Деякі аспекти підвищення ефективності використання оборонних ресурсів та внутрішнього аудиту щодо їх витрачання

доцент Богдан Хуторний

Анотація

У статті розглянуто окремі аспекти підвищення ефективності використання оборонних ресурсів. Наведено переваги та недоліки структури оборонного відомства, недоліки розподілу функцій та повноважень Міністерства оборони та Генерального штабу. Наголошено на необхідності чіткого розмежування повноважень у оборонній сфері. Визначено напрями підвищення ефективності використання оборонних ресурсів.

Ключові слова: оборонні ресурси, ефективність використання коштів, озброєння та військова техніка, функції, повноваження, внутрішній аудит, реформування, концепція.

Аннотация

В статье рассмотрено некоторые аспекты улучшения эффективности использования оборонных ресурсов. Приведено преимущества и недостатки структуры оборонного ведомства, недостатки распределения функций и полномочий Министерства обороны и Генерального штаба. Сделано акцент на необходимости четкого распределения полномочий в оборонной сфере. Определено направления улучшения эффективности использования оборонных средств.

Ключевые слова: оборонные ресурсы, эффективность использования денежных средств, вооружение и военная техника, функции, полномочия, внутренний аудит, реформирование, концепция.

Annotation

The separate aspects of increase of efficiency of the use of defensive resources are considered in the article. Advantages over and lacks of structure of defensive department, lacks of distribution of functions and plenary powers of Department of defense and General staff are brought. It is marked the necessity of clear differentiation of plenary powers in the field of defensive. Certainly directions of increase of efficiency of the use of defensive resources.

Key words: defensive resources, efficiency of the use of money, armament and military technique, functions, plenary powers, internal audit, reformation, conception.

Серед найактуальніших проблем оборонної сфери держави одне з перших місць посідає питання ефективності використання коштів, передбачених на потреби оборони. Можна стверджувати, що ця проблема існує відтоді, відколи існують армії. У міру збільшення оборонних витрат ефективність їх використання набуває все більшого суспільного значення. Особливо ця проблема актуальна для України в умовах ведення воєнних дій, оскільки нам не вдається забезпечити достатнє фінансування оборонного бюджету. оборонний відомство генеральний штаб

Проблема ефективності використання коштів, які виділяються на оборону, є комплексною, потребує системного підходу, суворої субординації за ступенем важливості, а також дотримання певної послідовності рішень, чіткої і узгодженої системи критеріїв з урахуванням специфіки задач, які вирішуються на різних рівнях економічного забезпечення оборони.

Результати досліджень і військова практика утримання армій провідних країн світу та забезпечення їх потреб свідчать, що до 70 відсотків витрат припадає на ресурсне забезпечення [1, с. 12-15]. Це означає, що оборонні ресурси є сьогодні економічною основою воєнної і національної безпеки держави, а їх оптимізація є стратегічним завданням як Збройних Сил, так і держави в цілому.

Очевидно, що в умовах обмеженості ресурсів для забезпечення необхідного рівня обороноздатності держави потрібні висока організація роботи і тісна взаємодія всіх ланок державної влади, узгодженість економічних зусиль. Тому пріоритетним завданням на сьогодні є інтеграція системи управління для найбільш ефективного використання ресурсів держави.

Інтегруючи військове та державне управління у використанні ресурсів, система управління оборонними ресурсами (СУОР) дозволяє оптимально їх використовувати, що є одним з основних напрямів економічного забезпечення воєнної безпеки України. Про стратегічну значущість оборонних ресурсів свідчить один із сучасних принципів воєнного будівництва: «від завдань оборони держави до визначення потрібних ресурсів».

Стратегічний курс України на євроінтеграцію, міжнародне військове співробітництво з розвинутими країнами світу передбачає докорінну зміну ідеології, принципів усіх видів діяльності, оновлення та приведення їх до загальних міжнародних стандартів.

В умовах вкрай обмеженого фінансування доцільне використання досвіду збройних сил провідних країн світу щодо розвитку їх системи забезпечення оборонними ресурсами.

Ринкова економіка вимагає глибокої модернізації всього воєнно-промислового комплексу держави, здатного створювати конкурентоспроможну військову продукцію. Важливе значення мають макроекономічні показники стану і розвитку економіки, зокрема: існуючий стан оборонно-промислового комплексу (ОПК); прогноз припустимого ступеня мобілізаційного і економічного напруження; вартість річного утримання типових розрахункових організаційно-штатних формувань та ін. Стратегією розвитку оборонно-промислового комплексу, його виробничої бази є кооперація оборонної промисловості з цивільним сектором.

