Модель змішаної республіки в Румунії та Україні: порівняльно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 340.1

Модель змішаної республіки в Румунії та Україні: порівняльно-правові аспекти

Василь Лемак,

доктор юридичних наук, професор,

член-кореспондент НАПрН України,

завідувач кафедри теорії та історії держави і права

Ужгородського національного університету

Іван Шимон, здобувач кафедри

теорії та історії держави і права

Ужгородського національного університету

Румунія належить до держав, у якій проблема конституції була в центрі уваги ініціаторів правових перетворень після революції 1989 р. Лише з прийняттям і введенням у дію Конституції 1991 р. Румунії подолала період конституційної невизначеності, який був пов'язаний із революційними подіями грудня 1989 р. По суті, два роки в країні функціонувала нова система публічної влади, проте її структура, повноваження, організація та порядок діяльності не визначалися конституційно. Розвиток форми правління в цей «неконституційний період» може бути умовно поділений на два етани: а) тимчасове правління колегіального органу (Фронту національного порятунку, ніжніше - Тимчасової ради національної єдності), який поєднувався з цілковитою відсутністю правового акту, який би комплексно визначав систему публічної влади; б) період після перших виборів, коли на основі декрету-закону від 14 березня 1990 р. були конституйовані певні органи державної влади. Хоча після перших виборів (травень 1990 р.) інституційна система влади не набула завершеного вигляду, вона подолала період хаотичної невпорядкованості і за своїми основними інституційно-правовими характеристиками може бути оцінена як деяка модифікація змішаної республіки.

Прийняття Конституції Установчими зборами (спільні засідання палат Парламенту) та затвердження шляхом референдуму в 1991 р. стало виявом задіяння легітимаційного механізму конституювання публічної влади, одного з найбільш оптимальних у сучасних умовах. Саме такий спосіб витворення форми державного правління в Румунії характеризує її як належно легітимовану суспільством, що гармонізує одночасному становленню демократичного режиму. У даному випадку реалізація народом установчої влади виступає окремим чинником організації публічної влади в Румунії. Відтак, на сьогодні форма правління в Румунії заснована на конституції 1991 р. [1].

Досі в рамках правової науки відповідні питання не охоплювалися предметом дослідження. Інтерес вітчизняної правової й політичної наук більшою мірою зосереджений на окремих питаннях функціонування органів публічної влади в Румунії в період реформ (праці О. Онищука, Л. Мельничука, Ю. Мудрика), а серед румунських дослідників необхідно назвати праці М. Маковеї та Н. Кокінеску.

Виходячи з наведеного, метою даної статті є аналіз форми правління в Румунії через її порівняння з формою правління в Україні, що представляє інтерес в контексті конституційної реформи в останній.

Зазначимо, що в спеціальних дослідженнях слушно відзначається, що форма державного правління - «це відображений в основному законі спосіб організації державної влади, який засвідчує особливості компетенційних взаємозв'язків між вищими органами держави, насамперед тими, що співвіднесені із законодавчою і виконавчою владою» [2, с. 49].

Обґрунтований аналіз вимагає попереднього з'ясування критеріїв такої ідентифікації, чіткого окреслення емпіричної бази, що підлягає врахуванню, а також досвід ідентифікації форми правління в інших країнах. Конституція Румунії (як і Конституція України) не назвала модифікації форми правління, обмежившись визначенням форми правління держави як «республіки» (частина друга статті 1).

