Зміст і сутність державного управління водними ресурсами

та місцевого самоврядування Національного університету

В умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище, розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних і соціально- економічних проблем в Україні виникає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання, відновлення та екологічно спрямованого захисту. Державне втручання в цій сфері є нагальним і неминучим на всіх рівнях організації державного управління - національному, регіональному і місцевому. Потрібно не тільки встановити науково обґрунтовані теоретико-методологічні засади державного управління водними ресурсами, а й розробити ефективні механізми державного управління з урахуванням особливостей водного потенціалу України та досягнень європейських країн.

Проблема ефективного державного управління водними ресурсами є складовою загальної проблеми управління природокористуванням та охороною природного навколишнього середовища, які досліджувались у наукових працях М. Хвесика, В. Голяна, Б. Данилишина, С. Дорогунцова, І. Драгана, Т Іванової, В. Сташука, А. Яцика, О. Яроцької, Т Клауссена та ін. [7; 8; 10; 11; 13; 15]. Більшість праць стосуються техніко-технологічних аспектів управління водними ресурсами в річкових басейнах, охорони довкілля та еколого-економічних аспектів природокористування й водокористування. Питання державного управління водними ресурсами, на жаль, розглядаються фрагментально, неповно, більше в контексті екологічних і економічних проблем та у відриві від теоретичних засад сучасного державного управління. державний управління водний ресурс

Метою статті є виявлення теоретико-методологічних положень щодо державного управління водними ресурсами шляхом визначення основних дефініцій, мети, завдань, підходів, принципів, які необхідно враховувати на практиці при обґрунтуванні ефективних механізмів державного управління водними ресурсами.

Функції водних ресурсів у сучасному суспільстві багатогранні та багатогалузеві, неврахування їх ролі на загальнодержавному рівні може призвести до загроз національного рівня, що вже має місце в Україні і проявляється через такі аспекти, як: дефіцит води, в першу чергу питної, в окремих регіонах; затоплення і підтоплення територій і населених пунктів; катастрофічні повені і паводки в окремих регіонах, постійне прогресуюче погіршення якості поверхневих і підземних вод переважної більшості річкових басейнів, проблема забезпечення водою тимчасово окупованих територій Криму та Донбасу.

Оскільки держава, на думку класиків державного управління, є інститутом, створеним суспільством для вирішення загальносуспільних проблем, розв'язувати водні проблеми, на нашу думку, належить саме державі, яка виступає загальним суб'єктом управління всіма суспільними процесами. Державне втручання у водні питання в суспільстві для вирішення водних проблем є очевидним, необхідним і неминучим процесом.

Отже, необхідність державного управління водними ресурсами як такого в Україні (держаного втручання як такого), на нашу думку, обумовлена, з одного боку, самою природою води як життєво необхідного, уразливого, незамінного ресурсу для природи, кожної людини і суспільства в цілому, а з іншого - зростаючими потребами у воді, наростаючими водноекологічними проблемами, зовнішніми загрозами для транскордонних водотоків, ускладненнями водних проблем і необхідністю їх ефективного вирішення.

Так, на думку академіка М. Хвесика, при використанні будь-якого виду природних ресурсів уже здійснюється державне управління. Воно являє собою комплекс заходів, спрямованих на покращання природокористування та зменшення негативного впливу на навколишнє природне середовище шляхом переважного використання економічних та адміністративно-правових важелів та існує як у рамках чинного національного законодавства, так і в рамках міжнародної кооперації, що координує зусилля у виховній, просвітницькій, інформаційній, пропагандистській та іншій екологічній діяльності [91, с. 48].

За відсутності дієвого механізму державного управління водогосподарсько- меліоративним комплексом сфера водного господарства, в основі якої лежить ефективне управління водними ресурсами, може справити рецесивний вплив на соціально-економічний розвиток і екологічний стан окремих територій, призупинити розвиток окремих галузей економіки та держави в цілому.

Таким чином, державне управління водними ресурсами повинно бути спрямовано не тільки на подолання наявних водно-екологічних загроз в країні, а й на створення сприятливих умов для сталого, екологічно безпечного водокористування, відтворення та охорону всіх водних ресурсів на території країни з врахуванням їх транскордонного значення. При цьому за основоположний методологічний принцип управління потрібно взяти комплексний принцип інтегрованого управління водними ресурсами за басейнами річок.

