексу, або коли норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або коли норми одного і того ж нормативно-правового акта суперечать між собою та припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків [12].

Зважаючи на те, що Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною та правовою державою, було б доцільно закріпити презумпцію захисту соціальних прав громадян.

Разом з тим, ми підкреслюємо, що для того аби адміністративний спір щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи набув процесуальної форми недостатньо лише правових підстав. Необхідною умовою виникнення адміністративного спору, на наш погляд, є настання юридичних фактів.

Юридичні факти розглядають, як передбачені законом обставини, що є підставою для виникнення, зміни або припинення правовідносин; конкретні життєві обставини, що приводять норму права в дію утворюючи, змінюючи чи припиняючи певні правовідносини [13, с. 12].

У процесі наукових досліджень, Н. Ю. Хаманьова прийшла висновку, що підставою виникнення адміністративного спору є звернення громадянина у формі скарги, що розглядається, як реакція особи на порушення його прав та свобод у сфері державного управління [14]. Ми вважаємо, що такий підхід неповністю відображає зміст адміністративного спору. Для більш детального обґрунтування нашої позиції слід звернутися до положень чинного законодавства.

Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Громадяни можуть оскаржити рішення, дії або бездіяльність у сфері управлінської діяльності в результаті яких по-перше: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); по-друге: створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; по-третє: незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності [15].

З наведеного вище приходимо висновку, що законодавець під скаргою розуміє звернення громадянина. Однак, за захистом прав, свобод або законних інтересів особи можуть звертатися до адміністративних судів. Разом з тим, норми КАС України не оперують поняттям «скарга» у смислі звернення. Натомість використовується категорія «адміністративний позов».

Отже, виникає ситуація, коли зверненням громадян вважається як скарга так і адміністративний позов. Тому, ми вважаємо, що подання скарги є лише однією з причин виникнення адміністративного спору. По суті - це юридичний факт, дія, яка залежить від волі особи. Наприклад, Л. В. Бринцева підкреслює, що спір виникає лише з того моменту, коли учасник правовідносин реагує відповідно до встановленого законом прядку, зокрема, звертається за захистом до уповноваженого юрисдикційного органу [3, с. 33].

Загалом погоджуючись з таким підходом, відмітимо, що інколи, для виникнення адміністративного спору, самого лише звернення громадянина буде недостатньо. Подавши адміністративний позов, громадянин вчинив юридично значиму дію, однак, для того аби виник адміністративно спір необхідно, щоб суд постановив ухвалу про відкриття провадження у справі.

З огляду на проведений нами аналіз, вважаємо за необхідне розрізняти підстави та причини виникнення спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. На наш погляд, підстави (причини) можуть бути правовими та фактичними.

До правових підстав ми відносимо: порушення норм права; наявність прогалин у праві та законодавстві; юридичні колізії.

До фактичних причин виникнення відносяться: юридичні факти (дії, події); перешкоджання у сфері реалізації прав громадян на соціальний захист, невиконання чи несвоєчасне виконання судових рішень.

Окремо потрібно виділити недостатність фінансування програм подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, що в результаті призвело до запровадження фактично «ручного» управління у сфері соціальних виплат постраждалим громадянам.

адміністративний спор постраждалий чорнобильський

Список використаних джерел

1. Макюга Л. Ю. Правове регулювання соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.05 “Трудове право; право соціального забезпечення” / Л. Ю. Малюга. - К., 2012. - 20 с.

2. Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи : Закон України : за станом на 1 січня 2015 р. / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради УРСР - № 16, 1991. - 200 с.

3. Бринцева Л. В. Адміністративно-правові спори: загальна характеристика та адміністративний порядок їх вирішення : дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Бринцева Людмила Володимирівна. - Х., 2012. - 220 с.

4. Кодекс України про адміністративні правопорушення : за станом на 28 березня 2015 р. / Верховна Рада України. - Офіц. Вид. - К. : Відомості Верховної Ради УРСР. - 1984. - № 51. - 1122 с.

5. Проблемы общей теории права и государства [Текст] : учебник для вузов / Н. В. Варламова [и др.] ; общ. ред. В. С. Нерсесянц. - М. : Норма, 2008. - 813 с.