Якщо говорити про критерії ідентифікації форм державного правління, то річ йде про певні ознаки організації публічної влади, її інституційно-правові характеристики, котрі виражаються в: а) правових нормах і принципах, які визначають статус органів публічної влади і закріплені переважно в Конституції, інших законодавчих актах; б) державно-владних інституціях (структурах), їх специфіці, організаційній формі; в) стилі діяльності органів публічної влади, котрі відображають, у свою чергу, рівень та якість їх взаємодії, ефективність діяльності як окремих органів публічної влади, їх систем (гілок влади), так і владної моделі (форми правління) загалом. Конкретизуючи вказані характеристики, вважаємо, що інституційно-правові характеристики публічної влади (правові норми, інституції, стиль діяльності) з метою ідентифікації форми правління необхідно прикласти до наступних показників: 1) ступінь і спосіб участі народу у витворенні форми правління (роль народу як суверена) та в здійсненні влади, формуванні органів державної влади та здійснення контролю за ними (роль народу як суб'єкта владних відносин); 2) конституційні позиції глави держави, у тому числі його інституційна форма та ступінь участі у здійсненні виконавчої і законодавчої влади; 3) спосіб отримання повноважень главою держави; 4) спосіб формування уряду; 5) роль уряду та окремо голови уряду у формуванні і здійсненні державної політики; 6) порядок і характер відповідальності уряду; 7) відповідність реальних владних центрів моделі, закріпленій конституцією і законами [3, с. 36 - 37].

Частіше всього форму правління в Румунії позначають як «змішану республіку», ставлячи її поряд із Французькою Республікою (її модель вважається «класичною») та Республікою Польща.

Відтак, сучасна форма правління в Румунії характеризується такими особливостями:

1. Сильний інститут парламентаризму в Румунії. Конституційна роль Парламенту в Румунії визначається подібно іншим європейським унітарним державам - «Парламент є верховним представницьким органом румунського народу і єдиною законодавчою владою країни» (стаття 58), він складається з двох палат - Палати Депутатів (412 депутатів) і Сенату (137 сенаторів). На підставі Конституції 1991 р. палати не могли бути оцінені як «вища» і «нижча», проте ситуація змінилася після конституційної реформи 2003 р., коли Сенат було все таки визначено як кінцеву інстанцію в законодавчому процесі [4]. Сама двопалатність (бікамеріалізм) румунського парламентаризму пов'язана з двома обставинами: впливом французької моделі та історичними обставинами - існування у довоєнні часи двох палат парламенту.

Як відомо, питання двопалатності парламенту в Україні, котре постало в напередодні схвалення Конституції 1996 р. та в 2000 р. у зв'язку з проведеним всеукраїнським референдумом, жваво обговорювалося в експертному середовищі, проте так і не знайшло відображення в конституційному будівництві [Див.: 5].

У Румунії кількість депутатів і сенаторів конституційно не визначена - як і порядок виборів, вона встановлюється виборчим законом. Обидві палати обираються на строк у чотири роки, причому цей «строк їхнього мандата може бути продовжений органічним законом у разі війни або катастрофи» (частина перша статті 60).

Статус депутатів і сенаторів передбачає передовсім їх «представницький мандат», котрий виражається в тому, що «при здійсненні мандата депутати і сенатори перебувають на службі народу», а «будь-який імперативний мандат недійсний» (стаття 66). В цьому контексті необхідно зазначити, що заборона імперативного (наказового) характеру мандата члена Парламенту характерне для всіх демократичних держав.

Парламентський імунітет відзначається широким обсягом. Згідно статті 69 Конституції «депутат або сенатор не може бути затриманий, заарештований, підданий обшуку чи відданий суду за злочини чи проступки без дозволу Палати, до складу якої він входить, даного після його заслуховування. Компетентним судом є Верховний Суд правосуддя». Вказана норма не лише передбачає особливу процедуру притягнення члена Парламенту до кримінальної відповідальності (як в інших державах), а й також встановлює підсудність для розгляду кримінальної справи за звинуваченням депутата чи сенатора. Разом із тим передбачається випадок застання члена Парламенту на місці вчинення злочину: «Депутат або сенатор, захоплений на місці злочину, може бути затриманий і підданий обшуку. Міністр юстиції негайно повідомляє голові Палати про затримання та обшук. У разі, якщо повідомлення Палата констатує, що для затримання немає підстав, вона негайно розпорядиться про скасування цього заходу» (частина друга статті 69). Членам Парламенту Конституція гарантує також «незалежність думок», встановлюючи в статті 70: «Депутатів і сенаторів не можна притягнути до юридичної відповідальності за голосування або політичні думки, виражені при здійсненні мандата».

