Підвищення ефективності діяльності керівника органу виконавчої влади

Особливої актуальності проблематика діяльності керівника органу виконавчої влади набуває в зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні, ключовим питанням якої є боротьба з корупцією, очищення влади.

Мета дослідження. Узагальнення теоретичних засад організаційно-правового забезпечення діяльності керівника органу виконавчої влади і обґрунтування наукових висновків і пропозицій її вдосконалення в практиці державного управління в Україні.

Аналіз досліджень і публікацій. Незважаючи на наявність певної кількості наукових розробок із зазначених питань, було б передчасно стверджувати, що рівень їх вивчення і систематизації в повній мірі відповідає потребам сьогоднішньої практики державного управління. Проблематику державного управління та функціонування виконавчої влади в Україні, складовою якої є питання організаційно-правових засад діяльності керівника органу виконавчої влади, досліджували вітчизняні представники науки державного управління: В.Б. Авер'янов, Т.Е. Василевська, С.В. Газарян, Н.Т. Гончарук, С.Д. Дубенко, Б.П. Колесніков, Н.А. Липовська, А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, Т.І. Пахомова, С.М. Серьогін, І.Г. Сурай, С.К. Хаджирадєва, І.В. Шпекторен - ко та ін.

Значна кількість робіт присвячена питанням державної служби, правовому статусу та діяльності керівників в органах державної влади. Над цими питаннями працювали Н.О. Армаш, Н.Ф. Артеменко, О.А. Воронько, О.П. Губа, Л.Є. Кисіль, М.В. Мельничук, Н.Р. Нижник, Н.В. Янюк та ін.

У той же час унаслідок швидких змін у суспільстві залишається актуальним проведення комплексного дослідження організаційно-правових засад діяльності керівника органу виконавчої влади, зокрема, в світлі децентралізації державної влади в Україні.

Виклад основного матеріалу. Системний аналіз наукової літератури дав змогу охарактеризувати стан дослідження проблеми службової діяльності керівників органів виконавчої влади як недостатньо вивчений. На цьому тлі актуальність зазначеного проблемного питання зумовлюється такими причинами: необхідність вирішення низки економічних, соціальних, політичних завдань; значні прорахунки в роботі з кадрами органів виконавчої влади; необхідність посилення правового, науково-методичного та організаційного забезпечення кадрової роботи в органах виконавчої влади, збільшення їх авторитету та впливу; наявність потреби у всебічному вивченні й послідовному запровадженні кращого вітчизняного та зарубіжного досвіду організаційно-правового забезпечення службової діяльності керівників органів виконавчої влади, потребою викорінення корупції.

Встановлено, що на багатоманітність змісту зовнішньої управлінської діяльності впливає рівень органу в ієрархії виконавчої влади. Відповідно до цього виникають різні види відносин управлінського характеру: з вищими органами; з підпорядкованими органами; з органами, які є рівними за своїм статусом; з органами місцевого самоврядування (за умови здійснення останніми власних повноважень); з органами судової влади (якщо орган виступає в ролі суб'єкта юридичної відповідальності). До того ж, різноманітні відносини можуть виникати між органом виконавчої влади і громадянами за реалізації своїх прав чи виконання обов'язків, а також у разі оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності цих осіб (згідно зі ст. 55 Конституції України). Керівник репрезентує очолюваний ним орган і здійснює його представництво у таких відносинах без спеціальних доручень, а відповідно до повноважень керівної посади.

Можна запропонувати таку класифікацію видів діяльності керівника органу виконавчої влади:

1. Внутрішня організаційно-розпорядча діяльність, що здійснюється керівником у процесі керівництва органом і за своїм змістом є управлінською.

2. Зовнішня діяльність: політичне керівництво; управлінська (адміністративна, неполітична) діяльність; публічно-сервісна; інші специфічні види державної діяльності.

