Концептуальні основи матеріально-фінансового забезпечення місцевих громад

Размещено на http: //www. allbest. ru/

Концептуальні основи матеріально-фінансового забезпечення місцевих громад

О. Назар

Анотація

Проведено аналіз сутності та складу матеріально-фінансового забезпечення місцевих громад, проблем його формування та використання в умовах процесу децентралізації влади в Україні.

Ключові слова: матеріально-фінансова основа, місцева громада, децентралізація, місцеві фінанси.

фінансовий місцевий громада децентралізація

Annotation

CONCEPTUAL FRAMEWORK FOR MATERIAL AND FINANCIAL SUPPORT OF LOCAL COMMUNITIES

The article analyzes the nature and components of material and financial support of local communities, problems of its formation and use under the decentralization process in Ukraine.

Key words: material and financial basis, local community, decentralization, local finance.

Протягом досить тривалого періоду часу багато уваги посадових осіб держави та науковців приділяється самодостатності та фінансовій незалежності місцевого самоврядування.

Останнім часом було прийнято ряд нормативно-правових документів щодо фінансової децентралізації та децентралізації влади загалом.

Трансформаційні процеси в Україні диктують необхідність формування такої концепції державної фінансової політики, яка б стала початком економічного зростання. Це насамперед зумовлює створення на територіальному рівні сильних економіко- фінансових систем, здатних самостійно вирішувати локальні соціально-економічні проблеми [1].

З метою управління проведенням змін, особливого вивчення та наукового обґрунтування потребує матеріально-фінансове забезпечення територіальних громад. Досить багато ґрунтовних робіт присвячені цій тематиці, але водночас залишається сутність питань, які потребують вирішення.

Необхідно визначити роль матеріально-фінансового забезпечення у життєдіяльності місцевого самоврядування, межі гармонійного поєднання економічної доцільності від існування територіальних громад із головною метою існування місцевого самоврядування взагалі - задоволення основних життєво важливих потреб громадян за місцем проживання.

Питання фінансово-економічного забезпечення функціонування місцевого самоврядування знайшли своє місце у працях М. Латиніна. Правові питання регулювання матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування відображені у працях С. Острович. При аналізі підходів до реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування використовувались праці В. Федотова та інших.

Мета статті полягає у вивченні та аналізі матеріально-фінансового забезпечення місцевих громад під час проведення децентралізації.

Безперечним фактом є те, що однією з головних умов демократичної держави є місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності та фінансової незалежності.

Практика діяльності органів місцевого самоврядування в умовах легітимізації їхніх прав довела, що саме фінансова самостійність є вирішальною у здійсненні функцій і завдань, які на них покладаються.

Без перебільшення можна сказати, що матеріально-фінансова самостійність є необхідною умовою втілення всіх інших принципів місцевого самоврядування. Від фінансових можливостей залежить виконання реальних владних функцій органами місцевого самоврядування. Виняткова важливість проблем фінансової самостійності місцевих властей спонукає багатьох вчених вивчати ці питання, теоретично обґрунтовувати дефініції, визначати доцільні межі фінансової незалежності, розробляти конкретні механізми практичного втілення цього принципу.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування можна розглядати як можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного та соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління. Вона також означає, що передумовою фінансової незалежності є розумна, з погляду на економічну доцільність, децентралізація влади та адекватний розподіл повноважень, відповідальності та фінансово-економічної бази між центром і органами місцевого самоврядування.

Концептуальні основи фінансової незалежності місцевого самоврядування полягають в оптимальному врахуванні інтересів держави, підприємницьких структур, населення і місцевого самоврядування. За цього потрібно пам'ятати, що нічим не обмежена фінансова незалежність місцевого самоврядування має такі ж негативні ознаки, як і надмірна централізація у використанні фінансових ресурсів, що створюються на певній території.

За останній період часу посилюються процеси децентралізації влади в країні, які стосуються передусім перерозподілу повноважень та зміни схем розподілу фінансових ресурсів між різними рівнями публічної влади.

Так, дійсно в час, коли майже повністю відсутня державна власність на майно, коли утворена багатоукладна ринкова економіка і проведене розмежування у системі публічних коштів, коштів держави та коштів місцевого самоврядування, вирішити усі проблеми життєзабезпечення людини у найбільшому місті і найменшому селі централізованим управління неможливо.

