Дослідження практики експертного забезпечення правотворчості у країнах Європи має не тільки і навіть не стільки теоретичний інтерес, скільки важливе практичне значення. Це пояснюється не лише тим фактом, що Україна магістральним напрямком свого розвитку проголосила інтеграцію у європейський правовий і політичний простір, але й тим спостереженням, що будь-які демократичні державно-правові системи у своїй основі мають хоча й не ідентичні, але багато в чому схожі підходи, методи та інструменти створення і вдосконалення норм права. Всебічна професійна експертиза проектів нормативно-правових актів є невід'ємною складовою сучасної інструментальної системи підвищення якості правотворчої діяльності, що обумовлює актуальність наукових розвідок її природи та видів, узагальнення методик і практики її реалізації в різних державах світу.

Стан дослідження

У сучасній юридичній літературі неодноразово порушувалося питання щодо необхідності залучення іноземного досвіду експертного дослідження проектів нормативно-правових актів. Окремі аспекти застосування експертизи у правотворчій діяльності європейських країн були предметом аналізу таких науковців, як Ю.Г. Арзамасов, Д.О. Леонтьєв, Я. Є. Наконечний, М.Ю. Сорокін, Д.Б. Циганков, а також Х. Вольман, Д. Елдер, У. Карпен, С. Магнуссон, Л. Мадер, Р. Томпсон. Що стосується вітчизняної юридичної науки, то слід констатувати, що на даний момент системного дослідження європейського досвіду експертизи нормативно-правових актів досі проведено не було.

Метою статті є висвітлення французького досвіду здійснення експертизи проектів нормативно-правових актів, що обумовлює необхідність аналізу нормативної та інституційної складових системи експертного забезпечення правотворчості у Франції.

Виклад основного матеріалу. Перш за все слід зазначити, що у європейських країнах експертиза нормативно-правових актів удосконалювалася у процесі розвитку так званої оцінки регулюючого впливу (ОРВ). Оцінка регулюючого впливу являє собою індикатор нормотворчості, експертне дослідження правових, економічних, соціальних, фінансових та інших наслідків майбутнього правового регулювання, що проводиться на стадії підготовки проекту нормативно-правового документа. Головне призначення ОРВ - прорахувати вигоди і витрати нововведень для суспільства і для бізнесу. Спочатку вона була розроблена для виключення зайвого і необдуманого регулювання, порівняння альтернативних правових рішень і вибору оптимального варіанта на основі аналізу витрат і вигод, а також з урахуванням різних експертних думок. Сьогодні в багатьох країнах оцінка регулюючого впливу справедливо розглядається як ефективний метод боротьби з зайвими адміністративними бар'єрами. Призначення і зміст цієї процедури полягає в тому, щоби встановити, чи були при підготовці проекту правового акта вивчені всі можливі наслідки і ризики введення регулювання, чи розраховані позитивні ефекти від регулювання і чи співвіднесені вони з бюджетними витратами, з видатками споживачів, суб'єктів підприємницької та іншої діяльності, а головне - чи існує причинно-наслідковий зв'язок між введенням регулювання та вирішенням проблеми, для усунення якої таке регулювання пропонується [1, с.39].

Особлива увага до практики експертного супроводження правотворчості у Франції обумовлена тим, що саме у французькій академічній літературі та нормативній практиці сформувалось усталене словосполучення "оцінка регулюючого впливу" (etude d'impact). Цей термін було вперше використано у ст.2 закону № 76-629 від 10 липня 1976 р. "Про захист природи", однак реальна практика оцінювання юридичних, економічних, соціальних та інших наслідків нормативного регулювання у Франції стала розвиватися тільки з середини 90-х років ХХ ст. [2, с.48-49].

Початок було покладено Циркуляром прем'єр-міністра Алена Жюппе від 21 листопада 1995 р. "Про експеримент з супроводу проектів законів і декретів у Державній Раді оцінкою регулюючого впливу", в якому, зокрема, було сказано, що пояснювальні записки до проектів законів та декретів мають роз'яснювати основні цілі акта і давати більш-менш докладний виклад положень, що містяться в його тексті. Крім того, спеціальні документи, що додаються до тексту, повинні включати в себе детальний аналіз очікуваних наслідків від введення акта (за такими параметрами, як вплив на зайнятість населення та на основні соціальні інтереси, фінансові наслідки, адміністративні бар'єри та ускладнення правової системи) [3].

