Співробітництво територіальних громад: теорія і практика

Conclusions. The inter-municipal cooperation relatively new direction of local government in Ukraine and therefore requires a broad coverage of positive practices and benefits of voluntary restrictions of their own local communities autonomy for improving the quality of life of citizens in the territory. Cooperation should be based on clear goals and desired by strengthening solidarity and partnership to achieve result.

Key words: cooperation of local communities, inter-municipal cooperation, forms, parties, local government, joint body of management.

міжмуніципальний співробітництво територіальний громада

Проблеми реформування інститутів територіальної організації влади обговорюються на політичному, громадському, експертному рівнях. Сьогодні першочерговим завданням є підвищення ефективності функціонування системи публічної влади на місцях. Тому дослідження проблем правового регулювання міжмуніципального співробітництва територіальних громад набуває особливого значення в контексті пошуку найбільш оптимальних шляхів реформи місцевого самоврядування.

Переважна більшість наукових досліджень стосуються теоретичних питань розвитку місцевого самоврядування та організації місцевої державної влади, а багато питань прикладного характеру залишаються без уваги. У результаті реформи, не маючи належної теоретичної основи, завершуються уже на першому етапі, зустрівши спротив певних соціальних груп і нерозуміння їх необхідності переважної частини суспільства. Спроби провести реформу інститутів місцевої влади, починаючи з 90-х років, бажаних результатів не дали, адже здійснювалися переважно без достатнього наукового обґрунтування, здебільшого шляхом прямого копіювання зарубіжного досвіду. Наслідком цих перетворень стала «консервація» доволі громіздкої й неефективної системи влади, що є однією з основних причин існуючого стану соціально-економічного розвитку територіальних громад, районів і регіонів України. Недосконалість чинного законодавства веде до дублювання повноважень місцевих органів влади, породжує численні конфлікти між різними рівнями влади як по горизонталі, так і по вертикалі, знижує ефективність взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Основні напрямки реформи місцевого самоврядування в Україні активно досліджуються в роботах О. В. Батанова, М. О. Баймуратова, Х. В. Приходько, С. Г. Серьогіної [Див: 1-2; 4], але складність та багатогранність проблематики вимагає продовження досліджень у цій сфері.

Метою статті є дослідження проблем правового регулювання міжмуніципального співробітництва територіальних громад, висвітлення переваг і недоліків цього напрямку розвитку місцевого самоврядування в Україні. Використання сучасних методів наукових досліджень дає змогу сформулювати висновки та пропозиції, спрямовані на удосконалення правового регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування, що має не лише теоретичне, а й практичне значення для подальшого розвитку цього інституту в Україні.

Недосконалість існуючого адміністративно-територіального устрою України стримує соціально-економічний розвиток територіальних громад. Органам місцевого самоврядування для ефективної реалізації власних повноважень дуже часто бракує необхідних матеріальних та фінансових ресурсів. Багато питань місцевого значення територіальні громади неспроможні вирішити самостійно без державної підтримки, тому перспективним напрямком розвитку місцевого самоврядування є міжмуніципальне співробітництво.

Проблеми міжмуніципальної співпраці територіальних громад умовно можна поділити на дві частини: організаційні й правові. Організаційні аспекти міжмуніципальної співпраці залежать від різноманітних чинників: географічних, демографічних, політичних, економічних, культурних, історичних та інших. Наприклад, чим вищий рівень децентралізації публічної влади, тим більше органи місцевого самоврядування потребують співпраці. У централізованій державі повноваження і ресурси органів місцевого самоврядування обмежені, а тому потреба у співпраці незначна.

Аналізуючи правову основу співробітництва у сфері місцевого самоврядування, слід насамперед звернутись до Конституції України (ч. 2 ст. 142), яка надає право сільським, селищним, міським територіальним громадам об'єднувати об'єкти комунальної власності і кошти місцевих бюджетів. Конституційно закріплюються і умови такого об'єднання. По-перше, зазначена процедура може здійснюватися тільки на договірних засадах. По-друге, чітко визначена мета об'єднання цих об'єктів: виконання спільних для кількох територіальних громад проектів чи спільне фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ, організацій. При цьому, реалізуючи право на таке об'єднання, територіальні громади можуть створювати для цього відповідні органи і служби. Проте відсутність ефективного організаційно-правового механізму такої взаємодії територіальних громад призвела до того, що на практиці до 2014 р. міжмуніципальне співробітництво майже не здійснювалося. Це, ймовірно, стало однією з причин того, що в Проекті Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) (реєстр. № 4178а), внесеному 26.06.2014 р. Президентом України, положення про співпрацю територіальних громад взагалі пропонувалося виключити. Ця пропозиція є неприйнятною, адже виключення з Конституції України норми, яка закріплює міжмуніципальне співробітництво, суттєво звужує права територіальних громад. Такий підхід суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, згідно з якою місцеві власті мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону створювати консорціуми з іншими місцевими властями для виконання завдань, що становлять спільний інтерес (ст. 10).