З іншого боку, навіть найширша децентралізація також не зможе вирішити означені вище проблеми, якщо не буде знайдена “золота середина”, чи точніше та ланка адміністративно-територіального устрою, ті органи управління, які діють на цій ланці і дійсно мають ресурси для виконання наданих повноважень [2].

Одним із найважливіших питань децентралізації є питання - до якої межі і за якими повноваженнями може здійснюватись децентралізація. Для відповіді на це запитання ми маємо звернутись ще до одного дуже важливого терміна, без якого неможливо уявити процес децентралізації, це термін “субсидіарність” - організаційний і правовий принцип, згідно з яким спільнота вдається до будь-яких заходів лише тоді, якщо вони ефективніші за відповідні заходи на національному, регіональному або місцевому рівнях, що є одним з основоположних принципів Європейського Союзу [3].

Щодо процесів децентралізації, то поширеною є ідея укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, зменшення кількості бюджетних установ, концентрується увага в розподілі фінансових ресурсів у розрахунку на одного мешканця відповідної території.

Незважаючи на зміни, які відбуваються на національному та місцевому рівнях, люди, які живуть у конкретних містах і селах, продовжують зіштовхуватися з одними і тими ж проблемами: недостатнє фінансування дитячих садків і шкіл, неефективність первинної медичної допомоги, захаращеність сміттям, погана якість питної води або недостатня її кількість, недостатнє фінансування програм із благоустрою населених пунктів, погана інфраструктура тощо, а головне недостатність фінансування на утримання самих органів місцевого самоврядування.

Матеріально-фінансова оснащеність публічно-владних повноважень - один із базових принципів формування компетенції, порушення якого робить повноваження формальними, бездіяльними, що не реалізованими на практиці, і тим самим ставить під сумнів можливість забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, підриває довіру населення до відповідного рівня влади [4].

Проблеми матеріально-ресурсного забезпечення місцевого самоврядування не є специфічно національними.

У сучасних умовах матеріально-фінансові фактори роблять все більш помітний вплив на правове регулювання місцевого самоврядування. У концептуальному і практичному плані це призводить до відчутного напруження між економічною доцільністю, з одного боку, і конституційними принципами місцевого самоврядування - з іншого. Виникає загроза економічного (бюджетного) детермінізму місцевого самоврядування, коли його компетенція, зокрема соціальні повноваження, і організаційні форми строго обумовлені, задані наявними матеріальними ресурсами. З огляду на це, суттєво загострюється проблема впливу фінансово-економічних чинників на організацію місцевого самоврядування і, зокрема, їх врахування при створенні, перетворенні і скасуванні адміністративно-територіальних утворень.

У національному політико-правовому просторі останнім часом все частіше, більш-менш жорстко звучить ідея про те, щоб пов'язати правовий статус надання різноманітних послуг, таких як початкова освіта, первинна медицина тощо із наявністю необхідних фінансово-економічних ресурсів.

У логічно розвиненій формі ця теза припускає, що ті територіальні громади, які є фінансово залежними від вищестоящих бюджетів, повинні бути перетворені шляхом об'єднання або приєднання. Це нібито дозволить скоротити витрати на утримання апарату управління та підвищить якість прийнятих рішень.

Однак це не відповідає ні конституційній суті місцевого самоврядування, ні обов'язкам держави щодо забезпечення стійкості створених адміністративно-територіальних одиниць. Визнаючи місцеве самоврядування, Конституція враховує те, що воно є найбільш наближеним до населення рівнем влади, здійснюється насамперед у міських і сільських поселеннях, тобто на основі природно сформованого розселення людей, на територіях їхнього компактного проживання. Аналогічний підхід простежується в Європейській хартії місцевого самоврядування. Це цілком природно, оскільки місцеве самоврядування в силу свого призначення має забезпечувати можливість громадянської самоорганізації саме за місцем проживання з урахуванням специфіки конкретних місцевих умов. У ньому самому влада виступає функцією законного самовизначення населення, яка слідує за людиною (а не навпаки).

Щодо визначення поняття та складу матеріально-фінансового забезпечення місцевих громад, необхідно розрізняти матеріальну основу та матеріальне забезпечення. Останнє може розглядатися: 1) як матеріальна основа; 2) як забезпечення вказаних органів різного роду матеріальними об'єктами (приміщенням, меблями, технікою тощо); 3) як забезпечення різного роду виплатами (заробітною платою, преміальними, пенсіями, іншими соціальними виплатами із фондів соціального страхування тощо).