Суттєві зміни у механізмі правотворчості відбулися після 23 липня 2008 р., коли у Франції була проведена конституційна реформа. У ст.24 Конституції Франції з'явилося положення про те, що Парламент здійснює оцінку всіх напрямів діяльності органів публічної влади в інтересах населення, а ст.51-2 встановила, що для реалізації вказаних контрольно-оцінювальних завдань у кожній палаті можуть створюватися комісії для збору необхідної інформації відповідно до умов, передбачених законом [4]. Завдяки цьому виникло конституційне підґрунтя для діяльності органів парламентського контролю, моніторингу, аналізу стану й ефективності законодавства. Зокрема, при "нижній" палаті французького Парламенту було створено Комітет з оцінювання і контролю за державною політикою (Comite devaluation et de controle des politiques publiques).

Указаний Комітет створює робочі групи з двох депутатів (по одному - від більшості і від опозиції), яким доручається провести дослідження з різних соціально значущих питань з метою встановлення стану їх нормативно-правової урегульованості. За результатами проведеного дослідження публікується доповідь, після широкого обговорення якої приймаються необхідні заходи законодавчого регулювання. Крім того, за участю обох палат Парламенту - Національних зборів і Сенату, а також представників наукового співтовариства формується спеціальна парламентська служба вибору політики у науково-технічній сфері, завданням якої є попередня експертна оцінка законодавчих ініціатив, що стосуються науково-технічної політики та інноваційних розробок [5, с.17-18].

Відповідно до новітніх конституційних змін умови внесення у Парламент законопроектів деталізуються особливим "органічним" законом. Такий закон - "Про застосування статей 34-1, 39 і 44 Конституції" - було прийнято 15 квітня 2009 р. [6]. Стаття 7 вказаного Закону вимагає супроводження законопроекту пояснювальною запискою, а ст.8 вказує на необхідність проведення попередньої оцінки його регулюючого впливу. Така оцінка має включати аналіз економічних, фінансових, соціальних та екологічних наслідків, фінансових витрат і очікуваного прибутку з обов'язковим зазначенням використаних методів дослідження. Крім того, у супроводжувальних документах мають бути вказані: альтернативні варіанти реформи права і мотиви для звернення до нового регулювання; взаємодія проектованих норм з європейським правом та чинними нормами національного законодавства; приблизний перелік підзаконних актів, необхідних для впровадження і застосування норм нового закону, тощо. Виходячи з принципу пропорційності, обсяг попередньої оцінки залежить від терміновості, важливості і масштабів, ступеня впливу на життя державної адміністрації та громадян нового регулювання.

Контроль за виконанням цих вимог, згідно з абз.4 ст.39 Конституції Франції, здійснює Конференція голів палати, яка складається з голови і віце-голів палати Парламенту, голів постійних комісій, генерального доповідача Фінансово-бюджетної комісії, голови Комісії з європейських справ та голів парламентських фракцій.

Крім парламентських структур, експертні висновки на проекти нормативно-правових актів у Франції дають три колегіальних органи: Державна рада, Економічна, соціальна та екологічна рада, Конституційна рада.

Державна рада посідає важливе місце у правовій системі Франції, вона поєднує експертно-консультативні функції з діяльністю у сфері адміністративної юстиції. На цей час до її складу входить понад 200 членів: віце-голова, шість голів секцій, 79 державних радників та 12 екстраординарних державних радників, які перебувають на дійсній службі, 81 доповідач, 33 аудитори 1-го і 2-го класів. Головою Державної ради є Прем'єр-міністр, за його відсутності - міністр юстиції. Підбір членів Державної ради відбувається у двох напрямках: "внутрішньому" - з осіб, які закінчили Вищу школу адміністрації, і "зовнішньому" - шляхом призначення на посаду актом Уряду. Найбільш видатні випускники Вищої школи адміністрації беруть участь у конкурсі на заміщення, як правило, однієї з нижчих посад у Державній раді і отримують можливість в майбутньому зайняти більш високі посади [7, с.237].

Наявність висновку Державної ради на законопроект є необхідною умовою його подальшого проходження. Так, відповідно до ст.39 Конституції Франції законопроекти обговорюються в Раді міністрів лише після розгляду їх Державною радою і вносяться в бюро однієї з палат. Крім того, законодавчі акти з питань, які мають регламентарний характер, можуть бути змінені декретами також після того, як їх розгляне Державна рада (ст.37). Урядові ордонанси так само приймаються тільки за наявності висновку Державної ради (ст.38). Це стосується і проектів актів європейських співтовариств і Європейського Союзу законодавчого характеру, правова експертиза яких, до спрямування їх у Національні збори і Сенат, згідно зі ст.78-4 Конституції здійснюється Державною радою. Слід зазначити, що хоча обов'язкової сили висновки Державної ради не мають, їх значний вплив на прийняття чи відхилення законопроекту обумовлений високим професіоналізмом цього органу [7, с.229].

