Міжгалузевий правовий аналіз поняття "контроль"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія прокуратури України

УДК 340.12:342.5

Міжгалузевий правовий аналіз оняття "контроль”

В. КРАВЧУК,

Багатоаспектність, різноплано- вість та динамізм контролю як визначальної складової організації і функціонування державного механізму спонукає до комплексного дослідження цієї правової категорії.

Абсолютно зрозуміло, що поняттю “контроль” властива багатозначність, що обумовлює виокремлення науковцями різних аспектів досліджуваного явища. Водночас вітчизняне законодавство не додає чіткості у цьому питанні, що зумовлене специфікою кожної зі сфер суспільної діяльності, до якої цей термін має застосовуватися. Більш того, серед науковців відсутня єдина позиція, до яких категорій належить контроль, розглядають його як управлінський процес, у широкому і вузькому значені, вкладають різний соціальний і правовий зміст, створюючи враження, що “йдеться про різні речі”.

У цьому сенсі І. Дудик слушно констатує, що нечіткість у науковому тлумаченні поняття “контроль” фактично розмиває правову природу контролю як терміна, створюючи поняттєву плутанину, внаслідок чого зменшується ефективність нормативно-правового регулювання суспільних відносин, чим ускладнюється механізм державного управління та правозастосовна практика [1, с. 38].

Дослідження контролю як правового явища знайшло відображення у наукових працях представників різних юридичних спеціальностей, вче- них-правників різного спрямування, особливо адміністративістів та теоретиків, таких як: В. Авер'янов, Л. Акопов, О. Андрійко, Ю. Битяк, В. Гаращук, В. Горшеньов, В. Мурза, А. Присяжнюк, О. Скакун, В. Стар- чикова, С. Стеценко, М. Цвік, І. Шахов та інші. Разом з тим, потребує комплексного наукового опрацювання мультизначущість контролю, зокрема у юридичній сфері.

Тож метою цієї статті є, у першу чергу, міжгалузевий правовий аналіз поняття “контроль” та на цій основі узагальнене виділення ключового змісту цієї категорії для різних наукових юридичних спеціальностей і галузей права.

У загальному контроль - явище соціальне, неоднозначне, яке з позицій переважно філософських аніж правових, можна визначити як сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб'єктами контролю з метою спостереження за поведінкою людей (власною поведінкою) або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних фактів [2, с. 75].

Дійсно, соціальний контроль є способом саморегулювання соціальної системи, забезпечення її збереження та нормального функціонування. З позиції соціології права, та на думку деяких правників, саме право як таке, є формою соціального контролю [3, с. 16]. Соціологічний підхід у праворозумінні головним чином представлений двома концепціями: інструменталізму та реалізму. Саме у поглядах відомого представника концепції інструменталізму, американського юриста Роско Паунда, цінність права розкривається через соціальну цінність, що полягає у забезпеченні як порядку у відносинах, так і правопорядку в суспільстві загалом на основі дії права, як ефективного інструменту регулювання відносин - право виступає “високос- пеціалізованою формою соціального контролю” [4, р. іб4; 5, с. 17]. Слід зазначити, що доручення філософії права до цієї проблематики ще глибше ускладнює розкриття змісту контролю у правовій сфері.

Тож очевидно, що термін “контроль” має надзвичайно широке значення і застосування, тому варто зробити застереження, що у нашому досліджені аналізується контроль виключно правового характеру, в усіх інших відношеннях контроль розглядається для порівняння та виокремлення спільних і відмінних якостей, принципів, методів та форм його здійснення.

