Правові засади діяльності Відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно як суб’єкта державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національного університету «Одеська юридична академія»

Кафедра адміністративного і фінансового права

Правові засади діяльності Відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно як суб'єкта державного управління

А. Кеча, аспірантка

Анотація

У статті розкриваються основні проблемні питання, пов'язані із визначенням і характеристикою нормативно-правових актів, які е основою для діяльності й функціонування Відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно.

Ключові слова: правове регулювання, нормативно-правовий акт, орган виконавчої влади, державна реєстрація речових прав, органи реєстрації прав.

нормативний речовий право майно

Ефективна реалізація органами виконавчої влади та їхніми структурними підрозділами свої завдань і функцій залежить від якості нормативно-правового регулювання їхньої діяльності. Норми, які приймаються законодавцем, повинні не лише закріплюватися «на папері», у суб'єктів державного управління має бути реальна можливість їх застосовувати під час практичної реалізації своїх повноважень.

Питання аналізу й характеристики правового регулювання діяльності органів виконавчої влади було предметом дослідження багатьох науковців. Цим займалися В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, В.М. Гаращук, Л.В. Коваль, А.П. Коренев, Ю.П. Кунєв, Ю.В. Кудрявцев, А.Е. Лунєв Д.В. Приймаченко, О.В. Чернецька, О.Б. Чорномаз та ін. Якщо говорити про правові засади діяльності Відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно (далі - Відділ), то вказане питання не було предметом окремого наукового дослідження. Тому метою статті є вивчення й аналіз основних нормативно-правових актів, які лежать в основі організації та діяльності зазначеного структурного підрозділу.

Правова основа діяльності органів виконавчої влади являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у процесі організації й функціонування органів публічної влади, закріплюють основні елементи їхньої організації та діяльності. У юридичній науці джерело права частіше за все розглядається у формально-юридичному сенсі - це форма встановлення й зовнішнього вираження чинних правових норм. Джерелами ж адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти правотворчості, які або повністю складаються з адміністративно-правових норм, або містять хоча б одну з таких [1, с. 52]. На думку О.Ф. Скакун, нормативно-правовий акт - офіційний акт-документ компетентних органів і посадових осіб, який містить норми права, забезпечується державою відповідно до закону [2, с. 493].

Правові норми регламентують фактично всі елементи організації роботи Відділу, від визначення загальних принципів до форм і методів діяльності. Усю сукупність нормативно-правових актів, які є основою для регулювання діяльності вказаного структурного підрозділу, можна розглядати залежно від їхньої юридичної сили й кола питань, що вони регулюють.

Звичайно, найголовніше місце серед усіх і поза межами будь-яких класифікацій посідає Основний Закон нашої держави - Конституція України. Вона має найвищу юридичну силу, є базою для появи нових правових актів і бар'єром для тих актів, які їй суперечать або не відповідають заявленим засадам. Конституція України окреслює систему органів виконавчої влади, нормативно забезпечує загалом їхню діяльність, найважливіші повноваження та порядок організації такої діяльності [3].

Окрім Конституції, норми, що регламентують певні елементи організації роботи Відділу, закріплені в різних актах, які не обмежуються лише національним законодавством, а й містять міжнародно-правові норми, кількість яких із кожним роком збільшується, ураховуючи посилення інтегрованості України в міжнародне співтовариство. Міжнародні договори, що діють в Україні, є частиною національного законодавства й навіть мають пріоритет перед національним.

Серед міжнародних договорів, які регулюють окремі аспекти діяльності реєстраційних служб і Відділу, можна назвати такі: Гаазька конвенція від 05 жовтня 1961 р.; Міжнародна конвенція про правову допомогу (країни СНД) 1993 р., яка набула чинності для України 14 квітня 1995 р.; Договір між Україною та Чеською республікою про правову допомогу і правові відносини у цивільних справах, підписаний 28 травня 2001 р.; Угода між Україною та Турецькою Республікою про правову допомогу та співробітництво у цивільних справах, підписана 23 листопада 2000 р. (ст. 27 закріплює, що до нерухомості й права власності на неї застосовується законодавство Договірної Сторони, на території якої знаходиться нерухоме майно). Аналогічні Договори підписані Україною із КНР, Польщею, Литвою, а також Естонією та Грузією.

Повертаючись до національного законодавства, яке використовується Відділом у процесі виконання функцій і завдань держави, до першої групи зараховуємо ті акти, норми яких, як правило, є матеріальними й регламентують загальні питання правового режиму об'єктів, що підлягають державній реєстрації.

