Реалізація кодифікації джерел адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реалізація кодифікації джерел адміністративного права

Ільков Василь Васильович - кандидат юридичних наук, доцент, суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду

Аннотация

кодифікація адміністративний акт

Статья направлена на обоснование отдельных вопросов осуществления кодификации источников административного права. Многочисленные административно-правовые нормы содержатся во многих, действующих нормативных актах, часть из них принята во времена Советского Союза, а часть подвергается постоянным изменениям. Все эти нормативно-правовые акты требуют проведения систематизации и сведение к единому кодифицированному акту (актам). Рассматриваются вопросы подготовки Кодекса административного права Украины, Административного процедурного кодекса, новой редакции Кодекса об административных правонарушениях.

Ключові слова: систематизація, кодифікація джерел адміністративного права, проект Кодексу адміністративного права України, проект Адміністративно-процедурного кодексу

Summary

The article aims to study specific issues of administrative law codification. Numerous administrative law contained in many existing regulations, some of which entered the Soviet Union, the other part undergoes constant change. These regulations require the implementation of systematization and reduction to a single codified act (acts). The questions of preparation of the Code of Ukraine Administrative Law, Administrative Procedure Code, a new version of the Code of Administrative Offences are very urgent today.

Анотація

Стаття спрямована на обґрунтування окремих питань здійснення кодифікації джерел адміністративного права. Численні адміністративно-правові норми містяться в багатьох, чинних нормативних актах, частина з яких прийнята за часів Радянського Союзу, а частина зазнає постійних змін. Усі ці нормативно-правові акти потребують здійснення систематизації і зведення до єдиного кодифікованого акту (актів). Розглядаються питання підготовки Кодексу адміністративного права України, Адміністративного процедурного кодексу, нової редакції Кодексу про адміністративні правопорушення.

З часів проголошення незалежності в Україні здійснюється адміністративно-правова реформа.

Основною складовою проведення адміністративно-правової реформи виступає розробка та прийняття нормативно-правових актів, які виступають її формою вираження та реалізацією.

Серед найбільш важливих питань здійснення адміністративно-правової реформи, розвитку та удосконалення системи адміністративного права постає її кодифікація. Одним із таких актів як форма систематизації положень адміністративного законодав ства може виступати Кодекс адміністративного права України.

Серед вітчизняних науковців та практиків, які досліджували проблематику систематизації джерел адміністративного права необхідно зазначити Бандурку О.М., Бев- зенка В.М., Ю.П Битяка Ю.П., Білу-Тіуно- ву Л.Р., Гаращука В.М., Додіна Є.В., Ком- зюка А.Т, Коломоєць Т.О., Куйбіду Р.О., Смоковича М.І., А.М. Школика та інших.

Метою цього дослідження виступає вивчення та аналіз стану окремих питань систематизації джерел адміністративного права. Адже система джерел адміністративного права є доволі різноманітною та численною, а судова практика застосування джерел адміністративного права постійно та стрімко розвивається, як і адміністративні правовідносини у нашій державі.

Здійснення адміністративної реформи в Україні передбачалось реалізовувати протягом тривалого періоду, заплановано декілька етапів реалізації реформи. Під час проведення реформи вживаються заходи щодо її належного законодавчого, наукового та практичного забезпечення.

Саме на одному із завершальних етапів реалізації реформи постає питання систематизації джерел адміністративного права.

Однак, до цього часу ні завершальні, ні проміжні етапи адміністративно-правової реформи так і не реалізовані. У квітні 2015 року розпочаті процеси здійснення конституційної реформи в Україні, що може мати наслідком прийняття нової моделі діяль ності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Таким чином, сучасні адміністративно-правові відносини, які знаходяться у безперервному розвитку, і визначають особливості їх правового регулювання врегулювання.

З метою визначення правової природи здійснення систематизації адміністративного права видається за необхідне повернутись до загальнотеоретичних аспектів адміністративного права.

Адже адміністративно-правові відносини виникають та реалізуються внаслідок:

1) здійснення повноважень органами публічної влади;

2) реалізації повноважень органами місцевого самоврядування;

3) здійсненням іншими суб'єктами делегованих повноважень державних органів;

4) формування судової практики розгляду публічно-правових спорів під час здійснення адміністративного судочинства.

Правова природа адміністративно-правових відносин і визначає особливості правової системи їх нормативного врегулювання.