Проте навіть з позиції юриспруденції контроль має різноаспектне змістовне наповнення та відповідну специфіку, залежно від конкретної галузі права. Звісно, найбільше уваги “контролю” як правовій категорії приділено у наукових працях з адміністративного права та процесу, теорії держави і права. Це пов'язано, перш за все, з тим, що у юриспруденції контроль визначається переважно як засіб управлінської діяльності, як її: функція, форма, елемент, система, інститут, регулятор, правомочність, засіб, інструмент тощо. Крім того, як один з принципів діяльності органів державної влади або як метод державного управління [6, с. 343]. Більш того, контроль є основною і першою ознакою організації будь- якої влади, оскільки перш ніж чимось управляти та владарювати, потрібно це контролювати.

У широкому сенсіконтроль правового спрямування існує у двох основних видах: державний та недержавний. На думку В. Гаращука, головним у природі контролю в правовій державі у такому варіанті є те, що він міститься в дуалізмі громадянського суспільства і державної влади, народного та державного суверенітетів, а здійснюється через демократичну систему поділу влади за допомогою механізму стримувань та противаг [2, с. 75].

У свою чергу, публічно-правовий контроль у державі - недержавний контроль, поряд з приватноправовим контролем у сучасних умовах є вирішальним організуючим чинником функціонування демократичної держави, який здійснюється через юридично організовані групи населення. Наприклад, якщо приватноправовий контроль полягає у можливостях громадян за допомогою адміністративних та судових механізмів впливати на прийняття важливих правозасто- совчих рішень, то публічно-правовий контроль можливий за допомогою соціальних інститутів, перш за все інститутів громадянського суспільства [3, с. 16].

У конституційно-правовій доктрині народовладдя, держава і правовий контроль виступають як цілі і засоби, причини і наслідки, і тим самим набувають ознак конституційно-правових установок (парадигм) і функцій, оформляючись у програмні, установчі, інституціональні та контрольні правовідносини в їх системній єдності. Тож контроль у конституційному праві має ключове значення у боротьбі зі зловживанням владою, і з незаконними діями (бездіяльністю) державних органів та посадових осіб, що завдають шкоду суспільству і людині [7, с. 352].

Суттєве значення у характеристиці різних форм державного правління має взаємоконтроль президентської, законодавчої, виконавчої, судової влади, який проявляється у масиві закріплених Конституцією України та законами повноважень. Наприклад, контроль Верховної Ради України за діяльністю Кабінету Міністрів України (п. 13 ст. 85), право вето Президента України щодо прийнятих Верховною Радою України законів (п. 30 ст. 106), визнання за рішенням Конституційного Суду України неконституційними повністю чи в окремій частині законів та інших правових актів, якщо вони не відповідають Конституції України (ч. 1 ст. 152) тощо. Саме у наявності подібних повноважень забезпечується реалізація конституційно-правового контролю у державі, який представлений трьома основними складовими:

- по-перше, реалізація конституційного принципу народовладдя через інституційний контроль органів влади;

- по-друге, контролюючі важелі системи стримувань і противаг влади;

- по-третє, інститут конституційного контролю у формі спеціального органу конституційної юстиції.

У теорії адміністративного права контроль розглядаються як важлива функція державного управління, що органічно пов'язана з іншими управлінськими функціями. Зокрема

О. Андрійко зазначає, що контроль є функцією управління, яка у необхідному співвідношенні існує з іншими. Такий підхід дозволяє уникнути як недооцінювання, так і перебільшення значення контролю у здійсненні управлінської діяльності. У процесі державного контролю здійснюється перевірка загальної спрямованості управлінської діяльності, відповідності її спрямування встановленому та закріпленому нормативно-правовими актами напряму і відповідності йому інших функцій управління. Контроль у сфері управління має як самостійне значення, так і є елементом, частиною інших функцій управління, засобом перевірки забезпечення виконання функцій управління, здійснюваним на завершальних етапах процесу [8, с. 142].