Цивільний Кодекс України від 16 січня 2003 р. (далі - ЦК України) [4] встановлює, що «до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення» (ст. 181 ЦК України). Саме цей акт закріплює положення про те, що право власності й інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації, яка є публічною, оскільки здійснюється відповідним органом влади (ст. 182 ЦК України). Цей кодифікаційний акт освітлює широке коло питань матеріального права, які щодня використовуються в роботі Відділу.

Сімейний Кодекс України від 10 січня 2002 р. [5] цікавить нас інститутами права особистої приватної власності чоловіка та дружини і права спільної сумісної власності подружжя, якщо власність складається з нерухомого майна, права на яке підлягає державній реєстрації.

Земельний Кодекс України від 25 жовтня 2001 р. зазначає, що «земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави» [6]. Він закріплює форми власності на землю й передбачає можливість використання земельних ділянок на засадах спільної власності; передбачає проведення розмежування земель державної та комунальної власності; визначає перелік земель, які не можуть передаватись у приватну власність; установлює перелік повноважень органів виконавчої влади й місцевого самоврядування в галузі земельних відносин, серед яких важливе місце посідає можливість таких органів розпоряджатися, передавати у власність територіально підпорядковані їм земельні ділянки тощо.

Окрім Кодексів, до першої групи можна зарахувати такі акти законодавства, як Закон України (далі - ЗУ) «Про нотаріат», ЗУ «Про іпотеку», ЗУ «Про оренду землі», ЗУ «Про виконавче провадження», ЗУ «Про господарські товариства», ЗУ «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців», ЗУ «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» тощо.

Наступна група законодавства визначає основні засади функціонування органів виконавчої влади, регулює питання організації, установлює повноваження й порядок діяльності органів виконавчої влади, їхніх структурних підрозділів, посадових осіб.

Стимулом розвитку «нового» законодавства з питань удосконалення організації системи органів виконавчої влади став Указ Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09 грудня 2010 р. [7] Фактично цей нормативний акт заклав основу для розбудови виконавчої гілки влади в якісно новому руслі, зменшення кількості органів виконавчої влади та усунення розшарованості їхніх повноважень, що стало першими кроками України на шляху приведення національної системи державного управління у відповідність до європейських стандартів.

На виконання норм цього Указу й у результаті суттєвого прориву в нормативно-правовому регулюванні сфери державного управління ухвалено низку важливих законів, які визначають принципи побудови та функціонування виконавчої гілки влади: ЗУ «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 р. № 3166-VI [8], який установлює організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України (далі - ЦОВВ); ЗУ «Про засади запобігання і протидії корупції» [9] (визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин; відшкодування завданої внаслідок учинення корупційних правопорушень збитків шкоди; поновлення порушених прав, свобод чи інтересів фізичних і юридичних осіб, інтересів держави); ЗУ «Про державну службу» [10] (нова редакція) регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних і соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу; визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах і їхньому апараті; Наказ «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04 серпня 2010 р. № 214 [11] тощо.

Указ Президента України «Про затвердження Положення про Державну реєстраційну службу України» від 06 квітня 2011 р. № 401/2011 [12] став нормативним базисом, своєрідним підґрунтям для створення реєстраційних служб (Відділів у їхньому складі). Варто зазначити, що 02 липня 2014 р. Кабінетом Міністрів України затверджено нове «Положення про державну реєстраційну службу України», відповідно до якого «Укрдержреєстр є ЦОВВ, його діяльність спрямовується й координується Кабінетом Міністрів через Міністра юстиції України та входить до системи органів виконавчої влади» [13]. Він є головним органом у системі ЦОВВ із питань реалізації державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно й саме йому підзвітний і підконтрольний у всій своїй діяльності Відділ.

На виконання норм Указу № 401/2011 [12] Мін'юст розробляє Наказ «Про структурні підрозділи органів юстиції, що забезпечують реалізацію повноважень Укрдержреєстру та з питань банкрутства» від 07 вересня 2011 р. № 2074/5[14], який передбачає утворення у складі Головних управлінь юстиції Мін'юсту в АРК, в областях, містах Києві та Севастополі структурних підрозділів, що забезпечують реалізацію повноважень Укрдержреєстру (реєстраційні служби) і складаються з трьох відділів.

