Організаційно-правові засади муніципального господарювання в країнах ЄС: досвід для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дніпропетровський державний аграрно-економічний університет

Організаційно-правові засади муніципального господарювання в країнах ЄС: досвід для України

Наталія Шпортюк

Анотація

Розкриваються певні особливості організаційних засад муніципального підприємництва в країнах Європейського Союзу. Доводиться необхідність використання європейських здобутків у цій сфері життя суспільства для створення матеріальної основи розвитку локальної демократії європейського зразка в Україні. Аналізуються організаційні й правові засади функціонування комунального підприємства, яке на місцевому рівні забезпечує потреби населення в необхідних товарах і послугах. Розглядаються функції органів місцевого самоврядування, відповідальних за розвиток комунального сектору економіки в країнах ЄС, які утворюють дві групи: надання послуг; представницькі функції.

Ключові слова: муніципальний сектор економіки, муніципальна власність, організаційні засади муніципального господарювання, функції.

муніципальний самоврядування економіка комунальний

Місцеве самоврядування в науковій літературі незалежно від світоглядних позицій учених розглядається як соціальний інститут. Широка роль місцевого самоврядування свідчить про багатоаспектність цього суспільного явища, що змусило депутатів Верховної Ради у 1996 р. майже одностайно включити до Конституції України ст. 7 про державне визнання і гарантії місцевого самоврядування, яке було відсутнє в УРСР, та розд. XI, який визначає правові засади функціонування цієї соціальної якості. Правова база українського місцевого самоврядування розвивалася через ратифікацію європейської Хартії місцевого самоврядування і прийняття закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та інших законодавчих актів.

Про органічний зв'язок місцевого самоврядування з механізмом здійснення державної влади в Україні свідчать положення ч. 1 ст. 140 Основного Закону, згідно з яким воно є правом територіальної громади «самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України», а також положення ч. 2 ст. 19, де на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб разом з органами державної влади покладається конституційний обов'язок «діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» [9]. Тому на органи місцевого самоврядування поширюється правовий режим органів державної влади, зафіксований у відповідних нормах Конституції та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Українські правознавці сформулювали правову основу існування самоврядних інституцій так: «Муніципальне (комунальне) право - система норм, якою регулюються суспільні відносини в питаннях функціонування системи місцевого самоврядування. Воно є комплексною галуззю права, до якої належать норми конституційного, адміністративного, фінансового, господарського, земельного та інших галузей права. Існують різні концепції муніципального (комунального) права. В одних випадках воно розглядається як підгалузь конституційного (конституційне локальне право), в інших - адміністративного права. Ця галузь права набула широкого розвитку в зарубіжних країнах. В Україні ця галузь - у стадії формування» [4, c. 488].

Проблема муніципального господарювання в країнах ЄС, яке є зразком для розвитку матеріальної основи місцевого самоврядування в Україні, багатоаспектна. Вона досить ґрунтовно відображена в працях європейських фахівців Д. Бейкера, Ф. фон Бенди-Бекманна, Т. Бірна, П. Бромхеда, П. Гола, Дж. Стюарта і Дж. Чендлера. Ця проблема відобразилася й у працях російських учених, важливих для нас з огляду на те, що росіяни намагаються на пострадянському просторі сформувати матеріальну основу локальної демократії. З цієї точки зору важливі праці В. Алексеева, О. Гладышева, М. Маскаева, В. Іванова, Є. Савченко, І. Разумнової та ін. Зрозуміло, що дана проблема відображена й у працях вітчизняних учених, таких як М. Баймуратов, М. Бутко, В. Григор'єв, В. Калашников, В. Куйбіда, В. Погорілко, О. Фрицький, Ю. Шемшученко та ін. Проте погляди цих учених на особливості організаційно-правових засад муніципального господарювання в країнах ЄС потребують подальшого аналізу для запровадження здобутого досвіду в реалії України.

Значення місцевого самоврядування для нашої країни особливо рельєфно виглядає порівняно з європейським досвідом, адже в країнах ЄС муніципальні органи влади мають відповідати за налагодження всіх сторін життя місцевих співтовариств. У зв'язку з цим метою статті є аналіз організаційних і правових засад функціонування комунального підприємництва, яке на місцевому рівні забезпечує потреби населення в необхідних йому товарах і послугах.

