Публічне врядування на місцевому рівні: європейський досвід

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 353.1/477(4-01)

ПУБЛІЧНЕ ВРЯДУВАННЯ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ: ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ДОСВІД

А.Г. Єгіозар'ян,

аспірант кафедри політології та філософії ХарРІ НАДУ, м. Харків

Досліджено проблему формування європейської системи публічного врядування на місцевому рівні. Проаналізовано трансформацію концепцій управління на місцевому рівні. Розглянуто можливість імплементації Європейської Стратегії інновацій та належного врядування в Україні.

Ключові слова: публічне врядування на місцевому рівні, належне врядування, місцеве самоврядування, Європейський Союз, Стратегія інновацій та належного врядування.

Надійшла до редколегії 10.02.2015 р.

європейський публічний врядування місцевий

Yehiozarian A. H. Public governance at local level: European experience.

The article is devoted to the study ofproblems of the European Public Governance system formation at the local level. The analysis of transformations of administration at the local level concepts is done. The possibility of the implementation in Ukraine of the European Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level is considered.

Key words: public governance, good governance, local government, European Union, strategy for innovation and good governance at local level.

На сьогодні все більшого розповсюдження набувають багаторівневі системи управління. Основою взаємовідносин між рівнями влади в будь-якій державі є питання щодо розподілу повноважень та відповідальності. Принципом формування компетенції кожного рівня влади є найбільша ефективність виконання на відповідному рівні певних функцій та завдань.

Оптимальне співвідношення між державним управлінням та місцевим самоврядуванням у різних країнах знаходиться по-різному, виходячи з історичних, національних та географічних особливостей. При цьому сама структура адміністративно- територіального поділу країн континентальної Європи та України передбачає, що місцеве самоврядування є невід'ємною складовою єдиного державного устрою країни.

Істотного розвитку місцеве самоврядування в Європі отримало лише після завершення Другої світової війни. За останні роки на тлі процесу європейської інтеграції практично в усіх європейських країнах намітилась тенденція до збільшення ролі місцевого самоврядування та запровадження на місцевому рівні принципів належного врядування. Відповідна тенденція обумовлена застосуванням нового принципу інституціональної організації держави та суспільства - принципу субсидіарності, що є однією з головних засад сучасної концепції належного врядування.

З іншого боку, стратегічний курс України на євроінтеграцію передбачає суттєві інституційні зміни, у т.ч. модернізацію вітчизняних систем державного управління та місцевого самоврядування згідно з європейськими стандартами, що обумовлює актуальність дослідження досвіду запровадження в практику органів місцевого самоврядування країн ЄС принципів належного врядування (англ. good governance).

Концепція governance на відміну від administration має три основні складові:

відповідальність несе не лише політична влада. Врядування являє собою компроміс, заснований на впливі політичного, економічного й соціального факторів, оскільки пропонує нові форми дій, що ставляться до регулювання;

різні актори вимагають залучення до процесу прийняття рішень і здатні запропонувати нові рішення з метою вирішення суспільних проблем. Врядування наголошує на делегуванні відповідальності, що відбувається в трикутнику між державою, громадянським суспільством та ринком;

жоден з акторів не володіє достатніми знаннями й засобами, необхідними для самостійного вирішення існуючих проблем. Виникає необхідність у багатоступеневих процесах взаємодії та переговорів між різними учасниками [2].

В Україні проблеми формування дієвої системи місцевого самоврядування набувають особливої актуальності на початку ХХІ ст. і висвітлюються в наукових працях М. Долішнього, В. Князєва, О. Крупчан, В. Куйбіди, Ю. Куца, В. Мамонової, В. Мартиненка, О. Молодцова, П. Надолішнього, Л. Савенка, В. Сичової, Ю. Шарова та ін.

Європейський досвід упровадження принципів належного врядування на місцевому рівні досліджували В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бакуменко, В. Баштанник, В. Вакуленко, І. Грицяк, О. Грибко, В. Кравченко, В. Мамонова, В. Стрельцов, С. Романюк, Л. Хашиєва та ін.

Незважаючи на значну кількість наукових доробок, присвячених тим чи іншим аспектам зазначеної проблеми, процеси трансформації системи публічного врядування на місцевому рівні залишаються недостатньо дослідженими, що зумовлює необхідність подальших зусиль у цьому напрямі.

Метою статті є дослідження європейського досвіду впровадження принципів належного врядування на місцевому рівні та аналіз можливості його імплементації в Україні.