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [3; 1997. № 24. Ст. 170] у розвиток конституційних приписів закріплює, що територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби (ч. 3 ст. 60). Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про:

а) створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб);

б) прийняття рішень щодо надання згоди на організацію співробітництва територіальних громад, суб'єктом якого є територіальна громада села, селища, міста, у формах, визначених ст. 4 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (схвалення проекту договору про співробітництво та інших рішень);

в) заслуховування звітів, пов'язаних зі здійсненням співробітництва територіальних громад, суб'єктом якого є територіальна громада села, селища, міста (ст. 26).

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать питання щодо об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюджету та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування комунальних підприємств, установ та організацій, вирішення інших питань, що стосуються спільних інтересів територіальних громад (п. 6 ч. 1 ст. 28).

Організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та контролю визначаються Законом України «Про співробітництво територіальних громад» (далі Закон) [3; 2014. № 34. Ст. 1167]

Суб'єктами співробітництва згідно зі ст. 3 Закону є територіальні громади сіл, селищ, міст. Це означає, що органи місцевого самоврядування від свого імені не мають права укладати договори про співробітництво, що суперечить ст. 10 Європейської хартії місцевого самоврядування. На наш погляд, право на співробітництво повинні мати також органи місцевого самоврядування, особливо це важливо для районних і обласних рад. Тим більше, що практика укладення міжобласних угод в 90-х роках була в Україні досить поширеною. Міжрайонне співробітництво могло б стати попереднім етапом проведення адміністративно-територіальної реформи щодо укрупнення районів. Водночас слід визнати, що розширення переліку суб'єктів співробітництва вимагатиме зміни назви закону, пропонуємо один із можливих варіантів «Про співробітництво у сфері місцевого самоврядування».

Закон передбачає п'ять можливих форм співробітництва.

1. Делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів (п. 1 ч. 1 ст. 4).

Насамперед слід звернути увагу, що законодавець як форму співробітництва називає делегування завдань (одного чи кількох). Для національного законодавства і правової науки більш звичним є делегування повноважень. Виконання правового припису щодо делегування завдань ускладнюється тим, що на рівні чинного законодавства завдання територіальних громад як суб'єктів співробітництва не конкретизовані. Отже, реалізація цієї норми уже від початку є проблематичною. В Примірній формі договору про співробітництво територіальних громад у формі делегування виконання окремих завдань, затвердженій Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 233 від 27.08.2014 р., як завдання пропонується зазначати перелік повноважень, що делегуються суб'єкту співробітництва відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», інших законів, з посиланням на відповідну статтю, пункт закону.

Такий підхід до регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування досить поширений, коли замість системного удосконалення законодавства парламент запроваджує нові поняття, терміни, правові конструкції, які складно реалізувати на практиці, а ці недоліки потім намагаються певним чином виправити в підзаконних нормативних актах.

Чому в п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону не закріплено таку форму співробітництва, як делегування повноважень? Можливо, розробники виходили з того, що в чинному законодавстві повноваження закріплюються за органами та посадовими особами місцевого самоврядування, а не за територіальними громадами, а може також тому, що в ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» делеговані повноваження визначаються як повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад, а можливість делегування повноважень між територіальними громадами не передбачено.

Проте вважаємо, що необхідно було б закріпити таку форму співробітництва, як делегування повноважень, адже ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Про складність реалізації цієї форми співробітництва свідчить і те, що в Реєстр договорів про співробітництво територіальних громад станом на 25.04.2015 р. не внесено жодного договору про співробітництво територіальних громад у формі делегування виконання окремих завдань.

2. Реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів (п. 2 ч. 1 ст. 4).

Це одна із найбільш поширених форм співробітництва. У Реєстрі договорів про співробітництво територіальних громад станом на 25 квітня 2015 р. 2/3 договорів про реалізацію спільного проекту. Популярність цієї форми обумовлена її відносною простотою і універсальністю. Сторони визначають мету проекту, строки та умови його реалізації, перелік заходів та умови їх реалізації, фінансові зобов'язання, інші форми участі органів місцевого самоврядування в здійсненні проекту, механізм координації.