експертиза франція правотворчість

Економічна, соціальна та екологічна рада покликана консультувати уряд і брати участь у виробленні економічної та соціальної політики, сприяти встановленню діалогу між різними соціальними і фаховими групами, залучати громадські та професійні об'єднання до формування й аналізу державної політики. Згідно зі ст.71 Конституції Франції порядок діяльності Ради встановлюється органічним законом, а її склад не може перевищувати 233 члени. Більшість членів цієї Ради призначається на п'ять років громадськими та професійними організаціями, в тому числі об'єднаннями працівників промисловості, торгівлі, сільського господарства, ремісничого виробництва, організаціями та фондами, що діють в галузі охорони навколишнього середовища, молодіжними та студентськими об'єднаннями, а решта - урядом з числа найбільш компетентних експертів у своїй професійній галузі [8]. До компетенції Економічної, соціальної та екологічної ради входить проведення експертизи всіх законопроектів, планів, програм і рішень, що стосуються соціально-економічних питань і сфери екології. Крім того, Уряд може спрямувати до вказаної Ради проекти актів, що стосуються інших галузей, і вона сама має право за власною ініціативою розглянути будь-який законопроект. Стаття 69 Конституції Франції встановлює, що Рада може також призначити одного зі своїх членів для викладу в палатах Парламенту висновку Ради щодо представлених їй проектів або пропозицій.

Конституційна рада Франції є органом конституційної юстиції. Вона складається з дев'яти членів, повноваження яких тривають дев'ять років. Конституційна рада оновлюється на одну третину кожні три роки. Три його члени призначаються Президентом Республіки, три - головою Національних зборів, три - головою Сенату. Крім дев'яти членів, зазначених вище, в Конституційну раду по праву довічно входять колишні Президенти Республіки (ст.56 Конституції Франції). Експертиза проектів нормативно-правових актів здійснюється Конституційною радою в рамках конституційного контролю, який поділяється на обов'язковий та факультативний [9, с.10]. Обов'язковому контролю підлягають органічні закони до їх промульгації, законодавчі пропозиції, передбачені у ст.11, до їх винесення на референдум і регламенти палат Парламенту до початку їх застосування. Факультативний конституційний контроль здійснюється стосовно інших законопроектів за ініціативою Президента Республіки, Прем'єр-міністра, голови Національних зборів, голови Сенату, шістдесяти депутатів або шістдесяти сенаторів. Питання щодо відповідності законів Конституції вирішується Конституційною радою у тридцятиденний термін, а за вимогою уряду цей строк скорочується до восьми днів (ст.61 Конституції Франції) [4].

У Франції досить часто прийняттю законодавчого акта передують консультації з адміністративними органами з консультативними повноваженнями, які можуть іменуватися по - різному: комітетами, комісіями, радами тощо. Їх правовий статус врегульовано декретом № 2006-672 від 8 червня 2006 р. "Про створення, склад і функціонування адміністративних органів з консультативними повноваженнями" [10]. Загальна кількість таких органів на сьогодні перевищує 340. У французькій юридичній системі склалося стійке розуміння того, що відсутність завчасно проведених консультацій щодо законопроекту, передбачених Конституцією або органічним законом, може призвести до визнання його неконституційним Конституційною радою (ст.56, 61-1 Конституції). У свою чергу, Державна рада в порядку адміністративного судочинства може визнати недійсним проект закону, який не був предметом обов'язкових консультацій, передбачених законом або декретом [2, с.52-53].

Слід також зазначити, що для інформування громадян про власну правотворчу діяльність та залучення до неї інститутів громадянського суспільства Парламент Франції широко використовує можливості соціальних мереж. Крім офіційного сайту, з кінця 2011 р. Парламент відображає свою діяльність у Facebook і Twitter, а з 2013 р. він почав використовувати у своїй діяльності "Google+". Сенат використовує соціальні мережі, щоб оприлюднити всі заходи Сенату (громадські слухання, прес - конференції, пленарні засідання), а також всю супровідну інформацію (звіти, законодавчі досьє, де громадяни зможуть знайти всю необхідну інформацію про той чи інший законопроект) [11, с.60]. Це, між іншим, створює передумови для оперативного проведення громадської експертизи проектів законодавчих актів.

Висновки