Таким чином, стан існуючого управління оборонними ресурсами Збройних Сил України та інших військових формувань держави не відповідає тим змінам, які відбуваються в їхньому розвитку. Тому сьогодні, як ніколи, для України є важливою проблема створення Єдиної системи управління оборонними ресурсами (ЄСУ ОР) Збройних Сил та інших військових формувань держави, яка відповідає умовам трансформації Збройних Сил та економіки держави, забезпечує оперативну і технічну сумісність військ.

З вищевикладеного випливає, що оптимізація у сфері управління оборонними ресурсами повинна стати сьогодні генеральним напрямом розвитку воєнної організації держави, зокрема Збройних Сил України як єдиної збалансованої системи державного і військового управління. За своїми цілями та змістом оптимізація оборонних ресурсів розуміє вивільнення воєнної організації держави, Збройних Сил України від усього зайвого, непотрібного, від дублюючих застарілих, неефективних органів і структур, оновлення, підвищення якісних характеристик корисної віддачі матеріально-технічної бази, систем комплектування і підготовки, уникнення невиправданих витрат.

Аналіз змісту діяльності органів стратегічної ланки військового управління дозволяє стверджувати, що більшість заходів цієї діяльності постійно виконують функції як оперативного, так і адміністративного управління. Через тісний взаємозв'язок оперативних і адміністративних функцій чітко розділити їх між органами управління (Генеральний штаб і Міністерство оборони) не є можливим. Спроба здійснювати це «силовим» методом неминуче призводить до негативних наслідків (збільшення чисельності управлінських структур; розмивання принципу єдиноначальності, що викликає сумніви існування воєнної організації, як такої, натомість можливий перехід до поняття сектор безпеки та оборони; збільшення строків прийняття рішень і зниження їх обґрунтованості). Тому в центральних органах управління армій провідних держав чітке розділення функцій на оперативні та адміністративні фактично відсутнє. Функції органів управління і посадових осіб визначаються, виходячи із завдань, які стоять перед ними. При цьому завдання повинні визначати структуру, а не навпаки.

Аналіз змісту оперативних і адміністративних функцій управління Збройними Силами України, які викладені в Положеннях про Міністерство оборони України та Генеральний штаб Збройних Сил України [2] свідчить, що проблемні питання щодо розмежування оперативних і адміністративних функцій управління в збройних силах провідних країн світу повністю належать до органів військового управління Збройних Сил України. В першу чергу це стосується органів управління стратегічної ланки, тобто Міністерства оборони України і Генерального штабу Збройних Сил України.

Слід відмітити, що значним кроком до єдиноначальності у воєнній організації держави стало видання вищезазначеного Указу Президента «Про Положення про Міністерство оборони України та Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України», проте, і це не вирішило проблему розмежування повноважень Міністерства оборони та Генерального штабу ЗС України.

Спроби розмежування повноважень Міністерства оборони і Генерального штабу припадають на періоди відносної нестабільності політичної і економічної обстановки у країні, які обумовлені проблемами в стратегії розвитку держави. Під час підвищення воєнної загрози завжди здійснювався перехід до централізованої системи керівництва Збройними Силами. В таких умовах Генеральний штаб як орган військового управління вводиться у склад Міністерства оборони, а начальник Генерального штабу підпорядковується Міністру оборони.

Нечітке розмежування оперативних і адміністративних функцій у вищій ланці управління ЗС України негативним чином впливає на розвиток системи всебічного забезпечення, яка спрямована, насамперед, на забезпечення військ (сил) оборонними, у тому числі фінансовими ресурсами.

Так, на початку процесу створення нової системи всебічного забезпечення не вдалося подолати окремих суперечностей та уникнути деяких прорахунків, зокрема:

1. На початковому етапі розмежування функцій і завдань між Міністерством оборони та Генеральним штабом склалася ситуація, коли структури, які відповідають за всебічне забезпечення Збройних Сил, відійшли майже у повному складі до Міністерства оборони, а відповідальність за безпосереднє забезпечення бойової та мобілізаційної готовності військ (сил) залишилися на Генеральному штабі. Через це між структурними підрозділами Міністерства оборони та Генерального штабу виник розрив щодо спрямованості заходів забезпечення та відповідальності за стан справ.

2. Залишаються нерозв'язаними проблеми, які суттєво знижують ефективність функціонування системи оперативного та матеріально-технічного забезпечення Збройних

Сил України. Ключовим питанням є багатоступеневість і незбалансованість її структури (Департаменти Міністерства оборони, Командування сил підтримки, види Збройних Сил), елементи якої не повною мірою пов'язані між собою чіткими, логічно побудованими управлінськими та функціональними зв'язками.