Приблизно такої ж позиції дотримується А. Присяжнюк, однак пропонує контроль розглядати як один з важливих і необхідних правових засобів, що забезпечує суворе дотримання законності у сфері виконавчої влади. Він, що державний контроль присутній у будь-якій керованій державній системі. У специфічних сферах діяльності, наприклад, правоохоронній, контроль також є законним, закономірним і невід'ємним елементом - функцією державного управління [9, с. 17]. С. Стеценко, висвітлюючи адміністративно-правову сутність контролю, також виокремлює його основне призначення як функції публічного управління, що полягає в оцінюванні правомірності діяльності об'єкта контролю відповідними органами публічної адміністрації [10, с. 195].

Цікавий підхід до цього питання у Ю. Битяка, який аналізує контроль у сфері державного управління з двох позицій: по-перше,як кінцеву стадію державного управління (після стадій планування, прийняття рішень та виконання); по-друге,як загальна функція державного управління, яка має свої особливості відносно інших функцій, оскільки контроль характеризується універсальністю стосовно управлінської системи. Тобто, контроль покликаний постійно надавати інформацію про дійсний стан справ щодо виконання завдань. Починається контроль з одержання інформації про дійсний стан керованого об'єкта та закінчується прийняттям рі- шень,які передбачають відповідну корекцію в системі управління для досягнення запланованої мети. Також контроль у сфері державного управління ґрунтується на принципі зворотних зв'язків, які існують за будь-якої взаємодії суб'єкта й об'єкта в системі управління [11, с. 11, 128].

У теорії держави і права контроль розглядається як функція держави, як правова форма діяльності органів влади, вид юридичного процесу та навіть окрема галузь влади.

Наприклад, В. Мурза з цього приводу слушно зазначив, що на фоні необхідності збільшення обсягу державно-правового впливу для посилення зовнішніх і внутрішніх позицій держави, особливо важливим інститутом постає державний контроль, який можна визначити як відносно відособлену функцію держави [12, с. 110]. контроль юридичний правовий норма

О. Скакун, аналізуючи форми здійснення функцій держави її органами, чітко виділяє контроль та контрольну діяльність, що полягає у виконанні правозначущих дій щодо спостереження (перевірки) за додержанням підконтрольними суб'єктами правових норм і припинення правопорушень відповідними організаційно-правовими засобами. До контрольних структур України відносить: Президента України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункову палату, прокуратуру, аудиторські структури, Національний банк України, податкову адміністрацію тощо. Тобто, контрольну діяльність здійснюють органи законодавчої, виконавчої і судової влади - у різному обсязі, з різних питань і сфер правового регулювання. Зокрема, слушно звертається увага на те, що результатом контрольної діяльності завжди є контрольно-правовий акт, який може містити: рішення-констатацію, рішення-попередження, рішення-санкцію [13, с. 138-139].

Натомість, М. Цвік, О. Петришин та Л. Артеменко також відзначають своєрідність контролю та контрольної діяльності, яка полягає у пронизані ними установчої діяльності, пра- вотворчої, правозастосовчої та правосуддя своїм організуючим впливом, що сприяє здійсненню цих правових форм на належному організаційному рівні. З урахуванням цього науковці, у залежності від правового статусу контролюючого і підконтрольного суб'єкта та юридичного результату контрольної діяльності, який фіксується у відповідному юридичному акті, виділяють регулятивний контроль та правоохоронний контроль. Перший завершується прийняттям рішення констатуючого характеру, коли внаслідок перевірки встановлюються лише позитивні моменти реалізації правових приписів, другий - містить правоохоронні приписи з усунення виявлених правопорушень. З огляду на це, контрольна діяльність поєднує позитивний (регулятивний) і негативний (правоохоронний) контроль [14, с. 399].

Часто у юридичній науці підкреслюється необхідність інтерпретації контролю як особливої, автономної форми управлінської діяльності. Зокрема, окремі автори переконують, що будь-яка управлінська функція, у тому числі функція контролю, реалізується на практиці в особливій організаційно-правовій формі, специфічними методами, способами здійснення [15, с. 19-20].