На сьогодні в розвинених країнах відзначається тенденція щодо переходу до нової моделі публічного управління, яку Всесвітній Банк у широкому сенсі визначає як новий Публічний Менеджмент (англ. New Public Management). Концепція нового Публічного Менеджменту виникла у 80-ті рр. ХХ ст. у відповідь на кризові явища у сфері державного управління, побудованого на принципах бюрократії, ієрархічної організації, централізації тощо. Відповідний менеджеристський підхід перебачав застосування в практиці публічного управління методів, що традиційно використовувались у приватному секторі, з метою підвищення його ефективності та гнучкості прийняття управлінських рішень, делегування повноважень з вищого рівня на нижчий, посилення механізмів зворотного зв'язку.

Близькою за змістом є концепція Good Governance. Термін “Good Governance” виник у 90-х рр. ХХ ст. у зв'язку із Програмою розвитку ООН. Джерелами цієї концепції деякі науковці вважають концепції нового публічного менеджменту та сітьового управління (англ. Networked Government). Останнє являє собою особливу культуру консенсусу в системі державних і недержавних інституцій, які взаємодіють між собою у визначених сферах політики на основі ресурсної залежності з метою досягнення згоди з проблеми, у розв'язанні якої всі зацікавлені.

На сьогодні одним з головних завдань місцевого самоврядування в Україні стає наближення управління безпосередньо до кожної людини. Тобто забезпечення переходу від відносин, що будуються за принципом “керівник - громадянин” до системи “постачальник послуг - клієнт”.

Рада Європи - головний арбітр європейського співтовариства з питань захисту прав та свобод людини вважає, що такий перехід та реальна демократія неможливі без вільного доступу населення до питань, що стосуються функціонування системи місцевого самоврядування та знання своїх прав і можливостей щодо участі в цьому процесі. Таким чином, держави-члени повинні підтримувати та розвивати ефективні, прозорі та відповідальні демократичні інститути, які відповідають потребам та очікуванням громадян.

Це спонукає до ґрунтовного вдосконалення систем управління, докорінного змінення менталітету громадян, ефективного впровадження інструментів партисипативної демократії. Однак важливо розуміти, що відповідні зміни неможливі без трансформації свідомості: від відчуття підлеглості та керованості до усвідомлення себе як активних учасників та рушійної сили місцевих демократичних процесів.

Загальноєвропейською тенденцією, спрямованою на вирішення цього завдання, є перехід на місцевому й регіональному рівні від системи управління громадами до системи належного врядування (Good Governance) та ефективного надання якісних послуг.

На виконання рішень ІІІ-го Варшавського саміту голів урядів та керівників держав-членів Ради Європи було розроблено Європейську Стратегію інновацій та належного врядування на місцевому рівні (Strategy for Innovation and Good Governance at Local Level) (далі - Стратегія), що здобула підтримку на 15-й Європейській конференції міністрів, відповідальних за місцеве та регіональне управління (м. Валенсія, 15-16 жовтня 2007 р.) та була затверджена Комітетом Міністрів Ради Європи в 2008 р.

Ухвалення Європейської Стратегії стало надзвичайно важливим кроком у подальшому розвитку місцевої демократії, адже однією з основних передумов реформування системи місцевого самоврядування як в Україні, так і в інших європейських країнах є спроможність місцевого самоврядування ефективно реалізовувати зростаючу кількість повноважень, що передається їм органами держаної влади з метою надання більш якісних послуг населенню.

Метою Стратегії є мобілізація і стимулювання діяльності усіх суб'єктів (центральних та місцевих органів влади, національних асоціацій органів місцевого самоврядування, громадських організацій, наукових установ, навчальних закладів, широкого кола громадськості тощо) з метою посилення системи демократичного самоврядування, розвитку місцевої демократії, покращення менеджменту управління та якості послуг, що надаються громадянам.

Переслідуючи ці завдання, реалізація Стратегії має сприяти досягненню таких результатів:

громадяни мають бути в центрі усіх найбільш важливих демократичних процесів у суспільстві;

органи місцевого самоврядування повинні постійно вдосконалювати систему управління та надання послуг відповідно до дванадцяти принципів, визначених у Європейській Стратегії;

органи центральної влади мають забезпечити створення і підтримку інституційних передумов для розвитку місцевої демократії та вдосконалення системи місцевого самоврядування відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування та інших правових інструментів Європейських інституцій у галузі місцевого та регіонального розвитку [2].