Відомо, що функції органів місцевого самоврядування, відповідальних за розвиток комунального сектору економіки в країнах ЄС, є багатогранними, але їх можна звести до двох груп: 1) надання послуг; 2) представницькі функції [15, с. 39]. Отже, згідно із законодавством до відання органів місцевого управління належать справи, пов'язані, головним чином, зі сферою обслуговування й охороною порядку [12, с. 172]. З кінця XIX ст. обсяг діяльності цих органів виріс в основному за рахунок розширення їхніх функцій у галузі освіти, дорожнього будівництва й частково житлово-комунального господарства. Зміст і межі функцій органів місцевого управління визначаються в більшості випадків поєднанням інтересів приватного підприємництва й центральної влади. У результаті цього на місцях виникає дисбаланс відцентрових і доцентрових тенденцій в організації тамтешнього управління. Наслідком таких негативних факторів є слабкість матеріально-фінансової бази місцевого управління [6, с. 272 - 273].

Перемогти негативні тенденції у спробах утворення в нашій державі сучасного місцевого самоврядування європейського зразка можна за рахунок використання відповідного досвіду розвитку локальної демократії країн ЄС. На просторі ЄС основними завданнями органів локальної демократії є надання послуг місцевому населенню [15]. Діяльність органів самоврядних структур у країнах ЄС закріплена муніципальним правом і виглядає так: 1) розвиток громади внаслідок вирішення економічних проблем та підтримки місцевої спільноти і забезпечення її єдності; 2) послуги з розвитку навколишнього середовища (планування землекористування, захист навколишнього середовища, підтримка і розвиток місцевих шляхів сполучення, збирання сміття та його переробка тощо); 3) освітянські, оздоровчі й соціальні послуги (школи, медичні й оздоровчі заклади, соціальне забезпечення і надання муніципального житла для бідних); 4) захисні функції (поліція, пожежна служба і захист інтересів споживачів); 5) комунальні послуги (електрика, газ, водопостачання і каналізація); 6) дозвілля (культурні послуги, спортивні споруди, туризм і бібліотеки) [15].

Для того щоб органи місцевого самоврядування країн ЄС виконували свої функції належним чином, у більшості з них протягом останніх десятиріч здійснюється реформування основ локальної демократії. Муніципальне право будь-якої країни ЄС визначає реформування органів, відповідальних за розвиток комунального господарювання і надання послуг населенню територіальних самоврядних утворень різного типу, за такими напрямами: 1) зміцнюються конституційно-правові гарантії функціонування органів місцевого самоврядування та вдосконалюється їхня нормативно-правова база; 2) посилюється державна підтримка місцевого самоврядування організаційними засобами і фінансовими коштами; 3) у більшості країн сучасного світу зміцнюється корпоративний менеджмент; 4) населення муніципальних утворень ширше залучається до прийняття управлінських рішень та їх реалізації [12, c. 31].

Органи місцевого самоврядування країн ЄС розпоряджаються муніципальною власністю та проводять діяльність у різних галузях місцевого господарства. Велике значення для поповнення доходів муніципалітетів мають місцеві джерела фінансових надходжень, такі як компенсації за надані муніципалітетам послуги [14, c. 333]. До того ж позитивну роль у поповненні місцевих бюджетів відіграють «домашні муніципальні господарства», що нині поступово перетворюються на суб'єкти ринкових відносин [14, c. 120]. Однак такі форми господарювання, звичайні в країнах об'єднаної Європи, узагалі не існують на всьому пострадянському просторі, оскільки до краху СРСР тут не було приватної власності. Вона виникла після краху радянської моделі публічної влади. її необхідно вдосконалити з урахуванням відповідних зразків, наданих країнами ЄС, у тому числі в галузі муніципального господарювання [14, с. 245].

Органи місцевого самоврядування країн ЄС розпоряджаються муніципальною власністю і провадять діяльність у різних галузях місцевого господарства [1, с. 131]. Невід'ємною частиною структури органів місцевого самоврядування зарубіжних країн є різні відділи й організації, що акумулюють у собі окремі сфери виконавчої діяльності. Найпоширеніші - відділи фінансів, пожежної охорони, громадських робіт, соціальних служб, робочої сили, транспорту, комунальних послуг [1, с. 37]. Оскільки джерелом матеріальних і духовних благ є праця людини, не дивно, що найбільша кількість відвідувачів муніципальних органів навідують відділи працевлаштування й зайнятості населення та громадських робіт. Важливу роль у вирішенні проблем місцевого співтовариства будь-якої країни ЄС мають відігравати й муніципальні відділи у справах споживачів, які розслідують скарги на якість товарів і послуг, розробляють систему місцевих правил стосовно захисту прав споживачів [3, с. 87].