Необхідно зазначити, що законодавець під час визначення структурних підрозділів територіальних органів юстиції, які забезпечують реалізацію повноважень Укрдержреєстру, використовує різні терміни: «реєстраційні служби» відповідно до вищезазначеного Наказу Мін'юсту № 2074/5; «органи державної реєстрації прав», про які йдеться в ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 р. № 1952-IV [15] (далі - Закон), інколи зустрічаються поняття «реєструючий орган», «орган, який здійснює реєстрацію».

Уважаємо, що термін «реєстраційні служби» повністю відповідає змісту, який у нього вклав законодавець. До реєстраційних служб входять три відділи (інколи сектори), які здійснюють державну реєстрацію на місцях, а тому категорія «реєстраційні» фактично відображає основний характер їхньої діяльності - проведення реєстрації. Друга складова цього поняття - «служба», відповідає функціональній спрямованості органу: вони надають адміністративні послуги громадянам, а тому, відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [7], є службою.

Якщо ж ми хочемо говорити про всю систему органів, на які покладено обов'язок реалізовувати державну політику у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, то треба використовувати поняття «органи державної реєстрації прав», яке включає в себе поняття «реєстраційні служби».

Так, у розділі II Закону під назвою «органи державної реєстрації прав» закріплюється система цих органів, яку становлять таке: Міністерство юстиції, центральний орган виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері державної реєстрації прав (Укр- держреєстр), і (знову ж таки!) органи державної реєстрації прав, утворені Мін'юстом у встановленому законодавством порядку.

Фактично під терміном «органи державної реєстрації прав» законодавець розуміє й усю систему цих органів, й окремі реєстраційні служби, що призводить до непотрібного ототожнення вказаних понять. Тому пропонуємо ст. 6 Закону викласти в новій редакції, де систему органів державної реєстрації прав складатимуть Мін'юст, центральний орган виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері державної реєстрації прав, і Відділи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно реєстраційних служб.

Відповідно, ст. 8 Закону, яка визначає повноваження органу державної реєстрації прав, повинна мати назву «Повноваження Відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно».

Загалом для правильного розуміння статусу Відділу вважаємо, що законодавцем має бути розроблене Типове положення про Відділ, де будуть закріплюватися поняття, завдання, компетенція, повноваження, структура, основні права й обв'язки, його місце в системі й у структурі органів виконавчої влади. Слушною з цього приводу є думка В.Б. Авер'янова, який зазначає, що «система органів виконавчої влади вимагає власного правового регулювання, насамперед на законодавчому рівні. Зокрема, необхідно чітко визначити правове становище та механізм взаємодії органів управління, їх структурних підрозділів та посадових осіб, що означає науково обґрунтоване встановлення їх завдань, компетенції, відповідальності, співпідпорядкованості та порядку організації роботи ...» [16, с. 47].

На сьогодні діє Наказ Міністерства юстиції «Про затвердження положень про територіальні органи Міністерства юстиції України» від 26 червня 2011 р. № 1707/ 5 та «Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні управління юстиції» [17], у яких визначається правовий статус реєстраційних служб як структурних підрозділів головного й районних управлінь юстиції.

Третю групу джерел, які беззаперечно пов'язані з діяльністю Відділу, становлять акти законодавства, що визначають основні засади порядку надання адміністративних послуг.

ЗУ «Про адміністративні послуги» [18] визначає основні положення, на підставі яких здійснюється надання адміністративних послуг. Цікаво, що вказаний акт розпочав свою дію ще з 07 вересня 2013 р., розпочати виконання своїх обов'язків центри надання адміністративних послуг мали з 01 січня 2014 р., однак до сих пір, станом на лютий 2015 р., питання надання послуг у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно вирішуються безпосередньо в реєстраційних службах, а норма щодо надання адміністративних послуг безпосередньо через центри та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг фактично не діє.

11 лютого 2010 р. Верховна Рада України прийняла ЗУ «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України» [19], яким попередній Закон (від 01 липня 2004 р.) викладено в новій редакції й унесено зміни до деяких законодавчих актів, що регулюють відносин, пов'язані з державною реєстрацією речових прав на нерухоме майно. Закон передбачав створення єдиної системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і визначив нові підходи до державного регулювання вказаних правовідносин як відносно процедури державної реєстрації прав, так і системи органів.