Відзначимо, що політичній структуризації Парламенту Румунії сприяє уже згадане право Президента на його розпуск «після консультації з головами обох палат та лідерами парламентських груп», причому відсутність «більшості» повинна знайти своє відображення у чітких організаційних проявах: якщо Парламент не висловлює вотум довіри, необхідний для формування Уряду, в 60-денний термін після першої пропозиції і тільки після відхилення не менше двох пропозицій про інвеституру. Гарантіями від зловживання главою держави цим правом є і те, що «протягом одного року Парламент може бути розпущений один раз», а також неможливість такого рішення в останні шість місяців мандата Президента Румунії та під час воєнного стану або надзвичайного стану (стаття 89).

Повноваження Парламенту не окреслюються Конституцією Румунії, з чого випливають, принаймні, два висновки, які підкреслюють його провідну роль у політичній системі: по-перше, в сфері установчих повноважень за Парламентом залишається прерогатива, яка передбачає, що він вирішує будь-яке питання організації влади (в тому числі створення нових органів влади), якщо тільки воно не належить до компетенції інших органів влади; по-друге, схваленим законом відповідно до Конституції може бути врегульоване будь-яке питання державного і суспільного життя.

2. Президент Румунії, хоч і обирається загальним, рівним, прямим, таємним і вільним голосуванням строком на 4 роки, тим не менш, не відзначається сильними конституційними позиціями. Глава держави за частиною першою ст. 80 Конституції представляє Румунську державу, є гарантом національної незалежності, єдності і територіальної цілісності країни. Крім того, «Президент Румунії слідкує за дотриманням Конституції і належним функціонуванням публічних влад. З цією метою Президент здійснює функцію посередництва між владами держави, а також між державою і суспільством» (частина друга ст. 80).

Відтак, конституційно Президент Румунії окреслюється як гарант, але не «додержання Конституції» (як в Україні), а лише щодо таких об'єктів як: а) національної незалежності; б) єдності і територіальної цілісності країни. І хоча йому відводиться роль «слідкувати за дотриманням Конституції», тут же уточнюється, що в цьому плані він лише «здійснює функцію посередництва між владами держави, а також між державою і суспільством», але не активні кроки. У Франції в цьому плані дискреційні повноваження президента визначаються набагато ширше. Згідно статті 16 Конституції Французької Республіки підстави, цілі та процедури реалізації президентом функцій «гаранта» конституційного правопорядку конкретизуються в такий спосіб: «Коли інститути Республіки, незалежність нації, цілісність її території або виконання її міжнародних зобов'язань виявляються під серйозною і безпосередньою загрозою, а нормальне функціонування конституційних державних влад припинено, Президент Республіки вживає заходів, які диктуються цими обставинами, після офіційної консультації з прем'єр-міністром, головами палат, а також з Конституційною радою». Визначаються також цілі «вживання таких заходів»: «Ці заходи повинні бути продиктовані намаганням забезпечити в найкоротші строки конституційним державним владам засоби для виконання їх завдань».

Одна з найбільш вагомих ролей Президента Румунії - можливість участі в засіданнях Уряду, на яких вирішуються проблеми, що представляють національний інтерес і торкаються зовнішньої політики, оборони країни, забезпечення громадського порядку і, на прохання прем'єр-міністра, і інших випадках, причому «Президент Румунії головує на засіданнях Уряду, в яких бере участь» (стаття 87). Ще одне значиме повноваження Президента передбачене статтею 90 Конституції, згідно з якою він «може після консультації з Парламентом вимагати від народу виразити на референдумі свою волю з проблем, які представляють національний інтерес».

Необхідно вказати, стаття 86 Конституції передбачає, що «Президент Румунії може консультуватися з Урядом у зв'язку з терміновими і особливо важливими проблемами». Таке повноваження може означати, крім іншого, також можливість для глави держави витребування інформації щодо вирішення Урядом «особливо важливих проблем».

