Організаційно-економічний механізм регулювання земельних відносин органами місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Організаційно-економічний механізм регулювання земельних відносин органами місцевого самоврядування в Україні

С.В. Бізікін,

здобувач кафедри

регіонального розвитку та місцевого самоврядування ХарРІ НАДУ, м. Харків

Окреслено напрями вдосконалення організаційно-економічного механізму регулювання земельних відносин органами місцевого самоврядування в Україні. Наведено шляхи вирішення питання удосконалення земельних відносин в Україні.

Ключові слова: земельні відносини, органи місцевого самоврядування, організаційно-економічний механізм, регулювання земельних відносин.

The article outlines the basics of analysis of organizational and economic mechanism of regulation of land relations in Ukraine local outlined directions of improvement are ways to address the issue of improving land relations in Ukraine.

Key words: land relations, local government, organizational and economic mechanism of regulation of land relations.

земельний самоврядування місцевий ресурсний

Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні суттєво гальмується впливом значної кількості об'єктивних і суб'єктивних чинників політичного, правового, економічного та психологічного характеру. Насамперед, це відсутність дієздатного суб'єкта місцевого самоврядування - самодостатньої територіальної громади, яка б володіла необхідними матеріальними й фінансовими ресурсами.

У цьому контексті важливе значення має управління земельними ресурсами в діяльності органів місцевого самоврядування як важливого фактору фінансової стабільності територіальної громади.

Розв'язання окреслених проблем актуалізує як наукову, так і практичну значущість удосконалення організаційно-економічного механізму регулювання земельних відносин органами місцевого самоврядування в Україні.

Теоретичні надбання в галузі науки державного управління, місцевого самоврядування зокрема, щодо регулювання земельних відносин є досить чисельними. Особливості державного регулювання земельними ресурсами розкриваються в працях Ю. Білика, А. Даниленка, Д. Добряка, О. Євграфова, И. Завадського, М. Калюжного, М. Ковальського, П. Кулініча, М. Латиніна, Т Лозинської, С. Майстра, А. Мартина, О. Мельниченка, О. Мордвінова, Л. Новаковського, В. Пересоляка, А. Третяка та ін.

Віддаючи належне теоретичному доробку вітчизняних дослідників в окресленій царині, слід відзначити, що проблеми організаційно-економічного механізму регулювання земельних відносин органами місцевого в Україні ще не знайшли всебічного наукового обґрунтування в науці державного управління.

Мета статті - окреслити напрями вдосконалення організаційно-економічного механізму регулювання земельних відносин органами місцевого самоврядування в Україні.

На сьогодні в місцевому самоврядуванні існує чимало проблем, які потребують дослідження й вирішення. Однією з основних, як указують дослідники, є упровадження механізмів фінансової незалежності місцевого самоврядування [7, с. 4]. Багато в чому дана проблема може бути вирішена завдяки проведенню реформ у земельних відносинах в Україні. Але в той же час проголошена земельна реформа не супроводжувалась комплексом робіт із державного землеустрою та землевпорядкування, суб'єкти місцевого самоврядування відсторонені від впливу на земельні відносини, не створено систему з раціонального використання і охорони ґрунтів. За таких умов вести розмову про еволюційний розвиток бажаних за формами, змістом і розмірами господарюючих суб'єктів на родючих українських землях уявляється недоречним.

Досить важливим є забезпечення умов вільного господарювання та господарської ініціативи і самореалізації, дешеве довгострокове кредитування та гарантії збуту виробленої продукції за стабільними цінами для господарств (відповідно сформованих землеволодінь і землекористувань) - учасників реалізації пропонованої державної політики. Для цього необхідно:

створювати необхідні умови для вільного і повного забезпечення вітчизняною продукцією і продуктами (натуральна екологічно чиста (органічна) високобілкова продукція рослинництва і тваринництва) потреб внутрішнього ринку на конкурентній основі, створюючи передумови та можливості купівельної спроможності для всіх громадян України. Здійснювати закупівлю їх лише на відкритих торгах для потреб держави, включаючи демпферні, стратегічні запаси довготермінового зберігання;

спрямовувати розвиток АПК на максимальне виробництво і реалізацію на зовнішніх ринках продукції господарствами, які відповідно сформували землекористування і стали активними учасниками реалізації пропонованої державної політики, надлишків виробленої власної продукції, особливо продуктів харчування та промислової переробки (запроваджуються стандарти, які відповідатимуть вимогам СОТ);

дозволити вільно завозити всю продукцію, яку неможливо або невигідно виробляти в Україні. Для цього передбачається впровадити відповідні стимулюючі механізми, в тому числі національні стандарти, які відповідають національним вимогам, та інші заходи національної безпеки.