3. Наслідками відсутності балансу між функціями й повноваженнями Міністерства оборони, Генерального штабу, Командування сил підтримки та видів Збройних Сил України є:

- розпорошення відповідальності, обмеження повноважень і неузгодженість у діяльності елементів системи щодо визначення основних показників формування державного оборонного замовлення та пріоритетів у фінансуванні заходів закупівлі й модернізації озброєння та військової техніки (ОВТ), а також щодо підтримання належного рівня їх справності;

- плутанина та розбіжності у визначенні й реалізації пріоритетних напрямів розвитку ОВТ і незадовільний рівень їх технічного стану;

- суттєві перешкоди розвитку системи забезпечення створює нормативно-правова неврегульованість порядку функціонування суб'єктів господарювання під час виконання ними завдань забезпечення військ (сил) у мирний час та в особливий період, а також відсутність реальних механізмів впливу на ефективність виконання суб'єктами господарювання взятих зобов'язань щодо виконання договорів;

- відсутність сучасної системи автоматизованого управління діяльністю органів управління;

- потребують ретельного перегляду штати з'єднань і військових частин (підрозділів) оперативного й матеріально-технічного забезпечення щодо укомплектованості їх спеціальною та автомобільною технікою у мирний час та на період ведення воєнних дій;

- низький рівень квартирно-експлуатаційного забезпечення.

До основних проблемних питань функціонування системи всебічного забезпечення ЗС України можуть бути віднесені такі:

1. До цього часу не визначений чіткий розподіл повноважень між Міністерством оборони України та Генеральним штабом Збройних Сил України щодо управління всебічним забезпеченням Збройних Сил України.

2. Відсутня вертикаль управління всебічним забезпеченням. Не визначений орган управління, який би на стратегічному рівні повною мірою відповідав за планування та організацію всебічного забезпечення військ (сил) у мирний час та в особливий період, за стан ОВТ, їх створення, утримання та оновлення.

3. Організаційна структура вищих органів управління не відповідає структурам логістики видів Збройних Сил України та структурам технічного і тилового забезпечення оперативного та військового рівня. Внаслідок цього порушується вертикаль управління щодо виконання завдань технічного і тилового забезпечення.

Відсутній дієвий механізм відновлення та оновлення озброєння та військової техніки. Фінансові обмеження потреб Збройних Сил протягом останніх років призвели до виникнення проблем, що негативно впливають на загальний стан боєздатності військ (сил). Відсутність відповідного ресурсного забезпечення, дієвих програм і планів оснащення ОВТ призвело до того, що переозброєння Збройних Сил України здійснювалося незадовільними темпами. Реальні темпи переоснащення не компенсують масштабне моральне і фізичне старіння технічного парку, ОВТ. Тому, незважаючи на те, що загальний стан укомплектованості ОВТ достатньо високий, його якісний технічний стан можна охарактеризувати як критичний, не виконуються заходи з оновлення парку озброєння і військової техніки та відновлення існуючих зразків, що передбачені Державною програмою розвитку Збройних Сил. Слід зазначити, що одним із основних показників, які характеризують оборону держави, є оборонна могутність. Оборону могутність прийнято характеризувати:

1) показниками чисельності військ, кількістю боєздатних дивізій, оснащених основними видами зброї і бойової техніки. Відповідні дані подаються в абсолютних розмірах і у відносному виразі на певний момент і в динаміці;

2) показниками економічного потенціалу, економічної і оборонної могутності є також дані про людські ресурси, величину виробничих фондів, обсяг виробництва основних видів продукції у валовому внутрішньому продукті (ВВП). Крім кількісних показників, велика увага новинна надаватися їхній структурі і якісним показникам.

Різні форми співставлення цих двох груп показників і є конкретними показниками ефективності економічного забезпечення оборони [3, с. І-21]. Проте жодна з цих форм не може претендувати на універсальність, адже кожна характеризує ефективність лише певною мірою, висвічує конкретний її аспект.

Аналіз існуючих проблемних питань в системі управління оборонними ресурсами показує, що на Збройні Сили України як провідної організації в управлінні оборонними ресурсами держави сьогодні накладається низка завдань, основними з яких є наступні:

1. Удосконалення органів управління у вищій ланці управління Збройними Силами, яке полягає в чіткому розмежуванні адміністративних та оперативних функцій управління Збройними Силами і повноважень між Міністерством оборони і Генеральним штабом. З цією метою необхідно внести зміни до Положень про Міністерство оборони України і Генеральний штаб Збройних Сил України. Доцільно розглянути пропозицію про перехід до вищезазначеної централізованої системи керівництва Збройними Силами, яка найбільш відповідає завданням, що стоять перед ними.