6. Вдмгдрнв А. Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов 3-е изд. / А. Б. Венгеров. - М. : Юриспруденция, 2000. - 528 с.

7. Вкасдмкн Н. А. Неопределенность в праве: понятие и формы / Н. А. Власенко, Т. Н. Назаренко // Государство и право. - 2007. - № 6. - С. 5-12.

8. Прн державний бюджет на 2014 рік : Закон України : за станом на 31.12.2014 р. [Електронний ресурс] / Верховна Рада України. - Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/ l_doc2.nsf/link1/T140719.html .

9. Прн загальнообов'язкове державне пенсійне страхування : Закон України : за станом на 28 грудня 2014 р. / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради - 2003. - №49-51. - 376 с.

10. Кнмституція України : за станом на 15 травня 2015 р. / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради. - 1996. - № 30. - 141 с.

11. Щдбдкьський В. Є. Колізія нормативних актів / В. Є. Щебельський // Юридична енциклопедія : [в 6 т.] / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол,) [та ін.]. - К. : «Укр. Енцикл.», 2001. - Т. 6. - С. 156-157.

12. Щебельський В. Є. Колізія нормативних актів / В. Є. Щебельський // Юридична енциклопедія : [в 6 т.] / редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова редкол,) [та ін.]. - К. : Укр. Енцикл., 2001. - Т. 6. - С. 157.

13. ШГаткнвий кодекс України : за станом на 13 березня 2015 р. / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради - 2011. - №№ 13-14, № 15-16, № 17. - 112 с.

14. Сташків Б. І. Юридичні факти в праві соціального забезпечення : дис. ... кандидата юрид. наук. : 12.00.05 / Сташків Богдан Іванович. - К., 1997. - 152 с.

15. Халатва Н. Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора / Н. Ю. Хаманева // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 29-36.

16. Про звернення громадян : Закон України : за станом на 14 жовтня 2014 р. / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради. - 1996. - № 47. - 257 с.

Карась Б. О. Детермінанти виникнення адміністративно-правових спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи

Стаття присвячена вивченню детермінантів виникнення адміністративних спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Автор проводить розмежування між підставами та причинами виникнення адміністративних спорів. Аргументовано доводить різницю між ними. Проводиться аналіз судової практики, яка ілюструє наявні юридичні проблеми у правовій системі. Як результат, виділено правові підстави та фактичні підстави (причини) виникнення адміністративних спорів щодо соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Ключові слова: адміністративно-правові спори; правові підстави (причини); колізії; прогалини у праві; Чорнобильська катастрофа.

Карась Б. А. Детерминанты возникновения административно-нравовых сноров но социальной защите граждан нострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы

Статья посвящена изучению детерминантов возникновения административных споров по социальной защите граждан пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы. Автор проводит разграничение между основаниями и причинами возникновения административных споров. Аргументировано доказывает разницу между ними. Проводится анализ судебной практики, которая иллюстрирует имеющиеся юридические проблемы в правовой системе. Как результат, выделено правовые основания и фактические основания (причины) возникновения административных споров по социальной защите граждан, пострадавших вследствие Чернобыльской катастрофы.

Ключевые слова: административно-правовые споры; юридические основания (причины); коллизии; пробелы в праве; Чернобыльская катастрофа.

Karas B. Determinants of administrative legal disputes regarding social protection of citizens who suffered as a result of the Chernobyl catastrophe

The article is devoted to the researching determinants of administrative disputes regarding social protection of citizens who suffered as a result of the Chernobyl catastrophe. The author draws a distinction between the bases and causes of administrative disputes. Convincingly demonstrates the difference between them. The analysis of judicial practice has been conducted, it illustrates the existing legal problems of the effective legislation. As a result, the legal and factual grounds (reasons) of administrative disputes regarding social protection of citizens, who suffered as a result of the affected the Chernobyl disaster, have been allocated.

Key words: administrative legal disputes; legal grounds (reasons); collisions; gaps in law; the Chernobyl disaster.

Размещено на Allbest.ru