Аналіз сутності поняття “матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування” свідчить про те, що воно є досить багатогранним. В одних випадках акцентується на його економічній сутності, в інших - на правовій. Хоча очевидним є зв'язок і значення обох сфер. Це пояснюється також подвійною суттю власності і фінансів, а саме - економічною та правовою.

Принципи формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування - це обумовлені передусім самою суттю місцевого самоврядування вихідні начала, ідеї, засади, що є основою організації та діяльності територіальних громад, населення, представницьких органів, які ним (ними) формуються, органів виконавчої влади на місцях, тобто тих, хто задіяний у процесі управління місцевими матеріальними та фінансовими ресурсами [5].

З одного боку, матеріально-фінансова основа поділяється на дві частини: на матеріальну та на фінансову. З іншого боку, складовими матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування є: по-перше, комунальна чи муніципальна власність (в Україні визнається і законодавчо регламентується комунальна власність); по-друге, доходи (надходження) місцевих бюджетів та інші кошти; по-третє, інша власність, яка призначена та використовується для задоволення місцевих потреб населення.

Стосовно першої складової, то вона значною мірою стосується права комунальної власності.

Друга складова матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування - це доходи (надходження) місцевих бюджетів та інші кошти. Ця складова тісно пов'язана з першою, оскільки доходи місцевих бюджетів перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади. Крім доходів місцевих бюджетів, сюди також належать “інші кошти”. Проте ніде в законодавстві не визначається склад таких “інших коштів”.

С. Острович до них пропонує зараховувати позабюджетні та валютні кошти органів місцевого самоврядування [6].

Водночас, відповідно до ст. 13 Бюджетного Кодексу України, заборонено формувати будь-які позабюджетні фонди коштів, тобто всі кошти органів публічної влади (крім, звичайно, тих, що належать до власних надходжень бюджетних установ) мають включатися до відповідного бюджету. Стосовно валютних фондів коштів, то нині нема правової основи їх формування та використання.

Третя складова - досить специфічна група, до якої належить переважно майно, що є у державній власності та передане в користування відповідним органам місцевого самоврядування. Тут йдеться, наприклад, про майно, здане в оренду чи тимчасове користування [7].

Серед об'єктів, що становлять матеріальну основу місцевого самоврядування, важливе місце займають земельні ресурси. Земля є передусім територіальною основою місцевого самоврядування, одним із головних ресурсів, які забезпечують життєдіяльність громади. По-друге, земля як об'єкт права власності громади є джерелом надходжень до місцевого бюджету.

На сьогодні землі сільських та селищних громад України є ресурсом, чиї можливості для наповнення місцевих бюджетів використовуються недостатньо.

До елементів системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування можна зарахувати фінансові відносини між суб'єктами місцевого самоврядування, органами державної влади, суб'єктами підприємницької діяльності та громадянами щодо надання державних і громадських послуг та виконання інших функцій органів місцевого самоврядування.

Основними складовими цієї системи є функції, повноваження та сфери відповідальності органів місцевого самоврядування, обов'язкові та факультативні видатки та доходи місцевих бюджетів, державні соціальні стандарти видатків, форми та методи державної фінансової підтримки місцевого самоврядування, система державних та громадських послуг, суб'єкти системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування [8].

У зв'язку з відсутністю в Україні розроблених нормативів фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів і, відповідно, неможливістю визначити нормативи мінімального бюджетного забезпечення, видаткова частина місцевих бюджетів на цей час формується за галузевим принципом на формульній основі, на основі галузевих фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на одного мешканця або споживача соціальних послуг із коригуючими коефіцієнтами, що враховують відмінності у вартості надання соціальних послуг різними адміністративно-територіальними одиницями. Але галузеві фінансові нормативи бюджетної забезпеченості визначаються Мінфіном “в межах наявних бюджетних ресурсів” і тому переважно не враховують наявні потреби конкретних органів місцевого самоврядування.

Таким чином, розрахункові показники видатків на надання соціально-культурних послуг не враховують стану бюджетних закладів, які надають ці послуги, особливостей їх утримання (автономне чи централізоване тепло- і водопостачання, газове, вугільне чи електричне опалення - різниця досягає п'яти разів), коштів на поточні видатки з утримання, ремонту та придбання обладнання [9].