Поняття державного управління визначено в багатьох наукових працях [4; 8; 14]. Ураховуючи класичні визначення державного управління та підходи до державного управління природокористуванням, пропонуємо під державним управлінням водними ресурсами розуміти особливий вид діяльності держави, який передбачає цілеспрямований вплив державних органів влади через спеціально створений механізм державного управління на процеси водокористування, відтворення та збереження вод в межах окремих річкових басейнів і на території країни в цілому з метою забезпечення сталого і екологічно збалансованого розвитку її водоресурсного потенціалу.

Державне управління передбачає діяльність усіх гілок державної влади з використанням усіх форм, методів та інструментів, що є в розпорядженні держави та вимагає необхідності координації екологічної та економічної поведінки всіх суб'єктів водних взаємовідносин. Державне управління водними ресурсами спрямовується не лише на досягнення позитивного ефекту від використання водних ресурсів, воно має враховувати результати оцінки впливу відповідних чинників зовнішнього середовища на водні ресурси. Зрозуміло, що спеціально створений механізм державного управління має бути дієвим і ефективним, спрямованим на досягнення певної стратегічної мети та завдань у сфері державного управління водними ресурсами.

Відповідно до запропонованого вище визначення державного управління водними ресурсами сформульовано стратегічну мету, головні цілі та основні завдання державного управління водними ресурсами.

Стратегічна мета державного управління водними ресурсами щодо “забезпечення сталого і екологічно збалансованого розвитку водоресурсного потенціалу країни”, що сформульована в нашому визначенні, випливає з аналізу літературних джерел та положення про Мету в “Загальнодержавній цільовій програмі розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021 року”, у якій записано, що державна водна політика полягає у задоволенні потреби населення і галузей економіки у водних ресурсах, збереженні і відтворенні водних ресурсів, впровадженні системи інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом [1].

Задекларована нами мета державного управління водними ресурсами методологічно має бути розкрита в головних цілях, принципах і завданнях і вирішена шляхом створення дієвих механізмів державного управління.

Відповідно до стратегічної мети, головні цілі державного управління водними ресурсами випливають із наявного незадовільного стану водних ресурсів в Україні, наявних водних проблем та чинних нормативно-правових документів у галузі водокористування і державної водної політики.

Розуміння стратегічної мети та головних цілей дозволяє сформулювати бачення основних завдань державного управління водними ресурсами на сучасному етапі, що випливають з аналізу літературних джерел, Положення про Державне агентство водних ресурсів України, Водного Кодексу України, Водної Рамкової Директиви 2000/60/ЄС, документів Глобального Водного Партнерства, наведені на рис. 1 [2; 5; 6; 12]. Основні завдання підкреслюють важливість державного управління та державного регулювання в цій сфері суспільного життя.

Важливою складовою теоретико-методологічних засад у державному управлінні є розроблення принципів управління. За визначенням професора Д. Дзвінчука, принципи державного управління - це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку державного управління. Принципи утворюють певну систему і повинні враховувати ситуацію, яка розглядається. Набір принципів не повинен бути надто широкий [8, с. 40].

Використовуючи особливості вод як природного об'єкта управління та універсальність управління як науки нами сформульовано загальні та спеціальні принципи державного управління водними ресурсами.

Стратегічна мета державного управління водними ресурсами - максимальна доступність у воді та водних послугах при гарантованій їх кількості та якості для населення і галузей економіки, з одного боку, та максимальний рівень збереження, відтворення й охорони водних ресурсів для прийдешніх поколінь - з іншого

Основні завдання державного управління водними ресурсами:

- розробляти та періодично корегувати державну водну політику та запроваджувати її в економічно- суспільні відносини;

- розробляти концептуальні засади (концепції) ефективного водокористування в Україні у вигляді Стратегій використання, відновлення і збереження водних ресурсів на найближчі роки;

- розробляти, відповідно до державної водної політики та Стратегій використання, відновлення і збереження водних ресурсів, перелік державних цільових програм з вирішення водних проблем на всіх рівнях управління;