Численні адміністративно-правові норми містяться в багатьох, чинних нормативних актах, частина з яких прийнята за часів Радянського Союзу. Усі ці нормативно-правові акти, ймовірно, потребують здійснення систематизації і зведення до єдиного кодифікованого акту.

Як відомо, кодифікацію як напрям систематизації адміністративного права здійснюють шляхом: а) об'єднання в єдиному акті адміністративно-правових норм, що містяться в різних нормативних актах, однак мають спільні ознаки та предмет;-

б)доопрацювання положень таких норм;-

в)виключення положень, які втратили актуальність; г) вирішення питань, які потребують нормативного врегулювання в адміністративному праві.

За результатом здійснення кодифікації напрацьовуються єдині, систематизовані та спеціалізовані акти, які за своєю ієрархією займають вище місце, ніж звичайний закон.

На думку Ю.П. Битяка, на відміну від норм деяких галузей права, об'єднати всі норми адміністративного права в одному чи навіть у декількох комплексних (кодифікованих) актах неможливо з об'єктивних причин [2].

У той же час, Т.О.Коломоєць підтримує потребу систематизації, у т.ч. кодифікацію, адміністративно-правових положень, однак слід все ж таки враховувати специфіку самої галузі, її предмету, а відповідно правових норм, які підлягатимуть систематизації, у т.ч. й кодифікації.

Враховуючи певну унікальність адміністративного права як галузі права, її поліструктурний характер, мобільність, сферу регулюючого правового впливу (із порівнянні із рештою галузей права), слід зазначити, що своєрідним буде і процес систематизації, у т.ч. й кодифікації, відповідних галузевих правових норм [3].

Адміністративне право регулює широке коло суспільних відносин. Його норми містяться в численних актах різної юридичної сили. Крім того, постійні зміни до чинного законодавства України у сфері державної влади характеризується високим рівнем динамічності, частим виникненням нових норм, що ускладнює зміст і структуру правового матеріалу й обмежує можливість його кодифікації.

У зв'язку з цим систематизація адміністративного права може здійснюватись шляхом напрацювання кодифікованих актів за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання.

Кодекс адміністративного права України покликаний врегульовувати у процесі державного управління відносини між державними органами та громадянами, містити норми, які встановлюють загальні принципи державного управління та адміністративних процедур, а також норми, які врегульовують порядок застосування адміністративних стягнень.

У той же час залишається неврегульованим у повному обсязі питання адміністративного процесу.

Адже згідно з науковою позицією визначного вітчизняного вченого О.М. Бандурки щодо «більш широкого» розуміння адміністративного процесу на сучасному етапі, юрисдикційна діяльність є лише незначною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, а зведення адміністративного процесу до розгляду індивідуальних справ по суті відкидає управлінський характер і ототожнює адміністративний процес із кримінальним і цивільним процесами, що неможливо визнати правильним [1, с.7--9].

Цей принцип повинен відображатись під час здійснення кодифікації адміністративного права.

Окреме місце займає Кодекс про адміністративні правопорушення, який має свою структуру та інтегрований у національну систему права, саме тому цей кодекс повинен бути збережений як окремий систематизований акт (з відповідними новаційними доопрацюваннями), зосереджений саме на адміністративній відповідальності.

Як суміжна галузь, обстоюється ідея запровадження Виборчого кодексу, у якому будуть об'єднані усі види волевиявлення громадян України.

Серед підготовлених та напрацьованих систематизованих актів слід виокремити проекти Адміністративно-процедурного кодексу. Ці проекти вносились до Верховної Ради України (реєстр. № 2789 від 18.07.2008, реєстр. №11472 від 03.12.2012) як урядові законопроекти. Навіть зараз обговорюється ідея їх прийняття та внесення від Кабінету Міністрів України. Однак жоден з цих проектів навіть не був прийнятий за основу у першому читанні, не обговорювався та не доопрацьовувався у парламенті.

До дослідження пропонується проект Адміністративно-процедурного кодексу реєстр. №11472 від 03.12.2012, внесений Кабінетом Міністрів України [4].

В основу проекту покладалось, що Кодекс регулює відносини, що виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами діяльності щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, у тому числі щодо отримання адміністративних послуг, та виконання ними визначених законом обов'язків, регламентує процедури розгляду адміністративних справ.