Президент Румунії займає свою посаду, доки новообраний Президент не складе присяги. Разом із тим, відповідно до статті 95 Конституції «у разі вчинення тяжких діянь, якими порушуються положення Конституції, Президент Румунії може бути усунений з посади Палатою Депутатів і Сенатом на спільному засіданні більшістю голосів депутатів і сенаторів після консультації з Конституційним Судом». Президент при цьому може дати Парламенту пояснення у зв'язку з інкримінованими йому діяннями. Пропозиція про відсторонення від посади можуть висувати не менше однієї третини від числа депутатів і сенаторів; воно негайно доводиться до відома Президента. Якщо пропозиція про відсторонення від посади схвалюється, то не пізніше ніж через 30 днів призначається референдум для усунення Президента.

Як проявляється з наведеного, Конституція не передбачає високий рівень участі Президента у здійсненні виконавчої влади. Хоча він і «головує» на засіданнях уряду, в яких бере участь, як президент Французької Республіки, тим не менш, арсенал його засобів організаційного і правового впливу на Уряд й інші органи виконавчої влади є істотно нижчим порівняно як із французьким, так і особливо з українським главою державою. Президент Румунії, зокрема: а) не відіграє основної ролі у процесі формування уряду; б) хоча і призначає членів Уряду, проте пов'язаний при цьому волею парламентської більшості; в) його укази не є «обов'язковими» для уряду і він не вправі скасовувати рішення Уряду в позасудовому порядку; г) і, тим більше, він не вправі «утворювати суди», як Президент України відповідно до Конституції України 28 червня 1996 р. Тому наведені повноваження Президента у сфері виконавчої влади дозволяють говорити про «дуалістичний» (двоїстий) характер виконавчої влади.

3. Формування Уряду відбувається спільно Президентом і Парламентом, але за переважаючої ролі останнього. Відповідно до статті 85 Конституції «Президент Румунії пропонує кандидатуру на посаду прем'єр- міністра і призначає Уряд на підставі вотуму довіри, вираженого Парламентом», а також «у випадку реорганізації Уряду або утворення в ньому вакансії Президент за пропозицією прем'єр-міністра відкликає і призначає окремих членів Уряду». Процедура формування Уряду конкретизується і в інших нормах Конституції. У статті 102 указується, що «Президент Румунії висуває кандидатуру на посаду прем'єр-міністра після консультації з партією, яка має абсолютну більшість у Парламенті, або, якщо такої більшості не існує, з партіями, представленими в Парламенті». Після цього «кандидат на посаду прем'єр-міністра у десятиденний строк після висування витребує від парламенту вотум довіри для програми і всього складу Уряду». Програма і склад Уряду обговорюються Палатою депутатів і Сенатом на спільному засіданні і після цього Парламент виражає довіру Уряду більшістю голосів. Стаття І03 передбачає винесення «присяги на вірність» індивідуально Прем'єр-міністром, міністрами і іншими членами Уряду, але не перед Парламентом, а перед Президентом. Тільки після цього моменту Уряд розпочинає свою діяльність.

Важливо підкреслити ще одну особливість формування Уряду Румунії. Частина перша статті 89 передбачає, що у випадку, коли Парламент не виражає вотум довіри, необхідний для формування Уряду, протягом 60-денного строку після першої пропозиції і у випадку відхилення не менше двох таких пропозицій про отримання такого вотуму довіри, Президенту надається право розпустити Парламент після консультації з головами обох Палат і лідерами парламентських фракцій. Це означає, що хоча Парламент відіграє основну роль у формуванні Уряду, роль Президента не є номінальною, як у класичних парламентських республіках.

4. Роль Уряду та його політична відповідальність перед Парламентом. Уряд наділений широкими конституційними повноваженнями. Згідно статті 101 Конституції «Уряд, згідно своєї програми діяльності, схваленої Парламентом, забезпечує реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики та здійснює загальне керівництво публічною адміністрацією», при цьому «співробітничає із зацікавленими громадськими установами». Частина третя вказаної статті Конституції передбачає, що «Уряд утворюється з Прем'єр-міністра, міністрів і інших членів, установлених органічним законом». Іншими словами, структура Уряду визначається органічним законом, а не законом чи підзаконним актом.