Встановлено, що в основі реформування системи центральних органів виконавчої влади лежить ідея їх реорганізації відповідно до функціонального призначення [3]. Однак чіткого розподілу функцій між центральними органами виконавчої влади не відбулося. На думку автора, обраний в ході адміністративної реформи підхід до визначення функціонального призначення різних видів центральних органів виконавчої влади тільки наблизить їх діяльність до стандартів європейських держав, але повністю не усуне можливість виникнення конфлікту інтересів в їх діяльності. Якби зазначена ідея була повністю втілена в життя, то це позитивно вплинуло б і на діяльність керівників таких органів. В діючій донедавна системі центральних органів виконавчої влади мало місце поєднання в органі різних типів функцій. Види керівників органів виконавчої влади пов'язані з класифікацією органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України очолює Прем'єр - міністр, міністерства - міністри, інші центральні органи виконавчої влади - керівники. Керівники органів виконавчої влади є посадовими особами, які займають державні посади - адміністративні та політичні, з чим пов'язуються особливості їх діяльності. Адміністративні посади займають керівники, які є державними службовцями (керівники центральних органів виконавчої влади (крім міністерств), їх територіальних органів, голови місцевих державних адміністрацій). Особливості статусу посади «політичного діяча (політика)» (Прем'єр-міністра України, міністра) виявляються у трьох ключових моментах: в особливому порядку призначення на посаду; в особливому порядку звільнення з посади; в особливих рисах відповідальності, яка має ознаки публічної відповідальності за наслідки діяльності. Основна відмінність у діяльності політика і державного службовця полягає в тому, що політик формує державну політику, а державний службовець - реалізує її в тій чи іншій сфері чи на відповідній території [8].

Підвищенню ефективності політичної діяльності Прем'єр-міністра України і збільшенню політичної ваги такого державного діяча сприятиме те, що частка політичних повноважень в його діяльності має бути переважаючою по відношенню до адміністративних, а наявні адміністративні повноваження забезпечуватимуть належну реалізацію політичних.

Стосовно підвищення ефективності діяльності керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) сприятиме поширення щорічного Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець» на зазначених керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністрів) та їх заступників. Можна було б запровадити такі номінації: «Кращий керівник центрального органу виконавчої влади», «Кращий заступник керівника центрального органу виконавчої влади» та в подальшому проводити подібний конкурс і серед керівників місцевих органів виконавчої влади та їх заступників. Реалізація даної пропозиції потребуватиме внесення відповідних доповнень до Постанови Кабінету Міністрів України «Про проведення щорічного Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець». При розгляді особливостей діяльності керівників органів виконавчої влади територіального рівня встановлено, що на особливості діяльності голів місцевих державних адміністрацій впливає те, що з одного боку, вони характеризуються статусом державних службовців, а з іншого - передбачений ст. 118 Конституції України порядок їх призначення, відповідальності та звільнення не відповідає даному статусу і носить політичний характер [2]. Дослідники по-різному підходять до вирішення питання чи є голова місцевої державної адміністрації державним службовцем, чи політичним діячем [5, 6]. Підтримуємо позицію, що діяльність голови місцевої державної адміністрації повинна бути професійною адміністративною, а не політичною. При цьому його діяльність не може бути повністю відмежованою від політики, адже він має впроваджувати державну політику на ввіреній йому території, реалізовувати Програму діяльності Уряду в області чи районі.

Необхідно вдосконалювати механізм взаємодії голів місцевих державних адміністрацій та міністрів, що позитивно вплине на управлінську діяльність голів адміністрацій, яка спрямована на реалізацію загальнодержавної політики у відповідних регіонах. Така взаємодія забезпечуватиме надання практичної допомоги керівниками-політиками керівни - кам-державним службовцям. Співпраця місцевих керівників і керівників центрального рівня сприятиме підвищенню ефективної політичної складової в діяльності місцевих керівників. Однак потрібно уникати того, що відносини між головою обласної державної адміністрації і керівником центрального органу виконавчої влади перейдуть у площину підлеглості перших другим, а також того, що керівник центрального органу виконавчої влади приділятиме першочергову увагу проблемам, що відповідають профілю діяльності того органу виконавчої влади, який він очолює.

Підвищенню ефективності діяльності голів місцевих державних адміністрацій сприятиме врахування ними в роботі сукупності таких принципів. Обласна державна адміністрація відстоює інтереси області на центральному рівні, одночасно впроваджуючи державну політику на місцях. У відносинах з керівниками органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування уникати конфліктних ситуацій, будувати ці відносини на засадах стратегічного партнерства, взаємоповаги та взаємодопомоги, керуючись інтересами області чи району. В діяльності голови місцевої державної адміністрації мають збалансовано розвиватися різні види діяльності - внутрішньоорганізаційна, зовнішньо-управлінська та публічно-сервісна. Голови місцевих державних адміністрацій повинні забезпечити створення такої структури адміністрації, яка б була здатною на високому рівні виконувати завдання, покладені на місцеві державні адміністрації [7].