Беручи до уваги наслідки паювання земель і непрозорість, утвердження інституту транспарентності є багаторічною тенденцією для великої групи розвинутих країн [6, с. 4], у створюваних механізмах остаточного роздержавлення інших земель сільськогосподарського призначення за допомогою ПАТ “Державний земельний банк”, вважаємо, що досягнення поставленої мети стосовно створення і функціонування бажаних за розміром і структурою сучасних сільськогосподарських землеволодінь та землекористувань може відбутися за певних умов.

Одним із важливих завдань для реформування земельних відносин є здійснення на всій території державної кадастрової оцінки землі та забезпечення переходу на систему земельних платежів, які формуються на основі рентної вартості землі. Систематичне проведення державної оцінки земель у системі державного земельного кадастру дозволить створити механізми, що забезпечать проведення більш раціональної податкової й інвестиційної політики держави, підвищити ефективність управління земельними ресурсами України, що в результаті забезпечуватиме збільшення дохідної частини бюджетів органів місцевого самоврядування і сприятиме якісному вирішенню соціально-економічних проблем територіальної громади.

У зв'язку з цим у законодавство, що регулює систему земельних платежів в Україні, необхідно терміново внести серйозні зміни [2, с. 31], виходячи з того, що:

ставки земельних платежів повинні бути економічно значущими і чітко відповідати рентній прибутковості відповідної земельної ділянки; земельні платежі повинні бути обов'язковими для всіх без винятку землекористувачів;

пільгове оподатковування повинне регулюватися тільки заходами і термінами сплати платежів і зборів;

система платежів за землю, крім земельного податку і орендної плати, повинна включати також і одноразові платежі за зміну цільового використання сільськогосподарських угідь, а також збори від трансакцій із землею, за користування земельною інформацією, штрафи;

земельні платежі необхідно встановлювати незмінними щонайменше на п'ятирічний термін.

В Україні налічується 29 801 населений пункт, з яких лише в 16 738 (56 %) встановлено їх межі згідно з проектами землеустрою щодо встановлення і зміни меж населених пунктів [12, с. 211]. Крім того, підлягає розмежуванню 29,2 млн га земель. Органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади прийняли 2,3 тис. рішень щодо розмежування земель державної та комунальної власності площею 4,7 млн га. Так, лише в 2011 р. прийнято 120 рішень про розмежування земель державної та комунальної власності на площі 1,1 млн га [4].

Відсутність меж породжує невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування, що призводить до зростання суперечностей як у відносинах між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, так і у відносинах між місцевим самоврядуванням та мешканцями громади, а також неефективного управління територією, неврегульованості бази оподаткування (плати за землю).

Держземагентством розроблено проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення процедури встановлення та зміни меж населених пунктів” [8], яким передбачається спростити процедуру встановлення та зміни меж населених пунктів.

Запропоновані зміни до Земельного кодексу України та Закону України “Про землеустрій” передбачають, що в разі розширення населеного пункту за рахунок незабудованих територій, на які відсутня містобудівна документація, проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень розробляються відповідно до генеральних планів населених пунктів, а в інших випадках - відповідно до затвердженої документації із землеустрою щодо інвентаризації земель.

Окрім цього, передбачено, що межі адміністративно-територіальних утворень будуть відображатися на чергових кадастрових планах, а не посвідчуватись державним актом України, що значно скоротить процедуру розробки проекту землеустрою щодо встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних утворень. З метою вирішення спірних питань між суміжними землекористувачами щодо межі районів, міст, сіл, селищ, районів у містах зазначеним законопроектом передбачається створення відповідними органами місцевого самоврядування погоджувальних комісій, що дозволить урегулювати земельні спори та розблокує узгодження меж населених пунктів [4].

Необхідною умовою успішного проведення земельної реформи є прозорість, відкритість і можливість залучення громадськості до її реалізації.