Необхідно звернути увагу, що прийняті Урядом акти підписуються прем'єр-міністром і контрасигнуються міністрами, які зобов'язані провести їх у виконання, і публікуються в «Офіційному віснику Румунії». Необнародувані рішення Уряду визнаються недійсними, а рішення у військовій сфері повідомляються тільки зацікавленим установам (стаття 107).

Відповідальність Уряду визначається положеннями статті 108 Конституції, в якій встановлюється, що «Уряд несе політичну відповідальність за всю свою діяльність тільки перед Парламентом», причому «кожен член Уряду солідарно разом з іншими його членами несе політичну відповідальність за діяльність Уряду і за його акти». У такий спосіб визначається солідарна відповідальність Уряду тільки перед Парламентом. Як і в Франції, Президент Румунії володіє певним організаційним впливом на уряд, проте уряд відповідальний перед Парламентом. Для порівняння - згідно статті 20 Конституції Французької Республіки уряд «визначає і проводить політику Нації», «розпоряджається адміністрацією і збройними силами», і «несе відповідальність перед Парламентом» [6, с. 37].

Відносини між парламентом і Урядом конкретизуються в розділі IV Конституції з назвою «Відносини Парламенту з Урядом».

По-перше, згідно статті 112 Конституції визначається порядок і наслідки вираження недовіри Уряду з боку Парламенту, що виступає ключовим моментом взаємовідносин цих двох вищих органів державної влади. Частина перша вказаної статті передбачає: «Палата Депутатів і Сенат на спільному засіданні можуть відкликати вираження Уряду довіри шляхом прийняття резолюції недовіри більшістю голосів депутатів і сенаторів». На відміну від багатьох європейських держав з двопалатним парламентом, у цій процедурі беруть участь обидві палати Парламенту (а не лише нижня). Процедура відповідальності Уряду передбачає, що з ініціативою резолюції недовіри можуть виступити не менше однієї чверті загального числа депутатів і сенаторів, і Уряд сповіщається про це в день внесення такого подання. В свою чергу, резолюція недовіри ставиться на обговорення через три дні після дати її подання на спільному засіданні обох палат. Частина четверта статті 112 визначає, що «якщо резолюція недовіри була відхилена, то депутати і сенатори, які її підписали, не можуть внести на тій же сесії нову резолюцію недовіри, за винятком випадку, коли Уряд приймає на себе відповідальність відповідно до статті 113» (тобто сам ставить питання про довіру до себе).

По-друге, Конституція Румунії передбачає інститут «прийняття Урядом відповідальності» (стаття 113). Це означає, що «Уряд може прийняти на себе відповідальність перед Палатою Депутатів і Сенатом на спільному засіданні в зв'язку з програмою, заявою про загальну політику або відповідальним законопроектом», при цьому «Уряд відправляється у відставку, якщо резолюція недовіри, внесена протягом трьох днів після представлення програми, заяви про загальну політику або законопроекту, була прийнята відповідно до статті 112». Але у випадку, коли Уряд не звільнено у відставку, представлений законопроект вважається прийнятим, а програма або заява про загальну політику стають обов'язковим для нього.

Роблячи висновки, необхідно підвести підсумки порівняльного аналізу форми правління в Румунії та в Україні. Попри оцінки в обох державах форми правління як «змішаної республіки», їх співставлення засвідчує істотні відмінності між ними, які зводяться до декількох ключових:

1) позиції і роль Президента в системі публічної влади в Румунії є суттєво обмеженими конституційними засобами, тоді як в Україні і після повернення до Конституції в редакції 2004 р. повноваження Президента залишаються вагомими в різних аспектах: щодо прерогатив в сфері «гарантування» Конституції України; щодо організаційного виливу на Кабінет міністрів України, в тому числі через акти, які є обов'язковими для нього; щодо здійснення керівництва в сфері оборони, національної безпеки і зовнішньої політики; щодо призначення і спрямування голів місцевих державних адміністрацій; щодо конституційних засобів впливу на судову владу.