Десять сільських територіальних громад Семенівського району Полтавської області уклали Договір про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільного проекту «Оновлене життя місцевої пожежної охорони запорука безпечної життєдіяльності громад». Співробітництво безстрокове, зазначено лише його початок 12 лютого 2015 р. Цікаво,_що координацію діяльності суб'єктів співробітництва покладено на Семенівську районну державну адміністрацію (орган державної влади). Це, напевно, обумовлено відсутністю досвіду співробітництва, адже така модель взаємодії, коли співробітництво суб'єктів місцевого самоврядування координує орган державної влади, не виглядає природною.

Співробітництво можливе між сільськими і міськими територіальними громадами. Для прикладу, Пирятинська міська рада і шість сільських рад украли Договір про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільного проекту «Придбання сміттєвоза та контейнерів для покращення матеріально-технічної бази громад. Спільний крок до чистоти довкілля Пирятинського краю».

Окремі Договори про співробітництво територіальних громад у формі реалізації спільного проекту мають рамковий характер. Тобто територіальні громади не визначають конкретно мету проекту, а укладають договір, що передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів.

3. Спільне фінансування (утримання) суб'єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності інфраструктурних об'єктів. Така форма співробітництва має перспективу широкого застосування, адже вона направлена на забезпечення ефективного використання ресурсів територіальних громад на основі спільного застосування наявних в одного із суб'єктів співробітництва об'єктів комунальної інфраструктури. Територіальні громади в рамках співробітництва визначають: а) перелік підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що передбачається спільно (усіма суб'єктами співробітництва) фінансувати (утримувати); б) обсяг фінансових ресурсів, який планують виділити, а також порядок здійснення видатків з місцевих бюджетів; в) умови щодо надання (виробництва) послуг (продукції) для суб'єктів співробітництва; г) спосіб розподілу між суб'єктами співробітництва отриманих доходів та можливих ризиків, пов'язаних з діяльністю юридичних осіб комунальної форми власності, що спільно фінансуються (утримуються); 5) форму і порядок подання звітності про результати діяльності.

Чотири сільські ради Віньковецького району Хмельницької області уклали Договір про співробітництво територіальних громад у формі спільного фінансування (утримання) місцевої пожежної охорони на період з 5 грудня 2014 р. до 4 грудня 2019 р.

У рамках такого виду співробітництва територіальні громади можуть здійснювати спільне фінансування (утримання) усіх підприємств, установ та організацій комунальної форми власності інфраструктурних об'єктів. Для прикладу, Ковалівська, Куликівська та Новоселівська сільські ради Полтавського району Полтавської області уклали Договір про співробітництво у формі спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності з 31 березня 2015 р.

4. Утворення суб'єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій спільних інфраструктурних об'єктів.

Ця форма співробітництва застосовується з метою реалізації спільних інфраструктурних проектів і виконання функцій, що становлять спільний інтерес шляхом утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій і спільного їх утримання. У договорі про співробітництво мають бути визначені: а) сфера діяльності спільних комунальних підприємств, установ та організацій; б) їх найменування та місцезнаходження; в) організаційно-правова форма; г) структура органів і служб управління; д) обсяг коштів, майно (майно, що не підлягає приватизації не може використовуватися); е) шляхи покриття можливих збитків, дефіциту коштів та розподілу отриманих доходів; є) порядок припинення діяльності, а також розподілу між суб'єктами співробітництва майна.

В Україні вже є приклади застосування такої форми співробітництва. Вісім територіальних громад Віньковецького району Хмельницької області 5 грудня 2014 р. уклали Договір про співробітництво територіальних громад у формі створення спільного комунального підприємства.

5. Утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Спроможність виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування, значною мірою залежить від матеріально-фінансового забезпечення, якого часто бракує. З метою економії коштів (оптимізації чи зменшення видатків), суб'єкти співробітництва можуть утворювати спільні органи управління. Це найбільш складна форма співробітництва територіальних громад, тому на практиці вона ще не впроваджена. Правова регламентація цієї форми співробітництва територіальних громад має бути детальною, однак, на жаль, у Законі їй приділено уваги не більше, ніж іншим формам співробітництва. Відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону Договір про співробітництво у частині утворення спільного органу управління повинен містити, зокрема а) мету та спосіб утворення спільних органів управління; б) найменування та їх місцезнаходження; в) повноваження спільного органу управління та його функції; г) порядок призначення (обрання) на посаду, а також звільнення з посади керівника спільного органу управління та інших посадових осіб; д) порядок та обсяги фінансування суб'єктами співробітництва спільного органу управління, визначення його майна; е) порядок та періодичність звітування спільного органу управління, відповідальність його керівника; є) порядок припинення функціонування спільного органу управління та відповідного розподілу майна, наслідки такого припинення; ж) порядок припинення дії договору, можливість припинення одним із суб'єктів співробітництва участі у співробітництві та наслідки такого припинення.