Більш детальне вивчення та розроблення нормативів фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів може стати наступним кроком у процесах децентралізації, які відбуваються в країні.

Так, А. Ткачук, в інтерв'ю “Європейській правді” зазначає, що найбільший прогрес у нас відбувся в сфері бюджетної реформи. Тут відбулася бюджетна революція, зміни дуже кардинальні. Змінено підходи до формування бюджетів і бюджетного вирівнювання і на сьогодні наша бюджетна система подібна до північноєвропейських країн. Вже перший квартал показав, що громади мають кращий фінансовий результат, аніж мали би, якщо б залишилась стара бюджетна система.

Але, звичайно, тут є ризики. Новий підхід створює мотивацію для розвитку громад, але також закладає більші диспропорції між економічно більш спроможними і економічно слабкими [10]. Необхідно також розглянути роль органів державної влади щодо вирішення матеріально-фінансових питань місцевого самоврядування. Можна виділити такі повноваження органів державного управління: розподіл коштів для фінансування загальнодержавних програм на рівні конкретної території; контролю за ефективністю та цільовим використанням бюджетних коштів; контролю за збереженням та ефективним використанням комунального майна; розробки мінімальних державних соціальних стандартів, певних фінансових нормативів; розроблення, прийняття, забезпечення виконання фінансово-правових норм тощо [11].

Висновки

Матеріально-фінансове забезпечення, звичайно, відіграє дуже істотну роль у місцевому самоврядуванні. Але його роль, тим не менше, службова, підпорядкована. В рамках конституційно-правової логіки не економічні вигоди, а насамперед соціальні цінності і блага, заради забезпечення яких існує місцеве самоврядування, можуть і повинні визначати його організацію та здійснення. Це цінності гідного життя і вільного розвитку людини, забезпечення за рахунок самостійної діяльності населення оптимальної міри і форм задоволення основних життєво важливих потреб громадян за місцем проживання.

Водночас, головним фінансовим ресурсом місцевої громади є її бюджет, де акумулюються доходи і визначаються видатки певної території. Враховуючи це, питанням планування та використання бюджетів повинно приділятись значно більше уваги.

Враховуючи те, що передусім повинні бути забезпечені гарантовані конституцією права на освіту, медичну допомогу тощо, та з метою запобігання упередженого розподілу фінансового ресурсу при розрахунках бюджету, необхідно організувати роботу щодо розрахунку та закріплення на законодавчому рівні нормативних показників фінансового забезпечення існуючих державних соціальних стандартів.

Література

1. Латинін М. Фінансово-економічне забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування в Україні [Електронний ресурс] / М. Латинін. -- Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.Ua/e-book/putp/2010-1/doc/1/05.pdf.

2. Ткачук А. Місцеве самоврядування та децентралізація [Текст] : практ. посіб. / Ткачук ; Швейцарсько-український проект “Підтримка децентралізації в Україні - DESPRO”. -- К. : ТОВ “Софія”, 2012. -- 120 с.

3. Там само.

4. Острович С. Е. Правове регулювання матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні [Текст] : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. к. ю. н.: спец.12.00.07 “адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право” / С. Е. Острович. -- К. : [б. в.], 2011. -- 16 с.

5. Там само.

6. Острович С. Е. Доктринальні підходи до визначення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування [Електронний ресурс] / С. Е. Острович. -- Режим доступу : http://radnuk.info/statti/561-samovryad/15141-2011-01-21-08-05-44.html.

7. Там само.

8. Ткачук А. Місцеве самоврядування та децентралізація... -- 120 с.

9. Федотов В. О. Реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду [Текст] : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. н. з держ. упр. : спец. 25.00.04 - “місцеве самоврядування” / О. Федотов. -- Дніпропетровськ : [б. в.], 2006. -- 20 с.

10. Сидоренко С. Анатолій Ткачук: Всі погодилися з тим, що термін “район” буде змінено на “повіт” [Електронний ресурс] / С. Сидоренко. -- Режим доступу : ttp:// www.eurointegration.com.ua/interview/2015/05/28/70342.

11. Федотов В. О. Реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду... -- 20 с.

Размещено на Allbest.ru