Виходячи з цих розроблених змін, доцільно уточнити організацію структурних підрозділів Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України.

2. Розробка науково-методичних основ побудови Єдиної системи управління оборонними ресурсами держави, зокрема розробка Концепції створення такої системи, розробка тактико-технічних завдань на дослідно-конструкторську роботу, розробка Державної цільової програми щодо створення єдиної системи управління оборонними ресурсами. До цієї роботи доцільно залучити науково-дослідні установи та організації Міністерства оборони України, інших силових міністерств і відомств, зокрема відповідні органи державної влади. Актуальними передбачається створення Державного комітету з питань оборонних ресурсів, який повинен бути міжвідомчим органом державної влади. Пріоритетне місце в цьому Комітеті повинно належати Міністерству оборони.

Важливим аспектом підвищення ефективності використання оборонних ресурсів є оптимізація та удосконалення внутрішнього аудиту щодо їх витрачання.

З прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011р. № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» [4] затверджено порядок утворення відповідних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту, в тому числі у сфері безпеки та оборони.

Проте неодноразові факти ворушень та зловживань у сфері використання оборонних ресурсів свідчать про неналежну участь фахівців відповідних підрозділів у процесі прийняття важливих управлінських рішень, наданні керівникові об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій.

Одним із шляхів вирішення такої проблеми є підвищення значимості та ролі підрозділів внутрішнього аудиту перед керівником, зокрема шляхом посилення відповідальності останнього, у тому числі політичної, за невиконання чи неналежне виконання отриманих рекомендацій шляхом внесення змін до відповідних нормативно-правових актів.

Вирішення зазначених завдань потребуватиме багато часу та неабияких зусиль. Деяка частина цих завдань вирішується вже зараз. Так, центр воєнно-стратегічних досліджень Національного університету оборони України проводить комплекс наукових досліджень в розв'язанні проблемних питань у сфері оборонних ресурсів.

Вищевикладені заходи охоплюють тільки частину наболілих питань оборонних ресурсів держави. З особливою гостротою проблема ефективного використання оборонних ресурсів повстала на теперішньому етапі розвитку нашої державності.

Проблемні питання оборонних ресурсів (матеріальних, кадрових, фінансових, інтелектуальних, інформаційних, енергетичних тощо) є сьогодні ключовим напрямом в реформуванні як Збройних Сил, так і інших військових формувань держави. Для вирішення таких складних проблемних питань доцільно Міністерству оборони спільно з іншими силовими міністерствами і відомствами провести наукові дослідження, спрямовані на розробку концептуальних основ побудови системи ефективного управління оборонними ресурсами держави. Наукові результати таких досліджень повинні стати основою для розробки в якості нормативно-правового документа Концепції ресурсного забезпечення Воєнної організації держави. У свою чергу на основі цієї Концепції може бути розроблено проект Державної науково-технічної, економічної цільової програми щодо створення Єдиної системи управління оборонними ресурсами України на період 2020-2025 рр.

Для виконання вищевказаних заходів необхідне зосередження усіх зусиль держави. Тому на сьогодні такій роботі потрібно надати нового імпульсу, нового дихання. Необхідні вольові рішення, здатність мислити і діяти неординарно, нестандартно. Потрібні уміння консолідувати, зібрати по крихтам, мобілізувати існуючий потенціал воєнної організації держави, спрямувати його на практичну роботу щодо подолання кризи, на послідовну реалізацію складних задач реформи Збройних Сил України, на ефективне використання оборонних ресурсів в інтересах забезпечення безпеки держави.

Список використаних джерел

1. Бойко В. Вертикальний приорітет / В. Бойко // Військо України. 2010. № 07 (121) 2010. С. 12-15.

2. Про Положення про Міністерство оборони України та Положення про Генеральний штаб Збройних Сил України : Указ Президента України від 06.04.2011 № 406/2011 // Офіційний вісник Президента України від 18.04.2011 р. № 10. Стр. 39. Ст. 559.

3. Мунтіян В. І. Оборонний бюджет: світовий досвід та можливі шляхи реформування в Україні / В. І. Мунтіян. К.: Вид. «Просвіта», 1996. С. 1-21.

4. Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 р. № 1001 // Урядовий кур'єр від 08.11.2011р. № 207.

Размещено на Allbest.ru