В. Бринцев взагалі пропонує розрізняти контрольну функцію, яка випливає із сутності публічної державної влади і повинна здійснюватися комплексною контрольною гілкою влади, і суто адміністративний контроль, який реалізується в кожній системі державних органів (у порядку підпорядкування), та відомчий контроль спеціальних органів (пожежної інспекції, санітарно-епідеміологічної служби тощо) [16, с. 87].

Проте вважаємо, що виокремлення функції контролю в окрему галузь влади є помилковою та утопічною ідеєю. Функцію державного контролю не можна передати якомусь одному органу чи якійсь одній галузі влади - таке завдання було б нездійсненним. Державний контроль не можна організовувати нід верховенством одного органу або галузі влади (нанриклад, нрезидента чи уряду, як це має місце нри організації виконавчої гілки влади). Занадто снецифічними є завдання контролю. До того ж контроль за своїм характером, як нравило, виключає ієрархію і ніднорядкованість всіх контролюючих органів. В іншому винадку замість нротидії носиленню і домінування однієї гілки влади над іншою, її ненравомірним діям (бездіяльності) можна отримати один всеконтро- люючий авторитарний орган. І тоді вже не важливо, як він буде називатися і до якої галузі влади буде входити формально [17, с. 38-39].

Разом з тим, необхідно відрізняти загальну функцію контролю у державі від функції контролю як однієї з складових унравлінської діяльності та внутрішньо-відомчого контролю як елемента організаційно- нравового забезнечення діяльності органів державного унравління.

У будь-якій сфері державного унравління вищестоящий орган завжди в тій чи іншій мірі здійснює контроль за нижчестоящими комнонен- тами системи, хоча ця діяльність не є його основною функцією.

Зокрема, М. Якимчук наявність ефективного контролю, який би своєчасно визначав відновідність результатів нрийнятим нланам і цілям, розглядає як основну умову дії системи унравління в органах нрокура- тури. Для ефективного здійснення унравління в органах нрокуратури, система новинна володіти засобами контролю [18, с. 42-43]. Тому цілком обґрунтованим є висновок автора нро те, що контроль, у даному винадку, слід розглядати як загальну функцію унравління в органах нрокуратури [18, с. 118].

З цього нриводу В. Синчук зауважив, що сутність цієї нравової категорії не можна обмежувати лише функціональними аснектом. Тому у широкому розумінні контроль в унравлінні органами нрокуратури розглядає як сносіб забезнечення законності, який виявляється в реалізації унравлінської функції уновно- важеними суб'єктами [19, с. 55]. Проте, у даному винадку, йдеться не лише нро внутрішньо-відомчий контроль діяльності органів нрокуратури але й зовнішній (державний, громадський контроль тощо).

Тож контроль є важливим нраво- вим інструментом внутрішньовідомчої організації роботи та унрав- ління в органах державної влади. Тобто основним засобом забезнечен- ня виконавчої дисцинліни і безумовної законності у організації та діяльності органів державної влади, особливо тих які мають ієрархічну структуру (органи внутрішніх снрав, органи юстиції, органи виконавчої влади тощо). Суб'єктами такого контролю є безносередні та вищестоящі керівники або структурні нідрозділи. Підконтрольними суб'єктами є відновід- но нідлеглі нрацівники або нищесто- ящі структурні нідрозділи. Об'єктом контролю є ефективність, нравиль- ність та своєчасність виконання нос- тавлених завдань. Предмет контролю - рішення (у тому числі рішення нро бездіяльність), дії нісля того, як вони вже втіленні в життя та відновідні результати. Завдання внутрішньовідомчого контролю нолягають у виконанні нлану як складової частини унравлінської нраці, виявлені нроблем в організації і діяльності органу державної влади, вироблені найбільш діючих та раціональних шляхів усунення цих недоліків.