2) роль уряду в Румунії є істотно вищою порівняно з його українським аналогом. У даному відношенні Кабінет міністрів України відрізняється низкою ознак, які істотно послаблюють його позиції, зокрема, в процедурі легітимації складу, наявності блоку повноважень, які мають характер «конкуруючих» з відповідними повноваженнями президента України; крім того, уряд Румунії наділений повноваженням видавати акти делегованого законодавства з широкого спектру питань, якщо вони не включені згідно Конституції до предмету виключного регулювання органічними законами;

3) Парламент Румунії відіграє ключову роль в системі публічної влади цієї держави, на відміну від законодавчого органу в Україні. Така характеристика проявляється з урахуванням дієвості здійснення законодавчої функції, участі у формуванні уряду, а також в реалізації ефективного парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади та правоохоронних органів;

4) ступінь латентності форми правління в Румунії є істотною нижчою, а її обпирання на конституційну модель є істотно вищою, ніж в Україні, що пов'язане з системними перетвореннями в сфері правової системи, а також з активною протидією корупції у вищих органах державної влади.

румунія державний правління республіка

Список використаних джерел

1. Constitution of Romania 1991 [Електронний ресурс]. - Режим достуну: http://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=act1_2

2. Шаповал В. М. Форма держави в Конституційному праві / В. М. Шановал // Вісник Конституційного Суду України. - 2003. - № 2. - С. 47-58.

3. Лемак В. В. Форма правления в Украине: проблемы идентификации / В. В. Лемак // Ежегодник украинского права: сб. науч. тр. - Харьков: Право, 2012. - № 4. - С. 36 - 58.

4. Law for the revision of the Constitution of Romania 2003 [Електронний ресурс]. - http://www.cdep.ro/pdfs/reviz_constitutie_en.pdf

5. Журавський В. Двопалатний парламент в Україні: проблеми формування / В. Журавський // Право України. - 2001. - № 3. - С. 33 - 35.

6. Конституция Французкой республики // Конституции зарубежных государств : [Учебное пособие. / Сост. проф. В. В. Маклаков. - 3-е изд. перероб. и доп.]. - М.: Издательство БЕК, 2002. - 592 с. - С. 32-56.

Лемак В. В., Шимон І. П. Модель змішаної республіки в Румунії та Україні: порівняльно-правові аспекти

Стаття присвячена дослідженню форми державного правління в Румунії та її порівняння з формою правління в Україні. Звернуто увагу на особливості румунської форми правління, статус окремих інститутів влади (парламенту, президента, уряду). Зроблено висновки щодо ознак, які відрізняють модель влади в Румунії від української форми правління за такими показниками як прерогативи президента, позицій парламенту та уряду, а також ступеня латентності.

Ключові слова: Румунія, Україна, конституція 1991 р., форма державного правління, порівняльний аналіз.

Лемак В. В., Шимон И. П. Модель смешанной республики в Румынии и Украине: сравнительно-правовые аспекты

Статья посвящена исследованию формы государственного правления в Румынии и ее сравнению с формой правления в Украине. Обращено внимание на особенности румынской формы правления, статус отдельных институтов власти (парламента, президента, правительства). Сделаны выводы относительно признаков, которые отличают модель власти в Румынии от украинской формы правления по таким показателям как прерогативы президента, позиции парламента и правительства, а также степени латентности.

Ключевые слова: Румыния, Украина, конституция 1991 г., форма государственного правления, сравнительный анализ.

Lemak V., Shimon I. Model mixed republic in Romania and Ukraine: Comparative Legal Aspects

The article investigates forms of government in Romania and its comparison with the form of government in Ukraine. Attention is paid to the peculiarities of the Romanian form of government, the status of certain government institutions (parliament, president, government). The conclusions about the features that distinguish the model from the Romanian government in Ukrainian system of government on such indicators as the prerogative of the president, parliament and government positions, and the degree of latency.

Key words: Romania, Ukraine, the constitution in 1991, a form of government, comparative analysis.

Размещено на Allbest.ru