Дія цього Кодексу не поширюється на відносини, що виникають під час провадження органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, іншими суб'єктами, зазначеними у частині другій цієї статті, діяльності щодо:

1) розгляду звернень осіб, що містять пропозиції, поради, рекомендації стосовно визначення повноважень та порядку організації такої діяльності, а також стосовно врегулювання суспільних відносин, удосконалення законодавства;

2) провадження дізнання, досудового слідства, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження, нотаріальних дій, виконання покарання, застосування законодавства про захист економічної конкуренції, податкового та митного законодавства;

3) проходження державної служби, у тому числі дипломатичної та військової, а також служби в органах місцевого самоврядування.

Розділ І «Загальні положення» проекту Кодексу присвячений принципам, а саме: верховенства права, законності, рівності учасників адміністративного провадження перед законом, використання повноважень з належною метою, обґрунтованості, безсторонності (неупередженості) адміністративного органу, пропорційності, гласності та відкритості, своєчасності та розумного строку, гарантування правового захисту тощо. Ці принципи наповнені також конкретними механізмами через права та обов'язки учасників адміністративної процедури.

У розділі II проекту Кодексу визначається склад та статус учасників адміністративного провадження (адміністративний орган, адресат (у тому числі, заявник, оскар- жувач), заінтересована особа) та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі): їх правосуб'єктність, права та обов'язки. Регулюється питання забезпечення неупередженості адміністративного органу, а також об'єктивності в діяльності осіб, які сприяють розгляду справи, в тому числі визначені підстави для можливих відводів. У цьому ж розділі проекту Кодексу пропонується врегулювати питання документування адміністративного провадження, доказів, адміністративних витрат (витрат, пов'язаних із здійсненням адміністративного провадження), а також строків (порядку їх обчислення, поновлення та подовження процедурних строків).

Підхід до поділу адміністративного провадження на види в залежності від ініціатора справи (особа або адміністративний орган) знайшов своє відображення у регулюванні стадії ініціювання провадження, і, насамперед, у главі, присвяченій поданню заяви особою: визначається форма та зміст заяви, порядок її реєстрації, залишення заяви без руху, направлення за належністю тощо. Слід зазначити, що відносини стосовно надання адміністративних послуг (у порядку адміністративного провадження за заявою) регулюватимуться у частині процедури їх надання цим Кодексом та іншими законами, що регулюють відповідні відносини. Наприклад, положеннями Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» регулюється загальний порядок отримання ліцензій суб'єктами господарювання, а Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» детально регламентовано процедуру реєстрації суб'єктів господарювання. Разом із тим проектом Кодексу передбачається, що для окремих видів адміністративних справ законом установлюються особливості провадження щодо переліку документів, необхідних для розгляду справи, строків її розгляду, розмірів плати, якщо така стягується [4].

Також визначається порядок відкриття та підготовки адміністративної справи до вирішення (зокрема, витребування додаткових документів та відомостей, розгляд клопотань учасників адміністративного провадження, доступ до матеріалів адміністративної справи, отримання погоджень та висновків від інших органів, огляд на місці, огляд речей), зупинення та закриття адміністративного провадження, а також розгляду та вирішення адміністративної справи.

Процедура розгляду індивідуальної справи, як відомо, завершується прийняттям адміністративного акта. У цій частині новелою проекту Кодексу є доповнення розділу про адміністративний акт главою про чинність та припинення дії адміністративного акта, а саме: визначаються умови, за яких адміністративний акт є нікчемним, умови правомірності адміністративного акта, відкликання або визнання його недійсним, встановлюється можливість перегляду адміністративного акта за нововиявленими обставинами тощо.

Адміністративне оскарження виділено у окремий розділ проекту Кодексу. Суб'єктом розгляду скарги за проектом є вищий відносно адміністративного органа, що розглядав адміністративну справу, орган виконавчої влади, орган чи посадова особа місцевого самоврядування, які уповноважені розглядати і приймати рішення з порушених у скарзі питань. Також суб'єктом розгляду скарги може бути комісія, утворена адміністративним органом для розгляду скарг.

Окремим розділом проекту Кодексу визначається порядок виконання адміністративного акта, у тому числі примусового.