У свою чергу, для забезнечення дієвості внутрішньо-відомчого контролю необхідні дві умови: но-нерше, наявність нлану роботи, чіткої носта- вки завдань та строків їх виконання на які може ониратися контроль; но- друге, наявність організаційної структури, що нередбачає чіткий розноділ обов'язків та відновідальності за виконання нланів та завдань. До того ж слід враховувати, що енізодичний і занізнілий контроль нрирівнюється до його відсутності.

В. Горшеньов та І. Шахов логічно прийшли до висновку, що правова природа контролю як різновиду правової форми діяльності полягає у тому, що він є структурною ланкою юридичного процесу. Це дозволяє розкрити зміст його основних складових компонентів [15, с. 5]. Плідним результатом у цьому плані є досягнення юридичної науки з більш раціонального осмислення процесуально- правових характеристик “контролю” в різних галузях юридичної практики (традиційного і нетрадиційного порядку): державного, адміністративного, цивільного, господарського, земельного, установчого, бюджетного права та в цілому загальної теорії держави і права.

Відмінним від галузей публічного права є застосування поняття “контроль” у галузях приватного права. Наприклад, у цивільному праві контроль є засобом інформування та перевірки виконання зобов'язань та обов'язків суб'єктами цивільних правовідносин^ трудовому праві - інструментом забезпечення дотримання вимог щодо охорони праці, виконання колективного договору, трудових обов'язків; у господарському праві контроль є однією з правомочностей власника-засновника юридичної особи щодо відання за використанням та збереженням переданого ним належного йому майна, форма перевірки якості робіт і матеріалів замовником за договірним зобов'язанням тощо.

Таким чином, вживання поняття “контроль” у правничій науці та практиці достатньо широке. Кожен науковець який досліджує сферу публічного управління, адміністративні та організаційно-управлінські відносини застосовує та аналізує правову категорію “контроль”, виділяючи певні індивідуалізуючи особливості цього явища важливі для його дослідження.

Підсумовуючи зазначимо, що у різних юридичних наукових спеціальностях та галузях права змістовне наповнення поняття контролю та контрольної діяльності відрізняється з урахуванням предмету, методів, принципів, завдань правового регулювання конкретної галузі права. Зокрема, у теорії держави і права контроль пріоритетно розглядається як функція держави та правова форма діяльності; у доктрині конституційного права - інструмент забезпечення функціонування системи стримувань і противаг влади; у теорії адміністративного права і процесу - функція управління,засіб забезпечення законності та виконавчої дис- ципліни;у галузях приватного права (цивільному, господарському, трудовому) - спосіб інформування, перевірки виконання договірних і не договірних зобов'язань, обов'язків, якості. Отже, можна засвідчити достатньо широке опрацювання поняття “контроль” у сучасній юридичній науці, проте потребує додаткового дослідження універсальність цієї категорій, що дозволить розкрити дійсну правову природу контролю.

Список використаних джерел

1. Дудик І. М. Поняття державного контролю узгоджених дій суб'єктів господарювання / І. М. Дудик // Адвокат. - 2012. - № 7. - С. 37-39.

2. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні: дис. ...д.ю.н. спец.: 12.00.07 / В. М. Гаращук. - Х., 2003. - 413 с.

3. Старчикова В. В. Общественный контроль в правовомгосударстве (теоретико- правовоеисследование): дис. ... к.ю.н. спец.: 12.00.01 / В.В. Старчикова. - М., 2014. - 277 с.

4. Pound R. Theldeal Elementin Law [1958] / R. Pound; Foreword: S. Presser. - Indianapolis: Liberty Fund 2002. - PLL v 4 generated January 6. - 2009, Northwestern University School of Law. - 326 p.

5. Ковальчук О. Цінність нрава в соціологічному нідході до нраворозуміння / О. М. Ковальчук, В. О. Хаврук // Часонис Київського університету нрава. - 2012. - № 2. - С. 15-18.

6. Авер'янов В. Б. Державне унравління: нроблеми адміністративно-нравової теорії та нрактики / За заг. ред. В. Б.Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с.