- створювати умови для забезпечення населення усіх населених пунктів України питною водою потрібної якості і кількості шляхом створення централізованих і локальних систем питного водопостачання (державних і приватних),

- створювати умови для гарантованого забезпечення регіонів та галузей економіки водою потрібної якості та кількості;

- створювати умови для ефективного вирішення проблем використання, відновлення і збереження транскордонних вод із сусідніми країнами шляхом налагодження діалогу і взаємовигідної співпраці;

- забезпечувати всі умови для екологічного оздоровлення водних ресурсів, у тому числі шляхом запровадження інноваційних технологій і технічних засобів очистки, відновлення, регенерації вод;

- розробляти та запроваджувати нові системи управління водними ресурсами на державному, регіональному і місцевому рівнях на засадах інтегрованого управління за басейнами річок (організаційні структури і процедури);

- забезпечувати постійний науково-технічний супровід прийняття державних рішень з управління водними ресурсами;

- забезпечувати галузь водних ресурсів висококваліфікованими кадрами;

- створювати належні умови та сприяти організаційному розвитку мережі територіальних державних, громадських, колективних і приватних водних організацій на всіх рівнях управління;

- створювати і корегувати законодавчо- нормативне поле водних відносин у середині країні та за її межами;

- управляти діяльністю державних підприємств, організацій і установ у сфері водного господарства, які не передані у приватну власність;

- розробляти і реалізовувати державні цільові, міждержавні і регіональні водні програми;

- забезпечувати виконання найважливіших суспільно-виробничих питань з водними ресурсами

За основоположний спеціальний методологічний принцип державного управління водними ресурсами потрібно взяти комплексний принцип інтегрованого управління водними ресурсами за басейнами річок (ІУВР). На основі аналізу літературних джерел, міжнародних документів з ІУВР [5; 12; 15], нами сформульовано власне бачення основних положень (загальних принципів) змісту інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом. Пропонується зміст ІУВР для водних ресурсів України, виходячи з Дублінських принципів та специфіки вод в Україні, виявляти у вигляді вісьмох ключових положень (рис. 2).

Спеціальні принципи державного управління водними ресурсами:

- досягнення рівноваги між споживанням і відтворенням водних ресурсів;

- упередження негативних наслідків від дії вод над їх ліквідацією;

- сталість розвитку водних відносин;

- різноманітність організаційних форм і методів управління;

- нормативно-правова підтримка процесів використання, відтворення і охорони вод;

- баланс прав і відповідальності та поділ відповідальності;

- принципів "споживач платить" та "забруднювач платить";

- ощадливості при використання води;

високої інформативності усіх процесів водокористування.

Загальні принципи інтегрованого управління водними ресурсами:

- Вода - надзвичайно важливий ресурс для природи і життєдіяльності людства.

- Вода - легко уразливий ресурс, який потребує особливого ставлення та відповідального поводження з ним

- Прийняття рішень щодо використання і охорони вод та облаштування території в межах річкового басейну здійснюється з єдиного басейнового центру.

- При прийнятті рішень щодо використання, охорони вод і облаштування території річкового басейну обов'язкова спільна участь усіх зацікавлених осіб.

- У прийнятті рішень обов'язкове врахування інтересів усіх зацікавлених осіб та високий рівень транскордонності водних ресурсів.

- У прийнятті рішень обов'язкове врахування нерівномірності розподілу водних ресурсів по території та тенденції погіршення їх стану

Водні ресурси та водні послуги мають економічну цінність і є товаром.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2 Принципи державного управління водними ресурсами в розрізі загального та інтегрованого підходів

На рівні людських систем має бути інтеграція найважливіших факторів людської діяльності: урядової політики, фінансових пріоритетів, планування, ризиків, міжгалузевих відносин, інформації, інвестицій тощо, тобто те, у чому ефективно може проявитись рівень державне управління водними ресурсами.