Як зазначено у пояснювальній записці до Проекту закону №11472 від 03.12.2012 року, прийняття країнами-членами Ради Європи актів, які регулюють адміністративні процедури, передбачено, зокрема, прийнятими Комітетом Міністрів Ради Європи, Резолюціями та Рекомендаціями Ради Європи (наприклад, Резолюцією (77) 31 про захист особи відносно актів адміністративних органів, Рекомендацією № R (80) 2 стосовно здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, Рекомендацією № R (87) 16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб та інші). У більшості європейських країн ефективно діють кодифіковані акти, які присвячені детальній регламентації процедур у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в частині їх взаємовідносин з фізичними та юридичними особами (наприклад, у ФРН існує Закон про адміністративну процедуру, в Австрійській Республіці - Загальний закон про адміністративну процедуру, в Польщі - Кодекс адміністративного провадження тощо) [4].

Отже, саме на реалізацію положень Конституції України та виконання завдань адміністративної реформи в Україні спрямована розробка проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, який має стати «загальним» нормативно-правовим актом, що запровадить якісно новий рівень законодавчої регламентації процедур зовнішньоуправлінської діяльності органів влади та захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у відносинах з державою.

Таким чином, робота над кодифікацією адміністративного права повинна здійснюватись згідно з підгалузями адміністративного права.

Окремо важливо звернути увагу щодо систематизації загальної частини адміністративно-правових відносин можливо здійснити у Кодексі адміністративного права України та Особливої частини адміністративного права Кодексу про адміністративні правопорушення, можливого виділення Адміністративно-процедурного кодексу, що безперечно вдосконалюватиме механізм регулювання адміністративно-правових відносин.

Щодо структури Адміністративного кодексу України, то її можливо сформулювати із таких складових «Загальної частини» адміністративного права:

Кодекс адміністративного права України

Розділ 1. Загальні положення

Глава Предмет регулювання та сфера дії Кодексу адміністративного права України

Глава Адміністративний акт

Розділ 2. Склад та статус суб'єктів адміністративного права

Глава Загальні положення про органи виконавчої влади

Глава Загальні положення про органи місцевого самоврядування

Глава Загальні положення про інші органи, які здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень

Глава Загальні положення про фізичні та юридичні особи

Розділ 3. Публічна служба

Глава Діяльність на державних політичних посадах. Державна служба

Глава Професійна діяльність прокурорів

Глава Військова служба, альтернативна (невійськова) служба

Глава Дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування

Розділ 4. Адміністративний договір. Форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання

Розділ 5. Особливості правового регулювання в окремих галузях адміністративних правовідносин. Реалізація конституційних прав та свобод фізичних осіб, юридичних осіб, об'єднань громадян без статусу юридичних осіб

Розділ 6. Прикінцеві та перехідні положення

Таким чином, сучасні адміністративно- правові відносини знаходяться у безперервному розвитку і визначають особливості їх правового регулювання врегулювання. Робота над законодавчим врегулюванням таких відносин відбувається постійно.

Систематизація адміністративного права повинна здійснюватись згідно з підгалузями адміністративного права, «Загальну частину» адміністративно-правових відносин можливо здійснити у Кодексі адміністративного права України, а «Особливу частину» адміністративного права - у Кодексі про адміністративні правопорушення, та Адміністративно-процедурному кодексі, крім того Кодекс адміністративного судочинства України уже працює, що безперечно вдосконалюватиме механізм регулювання адміністративно-правових відносин. Хоча, безперечно, цей процес буде доволі складним, адже масив нормативно-правових актів у сфері адміністративного права є доволі суттєвим.

Крім того, слід взяти до уваги обставини активного реформування в Україні підгалузей адміністративного права, нормативна база стрімко змінюється поза рамками певної єдиної концепції, на часі конституційна реформа, яка матиме вплив і на адміністративну реформу.

Література

1. Бандурка О. М. Адміністративний процес : підручник для вищих навч. закладів / О. М. Бандурка, М. М. Тищенко. - К. : Літера ЛТД, 2001. - 336 с.

2. Битяк Ю. П. Адміністративне право України: Підручник, Київ «Юрінком Ін- тер», 2005 // http://www.ebk.net.ua/Book/law/ bityak_admpu/part1/114.htm.

3. Коломоєць Т.О. Визначення пріоритетних функцій кодифікації адміністративно-процедурного законодавства як невід'ємна складова ефективності відповідного процесу http://www.pravoznavec.com. ua/period/article/15325/%CA

4. Проект Адміністративно-процедурного кодексу реєстр. №11472 від 03.12.2012, внесений Кабінетом Міністрів України // http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=44893

Размещено на Allbest.ru