Локальна демократія та її інститути, серед яких комунальна власність і підприємництво, є відкритою соціальною системою [16, с. 80]. У країнах ЄС вона складається з певних структурних елементів, до яких належать територіальні, організаційно-правові та матеріально-фінансові складові. У свою чергу, кожний з указаних елементів являє собою підсистему, яка складається з багатьох простих елементів. Тому коли науковець аналізує особливості муніципального підприємництва країн ЄС та характер правового закріплення цієї системної якості, він має досліджувати матеріально-фінансовий блок розвитку локальної демократії у взаємозв'язку і взаємозумовленості його з іншими підсистемами, факторами і потребами населення, що проживає на певній території та є суб'єктом місцевого самоврядування [3, с. 93 - 94].

Відомо, що населення країн ЄС вирішує самостійно і під власну відповідальність місцеві проблеми, але воно очікує від держави загальних «правил гри» стосовно господарювання в муніципальній сфері соціальних відносин і допомоги в поповненні місцевих ресурсів, необхідних для забезпечення громадянам певних соціальних стандартів [7, с. 3 - 4]. Ці правила мають бути законодавчо оформлені в правових приписах, творцями яких є депутати національних зборів країн ЄС. Унаслідок встановлення таких правил системний підхід припускає вивчення проблеми зміцнення матеріальних основ місцевого самоврядування як по горизонталі, так і по вертикалі.

До традиційних ресурсних галузей місцевої економіки, у яких місцеві органи влади беруть безпосередню участь, належать постачання населення водою, газом, теплом, електроенергією, каналізація та переробка стічних вод, вивезення та переробка сміття, міський та приміський пасажирський транспорт і т.п. На ці життєво важливі цілі витрачається значна частина місцевого бюджету. Тому першочерговим завданням стає розробка та впровадження ресурсозберігаючих технологій, розвиток житлово-комунального господарства.

Місцеве господарство може бути описано як: система взаємовідносин суб'єктів економічної діяльності; система ринків, за допомогою яких вони взаємодіють у територіальних межах місцевого господарства; чотирисекторна модель місцевого господарства (державний, муніципальний, приватний, некомерційний сектори), що забезпечує організацію надання послуг населенню (громадських, колективних і приватних). Сенс економічної діяльності місцевого співтовариства полягає в ефективному використанні місцевих ресурсів та переваг у конкуренції з іншими спільнотами з метою більш повного задоволення потреб населення на основі всебічного розгортання місцевого господарства [5].

Муніципальні економічні відносини - це особливого роду економічні відносини громадян місцевої спільноти у сфері виробництва, розподілу та споживання матеріальних продуктів і послуг на даній території; особливий спосіб відтворення матеріальних і духовних благ, заснований на місцевих засобах (предмети і знаряддя праці, місцеві працівники). Тут трудова життєдіяльність здійснюється на основі місцевого господарства: промислового, сільськогосподарського, сфери послуг, комунального, побутового та іншого обслуговування [20, р. 44].

Економічні відносини на місцевому рівні та відповідні їм процеси - головна сфера муніципального управління. Від рівня її розвитку залежать зайнятість населення, добробут кожної сім'ї, наповнення місцевого бюджету, а отже, фінансування витрат на соціальні потреби: освіту, охорону здоров'я, благоустрій, житлово-комунальне господарство [11, с. 33].

В економічній теорії склалося уявлення про двосекторну економіку, яка включає державний (суспільний) та приватнопідприємницький сектор [20]. При цьому домінує думка, що кожен із цих секторів займає в економіці певний простір. З точки зору концепції розвитку місцевих співтовариств вади моделі двосекторної економіки очевидні. По-перше, у реальному житті сучасна економіка, крім названих секторів (державного та приватнопідприємницького), включає муніципальний і некомерційний сектори. По-друге, у сучасній економіці кордони між цими секторами розмиті. Очевидно, переплетення і взаємопов'язаність секторів є причиною того, що сучасну економіку називають змішаною. Ці сектори є партнерами, кожен із яких має свої сильні сторони [1, с. 134].