Підхід ІУВР визнає, що необхідно розробити та посилити додаткові елементи ефективного управління, що включають сприятливе середовище, організаційні рамки та інструменти управління. Сприятливе середовище проявляється національною, регіональною або місцевою політикою та законодавством, що встановлюють “правила гри” та дозволяють усім користувачам відігравати відповідну роль у розвитку та управлінні водними ресурсами, створюючи механізми для залучення користувачів до управління. Для цього необхідні суттєві організаційні зміни в механізмах державного управління. Необхідно заохочувати участь користувачів за схемою “згори - донизу”, від національного рівня до рівня села, або від рівня водозабору до рівня річкового басейну. Принципами застосування ІУВР передбачається крім урядових установ, приватних компаній та організацій, заснованих громадами, активна участь різноманітних громадських організацій, різних груп та верств громадянського суспільства [5; 12].

З точки зору державного управління, важливо відмітити роль уряду при запровадженні ІУВР. Принципами ІУВР передбачається, що централізоване управління водними сектором має бути замінене структурою, в рамках якої директивний, централізований підхід до розвитку водних секторів, буде замінений системою, в якій буде застосований підхід “участі та сталого розвитку, основаного на забезпеченні попиту”. Уряди беруть на себе роль помічника та арбітра, до того ж має отримати більший розвиток участь громадськості. Однак, це не означає, що держава в процесах управління водними ресурсами знімає із себе будь-яку відповідальність.

Прерогативою держави, на думку іноземних фахівців з ІУВР, має залишатись прийняття політичних рішень, планування, секторальний розподіл води, моніторинг, спонукання до дотримання правил та розв'язання конфліктів, створення ефективного державного механізму управління і підтримання його функціонування. Функції прямого постачання водних послуг (господарські функції) мають перейти до неурядових організацій. Цікавою є думка про те, що залучення приватного сектора до надання водних послуг має зростати, але такий процес вимагатиме не зменшення державного регулювання, а навпаки, збільшення регуляторних функцій в управлінні водними ресурсами [12, с. 20].

Т. Клауссен ще в 2004 р. вказував, що впровадження принципів ІУВР ґрунтується на 3-х стовпах:

1. створення умов для здійснення правильної політики, розробки стратегії і законодавства в цілях стійкого розвитку водних ресурсів;

2. організація інституціональної структури для виконання політичних рішень, стратегій і законодавства;

3. розробка інструментів управління для правильного існування суспільних інститутів [15].

Багато країн зрозуміли переваги інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом і запровадили його в себе. Позитивний досвід використання ІУВР є в країнах Європи, Азії, США, Канаді, Росії. Найбільш ефективною, на думку багатьох фахівців, виявилась система управління водними ресурсами в країнах Європи, зокрема в Франції, Іспанії, Нідерландах.

В Україні на законодавчому рівні басейновий принцип було задекларовано вперше ще в 1995 р. з прийняттям Водного кодексу України (першою із пострадянських країн) [6]. Принципові політичні рішення щодо управління водними ресурсами в Україні за басейновим принципом були схвалені постановою ВР України “Про основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки” в 1997 р. Відповідно до цих законодавчих актів, перехід до басейнового принципу управління визнавався як один із пріоритетних завдань на найближчі 5 - 10 років [3].

Важливою подією в розвитку законодавчої бази щодо управління водними ресурсами в Україні стало прийняття 24 травня 2012 р. Верховною Радою України Закону України “Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпр на період до 2021 року”, який передбачає серед іншого “впровадження системи інтегрованого управління водними ресурсами за басейновими принципом, розроблення та виконання планів управління басейнами річок, застосування економічної моделі цільового фінансування заходів у басейнах річок, утворення басейнових рад річок, а також підвищення ролі існуючих та утворення нових басейнових управлінь водних ресурсів” [1].

Проте і донині басейновий підхід і інтегроване управління водними ресурсами залишається недостатньо обґрунтованим на законодавчо-нормативному і державному рівнях, не запроваджено як цілісну систему в країні згідно з рекомендаціями Водної Рамкової Директиви Євросоюзу. Зокрема, паралельно діють басейнові й регіонально- адміністративні (територіально-адміністративні) органи управління, які фінансуються з державного і місцевого бюджетів.