Ураховуючи напрацювання з питань економічної співпраці та розвитку ООН та Світового Банку, а також досвід Ради Європи у сфері демократії, прав людини та верховенства права, у Стратегії пропонується дванадцять принципів належного врядування на місцевому рівні:

Чесні вибори, громадське представництво та партисипація з метою забезпечення реальної можливості громадян брати участь у вирішенні місцевих справ.

Чутливість - відповідне реагування органів місцевої влади на законні очікування та потреби громадян.

Ефективність і результативність, найбільш раціональне використання ресурсів місцевої громади.

Відкритість і прозорість, забезпечення публічного доступу до офіційної інформації з метою розуміння місцевою громадою, яким чином здійснюється управління суспільними справами.

Верховенство права, з метою забезпечення справедливості та політичної нейтральності місцевої влади у своїй діяльності.

Етична поведінка - переважання суспільних інтересів над приватними.

Компетентність і спроможність. Забезпечення професійного виконання обов'язків представниками та посадовими особами місцевого самоврядування.

Інновації та відкритість до змін - застосування нових підходів та практик в управлінській діяльності.

Надійний фінансовий менеджмент, забезпечення ощадливого та продуктивного використання публічних фінансів та інших матеріальних ресурсів.

Сталий розвиток та орієнтація на довгострокові результати з метою врахування інтересів майбутніх поколінь щодо збереження національної (місцевої) культурної спадщини та навколишнього природного середовища.

Права людини, культурна різноманітність та соціальне згуртування, з метою забезпечення захищеності та поваги до усіх громадян.

Підзвітність - відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування за свої дії [2].

У цьому контексті з метою належної імплементації Європейської Стратегії інновацій та належного врядування на місцевому рівні та спрощення розуміння цих принципів у межах реалізації проекту “Прозора Україна” було запропоновано виділити шість основних принципів, які безумовно включатимуть вимоги інших.

Система належного врядування передусім передбачає імплементацію в сучасну управлінську практику таких принципів:

прозорість;

нетерпимість до корупції;

залучення громадян до управління;

послідовність;

фаховість;

підзвітність [1].

Порівняння цих двох списків демонструє їхню надзвичайну ідеологічну близькість. Йдеться про формування та втілення в життя нової парадигми публічної влади - перехід від управління, керування до врядування та обслуговування.

Три з шести запропонованих принципів визначають спосіб організації діяльності органів місцевого самоврядування. Вони визначають філософію діяльності, окреслюють певні суспільні цінності, які є важливими для влади, й впливають на методи реалізації публічних послуг.

Витривалість і наполегливість у здійсненні принципів належного врядування приведуть до встановлення реальних (на відміну від декларованих) зв'язків між органами місцевого самоврядування та громадою, створення позитивного іміджу влади в свідомості мешканців. У результаті можна отримати зростання зацікавленості і участі мешканців у справах власної громади. Створення нової традиції у відносинах влада-громада є засадничим кроком щодо впровадження ендогенної моделі локального розвитку, в межах якої основна роль відводиться внутрішнім ресурсам локального середовища, сприяє вивільненню суспільної енергії і створенню “духу спільноти”. Саме це відрізняє дійсне, зріле самоврядування від самоврядування “взагалі”. “Дух спільноти” спричиняє дії на користь спільного майна й забезпечує кожному учаснику можливість особистої участі в такому розвитку.

Однак можна стверджувати, що практичне запровадження принципів належного врядування в сучасну практику місцевого самоврядування в Україні є комплексним та надзвичайно складним завданням, реалізація якого вимагатиме значних та тривалих зусиль з боку як представників центральної та місцевої влади, так і територіальної громади. Науково-методичний супровід цього процесу наразі набуває особливої актуальності та вимагає активізації дослідницьких зусиль у відповідному напрямі.

Література

1. Прошко В. “Прозора Україна”. Законодавчі реалії / В. Прошко // “Прозора Україна” Методика впровадження завдань ; за ред. О. Газізової, П. Фенриха. - Щецин -Черкаси : Ін-т дем. ім. Пилипа Орлика. - 2о08. - С. 24-30.

2. Стрельцов В. Формування та розвиток концепції європейського врядування / В. Стрельцов // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2009. - Вип. 1 (35). - С. 377-384.

Размещено на Allbest.ru