У роботі органів місцевого самоврядування щодо забезпечення ефективності управління земельними відносинами необхідно реалізувати такі пріоритетні напрями земельної реформи в населених пунктах:

сприяння розвитку різних форм власності на землю;

впорядкування механізмів платності землекористування;

охорона земель і оптимізація землекористування;

удосконалення системи контролю над станом земельних ресурсів.

Першочерговим завданням забезпечення розвитку різних форм власності на землю є виокремлення власників і користувачів земельних ділянок на основі розмежування державної та комунальної власності на землю з подальшою передачею земель в оренду та її частковою приватизацією. Розмежування форм власності на земельні ділянки населених пунктів сприятиме їх раціональному використанню, збільшенню рентних надходжень, задоволенню потреб суб'єктів землекористування. Органи місцевого самоврядування як основні власники і користувачі земель населених пунктів мають визначити конкурентоспроможні форми землекористування (акціонерна, кооперативна, корпоративна). Щоб сприяти їх успішному розвитку, ці форми мають бути представлені різноманітними інституціями, які репрезентують інтереси основних секторів землекористування: громадського, приватного, державного. Недієздатні форми власності мають бути трансформовані в ефективні форми господарювання, а інколи навіть в інші форми власності. Однак цей процес повинен бути відкритим для участі всіх зацікавлених власників землі і підлягати громадському контролю [13].

Запровадження самоврядного контролю за використанням і охороною земель регламентовано Земельним кодексом України 2001 р. [3]. Його здійснюють сільські, селищні, міські, районні, обласні ради відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [10]. Норма ст. 189 Кодексу встановлює, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами, продубльована в Законі України “Про охорону земель” (ст. 5, 20) [11].

Самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне походження [14, с. 211]. Вони являють собою реалізацію земельних інтересів Українського народу - через діяльність двох гілок публічної влади - органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Крім того, державний і самоврядний контроль за використанням і охороною земель мають спільну мету, яка полягає в забезпеченні охорони земель як основного національного багатства. Різниця між ними полягає в характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель [5].

Повноваження сільських, селищних, міських рад у сфері земельних відносин визначені ст. 12 Земельного кодексу України та ст. 12 Закону України “Про охорону земель” [3; 11]. У цих же статтях йдеться про право сільських, селищних, міських рад на обмеження, тимчасову заборону (зупинення) використання земель громадянами та юридичним особами у випадку порушення ними вимог земельного законодавства. При цьому Земельний кодекс чітко відносить до компетенції відповідних рад здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель, а Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [10] питання здійснення контролю за використанням і охороною земель, додержанням земельного законодавства (п. 1 ст. 33), виконанням проектів і схем землеустрою, проектів внутрішньогосподарського землеустрою (п.10 ст. 33), за використанням коштів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок (п. 17 ст. 33), відносить лише до делегованих повноважень виконавчих органів рад у галузі регулювання земельних відносин і охорони навколишнього природного середовища (пп. 1 п. б ч. 1 ст. 33). Таким чином, із Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” слідує, що сільські, селищні, міські ради безпосередньо не здійснюють контроль за використанням і охороною земель, а наділені лише окремими повноваженнями, які дозволяють їм опосередковано здійснювати контроль у галузі земельних відносин у межах їх територій.

Зокрема, до компетенції відповідних рад належить: вирішення питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку, розміру плати за користування природними ресурсами, які знаходяться у власності відповідних територіальних громад; надання дозволів на спеціальне користування природними ресурсами місцевого значення, а також їх скасування; прийняття рішень про організацію чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та об'єктів природно-заповідного фонду; внесення пропозицій до відповідних державних органів про визнання природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури; надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу яких включає відповідну територію; затвердження місцевих містобудівних програм, планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації тощо [1].

Районні та обласні ради також безпосередньо не здійснюють контроль за використанням і охороною земель, а вирішують загальні питання регулювання земельних відносин, делегуючи функції безпосереднього контролю за використанням і охороною земель відповідним місцевим державним адміністраціям (статті 43-44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).

Таким чином, Земельний кодекс виділяє самоврядний контроль як форму державного контролю, але не визначає його змісту, отже, створюються підстави для правових колізій.

На нашу думку, самоврядний контроль є формою державного контролю на місцевому рівні і одночасно засобом громадського контролю за станом земельного простору територіального утворення.