Законодавець не пропонує суттєво змінювати існуючу модель місцевого управління, тому встановлює, що спільний орган управління може утворюватися як окремий виконавчий орган сільської, селищної, міської ради одного із суб'єктів співробітництва або у складі виконавчого органу сільської, селищної, міської ради одного із суб'єктів співробітництва (як структурний підрозділ департамент, відділ, управління, проектне бюро, агенція тощо). Такий підхід не вносить кардинальних, інноваційних змін, а тому цей вид співробітництва очевидно не набуде великого поширення.

Закріплені в Законі форми співробітництва умовно можна поділити на два види: публічно-правове і господарсько-правове. Для першого виду характерним є співробітництво в процесі здійснення повноважень місцевого самоврядування. Це, зокрема, дві форми: а) делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів і б) утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень. Господарсько-правове співробітництво направлене на реалізацію проектів, утворення і фінансування підприємств, установ та організацій комунальної форми власності інфраструктурних об'єктів. Відсутність прикладів співробітництва територіальних громад першого виду (публічно-правового) пояснюється його складністю і недосконалістю правового регулювання відносин суб'єктів співробітництва.

Міжмуніципальне співробітництво є двох видів: а) неформальне (без ухвалення рішень і укладення угод зустрічі голів, службовців, проведення конференцій, семінарів інших заходів); б) формалізоване (на основі рішень і угод, метою якого є реалізація окремого проекту (однофункціональне) або тісна співпраця за багатьма напрямками в рамках певних програм (багатофункціональне)).

Правове регулювання формалізованого співробітництва потребує суттєвого удосконалення. Його доцільно розрізняти залежно від рівня інтеграції, можливості реалізації владних повноважень, та особливостей фінансування діяльності. По-перше, асоціативні форми співпраці (вони закріплені Законом) направлені на реалізацію проектів, утворення і фінансування підприємств, установ та організацій комунальної форми власності інфраструктурних об'єктів, які дають можливість територіальним громадам надавати послуги, спільно вирішувати окремі питання місцевого значення. Основна ознака такої форми співпраці невладний характер діяльності. По-друге, це утворення об'єднань (союзу громад), публічно-правових структур із значно вищим рівнем інтегрованого територіального співробітництва для спільного вирішення більшості або усіх питань місцевого значення, однак при цьому територіальні громади, які об'єдналися у союз громад, не втрачають свого правового статусу. Обов'язково слід передбачити територіальну єдність таких утворень (територіальні громади повинні знаходитися на суміжній території ) і відсутність анклавів. Територіальна громада може бути учасником тільки одного такого міжмуніципального співробітництва. Публічно-правові структури міжмуніципального співробітництва повинні мати статус юридичних осіб, власний бюджет. При цьому форми державної підтримки співробітництва повинні бути доповнені прямим державним фінансуванням проектів, які реалізуються в рамках співробітництва, передачею об'єктів державної форми власності в управління суб'єктам співробітництва, а також закріпленням надходжень по окремих державних податках і зборах за бюджетом союзу громад. Окремої уваги вимагають процедурні аспекти ініціювання й організації співробітництва територіальних громад, проблеми правового регулювання реалізації повноважень спільними органами управління, основні напрямки підвищення якості й економічності публічних послуг, а також новітні форми концентрації матеріально-фінансових, організаційних, кадрових та інших ресурсів з метою забезпечення сталого, збалансованого розвитку сіл, селищ і міст.

Міжмуніципальне співробітництво відносно новий напрямок розвитку місцевого самоврядування в Україні, а тому вимагає широкого висвітлення позитивних практик і переваг від добровільного обмеження територіальними громадами власної автономії заради підвищення якості життя громадян на відповідній території. Співробітництво має ґрунтуватися на чітких цілях і бажанні через посилення солідарності та партнерства досягти необхідного результату.

Список літератури

1. Батанов О. В. Концептуальні проблеми конституційної регламентації статусу територіальних громад в Україні / О. В. Батанов // Часопис Київського університету права. 2014. № 3. С. 4-8.

2. Баймуратов М. О. Муніципальна реформа в Україні з позиції теорії сучасного муніципалізму: у пошуках доктринального оптимуму / М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Х. В. Приходько // Південноукраїнський правничий часопис. 2014. № 2. С. 3-8.

3. Відомості Верховної Ради України.

4. Серьогіна С. Г Удосконалення місцевого самоврядування в Україні в умовах демократизації та консолідації суспільства / С. Г. Серьогіна // Право України. 2014. № 4. С. 107-115.

Размещено на Allbest.ru