Незважаючи на значний обсяг роботи, яку виконав законодавець під час розроблення і прийняття Закону № 5037-VI, на практиці почали виникати проблеми, що необхідно було в той час (2013 р.) вирішувати. Перша проблема пов'язана зі сферою застосування цього нормативного акта. Треба зазначити, що не всі об'єкти підлягають державній реєстрації, відповідно до норм цього Закону, наприклад, дія цього акта не поширюється на державну реєстрацію прав на повітряні й морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні та інші об'єкти цивільних прав (далі - судна), на які поширюється правовий режим нерухомої речі.

Так, наприклад, з 01 січня 2013 р. державна реєстрація застави суден проводиться відповідно до «Порядку ведення державного реєстру обтяжень рухомого майна», затвердженого Постановою Кабміну від 05 липня 2004 р. № 830 [20] До цього часу, тобто до 01 січня 2013 р., дані щодо реєстрації застави суден вносилися до Державного реєстру іпотек і Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна (далі - Реєстри). Як відомо, ці Реєстри перестали функціонувати з моменту створення Укрдержреєстру, хоча державні реєстратори й можуть використовувати інформацію з них для потреб державної реєстрації. У зв'язку із цим виникла проблема, пов'язана з неможливістю припинити іпотеку та заборону (яка була зареєстрована до 2013 р.), предметом яких стали судна, оскільки державні реєстратори й нотаріуси як спеціальні суб'єкти не мають права на проведення державної реєстрації таких об'єктів, а нікого іншого законодавець не уповноважив на проведення зазначених дій. Це викликало значні проблеми як для банків, так і для власників, тому що обмежувало їхнє право розпоряджатися своїм майном.

Зазначену проблему законодавець вирішив шляхом надання нотаріусам права на перенесення даних із Реєстрів до Державного реєстру обтяжень рухомого майна. Це положення закріплюється в Наказі Міністерства юстиції «Про врегулювання доступу до реєстрів інформаційної системи Міністерства юстиції України» від 26 липня 2013 р. [21], який повинен був набрати чинності 26 вересня 2013 р., а застосовуватися - з 01 січня 2014 р.

Розроблення і прийняття цього Наказу мало також усунути недоліки в законодавстві, пов'язані із процесом взаємодії Відділу з банками й державними виконавцями. Частина 7 ст. 28 Закону передбачає, що банки під час операцій із нерухомістю користуються інформацією про іпотеку, обтяження нерухомого майна з Державного реєстру прав, порядок доступу до якого встановлює Мін'юст. Насправді був розроблений «Порядок доступу банків до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 24 листопада 2011 р. № 3380/5 [22], однак фактично реалізувати це право банки не могли аж до серпня 2013 р. Щодо державних виконавців ст. 28-2 Закону передбачає можливість цих суб'єктів користуватися інформацією з Державного реєстру прав під час примусового виконання судових рішень. Але якщо Відділи розпочали свою діяльність з 01 січня 2013 р., то державним виконавцям відкрили доступ до Державного реєстру прав, наприклад, у Херсонській області лише 13 березня 2013 р. До цього часу вони були змушені подавати запити до органів державної реєстрації прав, що призводило до ще більшого завантаження Відділів. Тому для швидкого й ефективного виконання судових рішень державних виконавців також уключено до переліку користувачів, які зможуть користуватися інформацією із Реєстрів.

Окрім суперечностей, Закон містить низку прогалин і недопрацьованих моментів. Так ч. 9 ст. 16 Закону встановлює, що державна реєстрація припинення іпотеки, обтяження проводиться на підставі заяви обтяжувача, яку він зобов'язаний подати протягом 5 робочих днів із дня припинення іпотеки самостійно або на письмову вимогу боржника чи іншої особи, права якої порушено через наявність таких реєстраційних записів [15]. Хоча цією нормою й зобов'язують обтяжувача здійснити певні дії після виконання боржником свого зобов'язання, відповідальність за порушення вказаного строку ніде не передбачена. Такий стан справ, по-перше, призводить до затягування процесу звернення обтяжувачів до Відділів, по-друге, затягує момент, із якого власник такого майна зможе розпоряджатися своїм майном.

У 2013 р. Кабінет Міністрів України на доповнення до Закону приймає Постанову «Про затвердження Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень і Порядку надання витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 22 червня 2011 р. № 703. Ця Постанова визначала процедуру проведення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Вона у своїй первісній редакції мала чимало недопрацьованих законодавцем моментів, через що 11 лютого 2014 р. поступається місцем «новому» «Порядку державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень і Порядку надання інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 17 жовтня 2013 р. № 868 [23]. Саме цим документом законодавець вирішив низку проблем, а саме: удосконалив перелік документів, які повинні надаватися до Відділу, виключивши застарілі й доповнивши новими; розширив коло осіб, котрі можуть бути заявниками під час припинення обтяження, отримання витягів; передбачив випадки, коли реєстрація прав, яка проведена до 01 січня 2013 р., дійсно має юридичні наслідки для заявників і їхніх прав, чим значно спрощується сама процедура надання адміністративної послуги.