Керівники територіальних органів центральних органів виконавчої влади перебувають у підпорядкуванні вищестоящому керівнику в межах системи відповідних органів і є підзвітними та підконтрольними голові місцевої державної адміністрації з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань.

Підпорядкування вищестоящому керівнику є переважаючим порівняно з підзвітністю і підконтрольною голові місцевої державної адміністрації. Це пояснюється тим, що територіальний орган хоч і здійснює свою діяльність на певній території, але входить до системи відповідного органу виконавчої влади і є самостійним органом виконавчої влади, як і місцева державна адміністрація.

Прослідковується тенденція до посилення впливу голів місцевих державних адміністрацій на керівників територіальних органів центральних органів виконавчої влади. З одного боку, метою цього є підвищення відповідальності місцевих державних адміністрацій за здійснення виконавчої влади на відповідній території. Разом з цим, посилення владного впливу голів місцевих державних адміністрацій на відповідній території може одночасно привести до послаблення вертикалі влади від центру на місця, що потребує впорядкування в процесі адміністративної реформи.

Таким чином, на думку автора, було б достатньо керівникам центральних органів виконавчої влади звертати увагу керівників територіальних органів на важливість скоординовувати діяльність територіального органу з місцевою державною адміністрацією та ефективно співпрацювати з нею, наголошувати на тому, що це є обов'язком керівника територіального органу.

Необхідно не допустити фактичного перетворення територіального органу на структурний підрозділ місцевої державної адміністрації. Це повинні враховувати голови місцевих державних адміністрацій та в процесі своєї діяльності не нехтувати самостійністю діяльності керівників територіальних органів, якісно виконуючи координуючу функцію серед територіальних органів виконавчої влади різного профілю.

Таким чином, підвищенню ефективності політичної діяльності Прем'єр-міністра України сприятиме те, що частка політичних повноважень в його діяльності має бути переважаючою по відношенню до адміністративних, а наявні адміністративні повноваження забезпечуватимуть належну реалізацію політичних. На підвищення ефективності діяльності керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та їх заступників може позитивно вплинути поширення щорічного Всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець». Діяльність голови місцевої державної адміністрації повинна бути професійною адміністративною, а не політичною. Вона має бути зорієнтована на вирішення проблем регіону, спрямовуватися на його соціально-економічний розвиток, забезпечення реалізації прав населення, підвищення його добробуту. Разом з тим його діяльність не може бути повністю відмежованою від політики, адже він має впроваджувати державну політику на ввіреній йому території, реалізовувати Програму діяльності Уряду в області чи районі.

Також в основу пропозицій по реформуванню місцевих органів виконавчої влади мають бути покладені зміни, що вже відбулися на центральному рівні з урахуванням того, що територіальний орган - це своєрідна «проекція» центрального органу виконавчої влади в регіоні, отже, в умовах децентралізації державної влади в Україні реформування місцевих органів виконавчої влади не повинно бути відірваним від реформування місцевого самоврядування.

Література

виконавчий керівник влада

1. Про Кабінет Міністрів України: Закон України №2591-VI від 07.10.2010 р. // Урядовий кур'єр. - 2010. - 15.10. - №192.

2. Про місцеві державні адміністрації: Закон України №586-XIV від 09.04.1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. - №18. - Стор. 3.

3. Про центральні органи виконавчої влади: Закон України №3166-V від 17.03.2011 р. // Урядовий кур'єр. - 2011. - №66.

4. Порядок організації діяльності міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади в регіонах, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №362 від 26.05.2010 р. // Офіційний вісник України. - 2010. - №39. - Стор. 180.

5. Адміністративна реформа в Україні: сучасний стан. Проблеми та перспективи: монографія / За заг. ред. Н.Р. Нижник, Н.Т. Гончарук. - Д.: Моноліт, 2009. - 384 с.

6. Армаш Н.О. Адміністративно-правовий статус керівників органів виконавчої влади: Автореферат дис. канд. юрид. наук: 12.00.07. - К, 2005. - 18 с.

7. Горбаль В. Адміністративна реформа торкнеться і обласних адміністрацій. Режим доступу: http://galinfo.com.ua/news/79762.html

8. Коліушко І.Б. Запровадження в органах виконавчої влади політичних посад та їх правовий статус // Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. - С. 297-307.

Размещено на Allbest.ru