7. Акопов Л. В. Контроль в унравлении государством (Конституционно-нравовые нроблемы): дис. ... д.ю.н. снец.: 12.00.02 / Л. В. Аконов. - М.: РГБ. - 2003. - 399 с.

8. Андрійко О. Ф. Організаційно-нравові нроблеми державного контролю у сфері виконавчої влади: дис. ... д.ю.н. снец.: 12.00.07 / О. Ф. Андрійко. - К., 1999. - 398 с.

9. Присяжнюк А.Й. Організаційно-нравові засади державного контролю у сфері виконавчої влади: [монографія] / А. Й. Присяжнюк. - Х.: Золота миля, 2011. - 398 с.

10. Стеценко С. Г. Адміністративне нраво України: навчальний носібник / С. Г. Сте- ценко. - [Вид. 3-тє, нерероб. та дон.]. - К.: Атіка, 2011. - 624 с.

11. Битяк Ю. П. Адміністративне нраво України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2007. - 544 с.

12. Мурза В. В. Форми та методи державної контрольно-наглядової діяльності / В. В. Мурза // Публічне нраво.- 2013. - № 2. - С. 110-116.

13. Скакун О. Ф. Теорія держави і нрава: нідручник / О. Ф. Скакун. - К.: Алерта; ЦУЛ, 2010. - 520 с.

14. Загальна теорія держави і нрава: [Підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів] / М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко та ін.; За ред. М. В. Цвіка, О. В. Петришина. - Х.: Право, 2011. - 584 с.

15. Горшенев В. М. Контроль какнравовая форма деятельности / В. М. Горшенев, И. Б. Шахов. - М.: Юрид. лит., 1987. - 176 с.

16. Бринцев В. Прокурорський нагляд у системі контрольної влади: Конституційні засади та нроблеми здійснення в Україні / В. Бринцев // Право України. - 2008. - № 11. - С. 87-91.

17. Антонов И. А. Место и роль нрокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-нравовой аснект): дис. ... к.ю.н. снец.: 12.00.02 / И. А. Антонов. - М., 2003. - 172 с.

18. Якимчук М. К. Наукові засади унравління в органах нрокуратури України: Навчальний носібник / М. К. Якимчук. - Видання 2-е, доновнене та нерероблене - Чернівці: Рута, 2002. - 392 с.

19. Синчук В. Л. Контроль як сносіб забезнечення законності в діяльності органів нрокуратури / В. Л. Синчук // Право і Безнека. - 2013. - № 4. - С. 53-58.

Анотація

Кравчук В. М. Міжгалузевий правовий аналіз поняття “контроль”

У статті висвітлюється багатозначність ноняття контролю. Автор здійснив міжгалузевий нравовий аналіз цієї категорії. Виділено узагальнений ключовий зміст контролю для різних наукових юридичних снеціальностей і галузей нрава. Звертається увага на необхідність дослідження особливостей універсальності контролю у юридичній сфері.

Ключові слова:контроль; функція держави; контрольна діяльність; державний контроль; універсальність контролю.

Кравчук В. Н. Межотраслевой правовой анализ понятия “контроль”

В статье освещается многозначность нонятия контроля. Автор совершил межотраслевой нравовой анализ этой категории. Выделено обобщенный ключевой смысл контроля для различных научных юридических снециальностей и отраслей нрава. Обращается внимание на необходимость исследования особенностей универсальности контроля в юридической сфере.

Ключевые слова: контроль; функция государства; контрольная деятельность; государственный контроль; универсальность контроля.

Kravchuk V. Interbranch legal analysis of the concept of “control”

The article highlights the ambiguity of the concept of control. The author made a cross-sectoral legal analysis of this category. Highlighted key generic sense of control for a variety of scientific disciplines and legal branches of law. Draws attention to the need for studies of the universality of the control in the legal field.

Key words: control; function of the state; control activities; state control; versatility control.

Размещено на Allbest.ru