Варто зазначити, що 24 грудня 2014 р. законодавець, приймаючи Постанову Кабінету Міністрів України № 722 [24], затверджує новий порядок надання інформації із Державного реєстру речових прав, який концептуально відрізняється від попереднього. Ця Постанова була прийняття з метою реалізації положень ст. 28 Закону, якою інформація про зареєстровані права та їх обтяження, що міститься в Державному реєстрі прав, проголошується «відкритою та загальнодоступною» [15].

Окрім Порядку, до вказаної групи нормативно-правових актів треба також зарахувати Постанову Кабінету Міністрів «Про затвердження Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 26 жовтня 2011 р. № 1141 [25] (далі - Порядок ведення реєстру). Варто зазначити, що 05 лютого 2014 р. Кабмін уніс суттєві зміни в Порядок ведення реєстру, дуже велику роль серед яких відіграє п. 41, який надав можливість скасовувати державну реєстрацію речових прав, проведену до 01 січня 2013 р. Ця норма дала змогу багатьом особам захистити свої законні права шляхом скасування реєстрації за попереднім власником, що неможливо було здійснити майже рік. Нормативно законодавець закріпив ці положення, однак до сих пір (лютий 2015 р.) технічне забезпечення Державного реєстру прав не надає можливості виконати такі дії відповідно до законодавства, яке регулює вказаний процес.

Окрім вищеперерахованих нормативних актів, не останнє місце посідають також Накази Мін'юсту, які були прийняті з метою уточнення й більш детального регулювання норм Закону: «Про затвердження порядку ведення архіву реєстраційних справ» від 14 листопада 2011 р. № 3319/5; «Про затвердження зразка та опису печатки державного реєстратора прав на нерухоме майно» від 22 листопада 2011 р. № 3360/5; «Про затвердження Порядку прийняття і розгляду заяв про внесення змін до запису та заяв про скасування запису Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 12 грудня 2011 р. № 3502/5; «Про затвердження форм та вимог до оформлення рішень державного реєстратора прав на нерухоме майно та вимог до їх оформлення» від 26 грудня 2011 р. № 3601/5; «Про заходи щодо державної реєстрації прав на землі сільськогосподарського призначення» від 28 травня 2014 р. № 845/5; «Про затвердження порядку доступу нотаріусів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 02 серпня 2011 р. № 19936а/5; «Про деякі питання доступу банків до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» від 24 листопада 2011 р. № 3380/5; «Про заходи взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб» від 02 квітня 2013 р. № 607/5 тощо.

Не треба також забувати про судову правотворчість (англ. legal legislation), яка є тією частиною судової практики, що створюється у формі судових прецедентів у результаті діяльності вищих судових інстанцій у процесі судового розгляду справи і тлумачення законів [2, с. 488].

Відділ не знаходиться за межами тих органів, які використовують практику судів у своїй діяльності. Рішення суду, яке набрало чинності, може бути документом, що посвідчує речові або інші права фізичних і юридичних осіб, рішення державних реєстраторів може бути оскаржене в судовому порядку, а тому до правових засад діяльності Відділу належать також Кодекс адміністративного судочинства України, Цивільний процесуальний Кодекс України, Кримінальний процесуальний кодекс України, ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» і судова практика.

На підставі дослідження вказаного питання можна зазначити, що правову основу діяльності Відділу становлять нормативно-правові акти, які регулюють питання, пов'язані з організацією та функціонуванням указаного структурного підрозділу. Ці акти можуть бути урегульовані як нормами міжнародного права, так і національним законодавством. Не треба також забувати і про судову практику, що дуже часто використовується Відділом під час практичної реалізації своїх завдань і функцій. Указані акти мають дуже багато недопрацьованих моментів і недоліків, які повинні бути усунуті законодавцем з метою якісного надання Відділом адміністративних послуг.

Література

1. Адміністративне право: [підручник] / [Ю.П. Битяк (кер. авт. кол.), В.М. Гаращук, В.В. Богуцький та ін.]; за заг. ред. Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, В.В. Зуй. - X. : Право, 2010. - С. 52.