Дослідивши теоретико-методологічні аспекти державного управління водними ресурсами, запропоновано авторське бачення дефініції “державне управління водними ресурсами”, розкрито його зміст через формування положень про стратегічну мету, головні цілі, основні завдання, загальні і спеціальні принципи та принципи інтегрованого управління водними ресурсами. Наведені положення дають можливість перейти до формування системної моделі механізму державного управління водними ресурсами та удосконалення організаційних структур державного управління.

Література

1. Загальнодержавна цільова програма розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро на період до 2021року [Електронний ресурс]: Закон України від 24.05.2012 р. № 4836-VI. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

2. Про затвердження Положення про Державне агентство водних ресурсів України [Електронний ресурс]: постанова Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 р. № 393. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua.

3. Про основні напрями державної політики України в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки [Електронний ресурс]: постанова Верховної Ради України від 05.03.1998 р. № 188/98-ВР. Режим доступу: http:// zakon4.rada.gov.ua.

4. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций / Г В. Атаманчук. 3-е изд., доп. М.: ОМЕГА-Л, 2005. 584 с.

5. Водна рамкова директива 2000/60/ЄС: основні терміни та їх визначення. К.: Державний департамент з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції України, 2006. 244 с.

6. Водний Кодекс України [Електронний ресурс] // ВВР України. 1995. № 213/95. Режим доступу: http://zakon4. rada.gov.ua.

7. Голян В. А. Інституціональне середовище водокористування: сучасний стан та механізми вдосконалення: [монографія] / В. А. Голян. Луцьк: Твердиня, 2009. 592 с.

8. Державне управління: курс лекцій / за заг. ред. Д. І. Дзвінчука. 2-ге вид., переробл. і доповн. Івано-Франківськ: Місто НВ, 2012. 616 с.

9. Економіко-правове регулювання природокористування: монографія / М. А. Хвесик, Л. М. Горбач, Ю. П. Кулаковський. К.: Кондор, 2004. 524 с.

10. Іванова Т. В. Державне управління сталим екологічним розвитком України та її регіонів у системі раціонального природокористування: теорія, методологія, перспективні напрями: монографія / Т В. Іванова. Донецьк: Юго-Восток, 2011. 400 с.

11. Інституціональне забезпечення екологозбалансованого водокористування в сучасних умовах: монографія / [М. А. Хвесик, В. А. Голян, О. В. Яроцька, Н. В. Коржунова]. Донецьк: ТОВ “Юго-Восток, Лтд”, 2008. 455 с.

12. Інтегроване управління водними ресурсами. К.: Глобальне водне партнерство, 2000. J№ 4. 40 с.

13. Сташук В. А. Еколого-економічні основи басейнового управління водними ресурсами / В. А. Сташук. Дніпропетр.: Зоря, 2006. 480 с.

14. Теоретичні та організаційні засади державного управління: навч. посіб. / В. Д. Бакуменко, П. І. Надолішній. К.: Міленіум, 2003. 256 с.

15. Tolkil Jonch-Clausen. Integrated Water Resources Management (IWRM) and Water Efficiency Plans de 2005 “Why, What and How?” / Jonch-Clausen Tolkil // TEC Background Paper, Global Water Partnership, Stockholm, 2004. N° 10.

Анотація

Проведено аналіз основних дефініцій механізму державного управління водними ресурсами. Виділено стратегічну мету, цілі, завдання та принципи державного управління водними ресурсами в розрізі інтегрованого принципу управління. Сформульовано систему загальних і спеціальних принципів державного управління стосовно водних ресурсів, використовуючи особливості вод як природного об'єкта управління та універсальність управління як науки.

Ключові слова: водні ресурси, механізм державного управління, стратегічна мета, цілі, принципи, завдання, інтегрований підхід, басейновий підхід.

Annotation

Vostrikova N. V. The meaning and essence of public administration of water resources.

The analysis of basic definitions of mechanism ofpublic administration ofwater resources is conducted. A strategic goal, goals, objectives and principles of public management of water resources in the context of an integrated management principle are allocated. Using the features of water as a natural object of management and universality as a science, system of general and specific principles regarding ofpublic administration of water resources is formulated.

Key words: water resources, the mechanism of public administration, strategic goal, aim, principles, objectives, integrated approach basin approach.

Размещено на Allbest.ru