Погоджуємося з С. Хом'яченко, яка зазначає, що Земельний кодекс обмежує застосування самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише тими землями, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ, міст та їх спільній власності [14]. На нашу думку, ця норма потребує перегляду, виходячи з того, що ст. 4 Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” [9] визначає об'єктом державного контролю всі землі в межах території України, отже, об'єктом самоврядного контролю повинні виступати всі землі в межах територіального утворення. Таким чином, органи місцевого самоврядування повинні бути наділені повноваженнями, які б надавали їм право контролювати використання всіх земель у межах відповідних територій з метою забезпечення не тільки норми чинного земельного законодавства, а й затверджених планів забудови та розвитку територій населених пунктів.

Самоврядний контроль за використанням і охороною земель - це діяльність органів місцевого самоврядування територіальних утворень (сільських, селищних, міських, районних і обласних рад), спрямована на додержання вимог земельного законодавства, забезпечення гарантій реалізації земельно-правових норм та утвердження законності у земельних відносинах [5, с. 246].

Таким чином, органи місцевого самоврядування повинні ефективно регулювати розвиток земельно-ресурсного потенціалу населених пунктів, раціонально використовувати земельні ділянки, що перебувають в їхньому розпорядженні. Для реалізації організаційно-економічного вдосконалення роботи органів місцевого самоврядування щодо управління земельними відносинами необхідно додатково реалізувати низку заходів, серед яких: закінчити приватизацію земельних ділянок у населених пунктах фізичними особами, інвентаризацію та грошову оцінку земель. Подальші дослідження будуть корисними в напряму узагальнення досвіду країн ЄС щодо заявленого напрямку наукових пошуків.

Література

Данілко Н. І. Розмежування правосуб'єктності органів місцевого самоврядування різного рівня у земельних відносин [Електронний ресурс] / Н. І. Данілко // Актуальні проблеми держави і права. - 2010. - С. 53. - Режим доступу : irbis-nbuv.gov.ua.

Дорош Й. Напрями удосконалення екологічної політики в галузі земельних відносин / Й. Дорош // Землевпорядний вісник. - 2012. - № 2. - С. 28-33.

Земельний кодекс України (із змінами та доповненнями) // ВВР України. - 2002. - № 3-4. - Ст. 12.

Кобець М. Становлення ринку сільськогосподарських земель в Україні: зміни, тенденції та світовий досвід [Електронний ресурс] : Доповідь на засіданні земельної спілки України 11 липня 2011 р. / М. Кобець. - Режим доступу : http://www. zcu. ord.ua.

Крассов О. Я. Земельное право современной России : [учеб. пособие] / О. Я. Крассов. - М. : Дело, 2003. - 624 с.

Куц Ю. О. Проблемне поле державного управління: концептуальна демаркація / Ю. О. Куц // Публічне управління: теорія та практика. - 2011. - № 1. - С. 3-10.

Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні : монографія / Ю. О. Куц, С. В. Болдирєв, А. Є. Тамм ; за заг. ред. доц. Ю. О. Куца. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 4.

Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення процедури встановлення та зміни меж населених пунктів [Електронний ресурс] : проект Закону України. - Режим доступу : http:// www.rada.gov.ua.

Про державний контроль за використанням і охороною земель : Закон України від 19.06.2003 р. із змінами // ВВР України. - 2003. - № 39. - Ст. 350.

Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.portal.rada.gov.ua.

Про охорону земель : Закон України від 19.06.2003 р. № 962-IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.portal.rada.gov.ua.

Територіальна громада: заннєвість, дієвість : монографія / Ю. О. Куц, В. М. Сінченко, В. В. Мамонова, С. В. Газарян / за заг. ред. Ю. О. Куца. - Х. : Віровець А. П. “Апостроф”, 2011. - 340 с.

Тимофієва С. Б. До питання про ефективність землекористування в умовах сучасного міста / С. Б. Тимофієва, Ю. Г. Ільяшенко, О. О. Нечипорук // Коммунальное хозяйство городов : научн.-техн. сб. - Х., 2008. - № 82. - С. 244-248.

Хом 'яченко С. І. Розвиток та систематизація законодавства України про контроль за використанням та охороною земель / С. І. Хом'яченко // Проблеми кодифікації законодавства України : тези доп. і наук. повідомлень наук.-практ. конф. - К. : НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - 2004. - С. 210-213.

Размещено на Allbest.ru