Державні й муніципальні сектори за своєю природою ефективніше за інші функціонують у таких сферах діяльності, як розробка і проведення політики розвитку, забезпечення справедливості, боротьба з різного роду дискримінацією, підтримання стабільності в наданні послуг населенню. Підприємницький сектор краще справляється з економічними та інноваційними завданнями, легше адаптується до швидких змін і відмовляється від застарілих форм і способів діяльності, ефективніше вирішує технічні проблеми [19, р. 12 - 14]. Некомерційний сектор має найбільший потенціал у вирішенні завдань, непов'язаних з отриманням якого-небудь значного прибутку, але вимагає від тих, хто займається ними, прояви співчуття й особистісної уваги до конкретних людей. Це такі сфери діяльності, як послуги людям із фізичними вадами, догляд за дітьми або хворими, сімейне консультування та інші сфери, де дотримання принципів моралі є головними умовами успішного вирішення завдання.

Усі компоненти муніципальної економіки в країнах ЄС за загальними зразками, наданими перш за все країнами-засновниками цієї спільноти, повинні бути збалансовані. Порушення цього балансу призводить до деформації економічних та інших сфер життя місцевого співтовариства [22, р. 55]. Тому аналіз місцевого співтовариства як цілісності починається з вивчення його економічних основ, аналізу стану місцевої економіки, наявних ресурсів, оцінки мотиваційної готовності населення до економічної діяльності, що дозволяє виявити тенденції економічних процесів у місцевому співтоваристві, визначити пріоритети, ресурси та сформулювати економічну стратегію розвитку місцевого співтовариства.

Муніципальна економіка не може зводитися до того, що місцеве співтовариство має свій бюджет і джерела його виконання. Основу муніципальної економіки країн ЄС становить власність, якою повинна володіти кожна людина як мінімум в обсязі, достатньому для її самостійної життєдіяльності. Тільки власник може бути опорою місцевого виробництва, активним учасником вирішення місцевих проблем. Тільки він зацікавлений у тому, щоб підтримувати і зміцнювати місцеве господарство з метою захисту і збільшення власності [18, р. 18 - 20].

Життя місцевого співтовариства в будь-якій країні на європейському просторі неможливо звести лише до діяльності муніципалітету, тим більше до діяльності підприємств муніципальної власності або до комунального господарювання (прибирання вулиць, протипожежна служба, громадський транспорт і т.д.) [14, с. 101]. Місцеве господарювання є, перш за все, господарською діяльністю, пов'язаною з перетворенням середовища проживання. Суб'єктами місцевого господарювання є домогосподарства, підприємці, органи місцевого самоврядування, представництва місцевого населення у вигляді різного роду громадських або професійних організацій. Мета місцевого господарювання проста - життєзабезпечення населення, благоустрій, соціальний добробут усіх громадян, що мешкають на певній території [17, р. 313].

Місцеве господарювання полягає у взаємодії підприємств різних форм власності, домогосподарств, місцевого уряду на основі спільності соціальних і економічних інтересів, історично сформованого єдиного економічного, культурного та інформаційного простору. Воно є специфічною комбінацією чинників виробництва, достатніх для здійснення господарської діяльності, що забезпечує нормальні для даної спільності зайнятість, доходи і відповідний їм рівень задоволення потреб населення в індивідуальних та громадських життєвих благах [21].

Важливо зазначити, що місцеве господарювання розглядається як основний елемент національної та регіональної економіки і в той самий час як самостійний економічний простір [8, с. 127, 132]. Тому місцеве господарювання в країнах ЄС означає насамперед взаємодію між чотирма основними суб'єктами - державним, муніципальним, підприємницьким і некомерційним секторами економіки, що спираються на різні форми власності [10].

Кожен сектор європейської муніципальної економіки має свою специфіку й обов'язково підкоряється у своєму розвитку об'єктивним економічним законам [11, с. 33]. У зв'язку з цим слід вказати, що під час розвитку локальної демократії країни, які увійшли до ЄС, ліквідувавши залишки соціалістичного сектору господарювання, мали оцінити ресурсні потенціали місцевого співтовариства. Під час вирішення цієї проблеми особи, відповідальні за розвиток локальної демократії в нових країнах - членах ЄС, робили типову помилку, яка полягає в тому, що вони оцінювали тільки природні, паливно-енергетичні, матеріальні, фінансові ресурси, але не брали до уваги соціальні ресурси: культурні, освітні, творчі, управлінські, інтелектуальні. Саме ці ресурси мають бути включені в місцеве господарське життя та економічні відносини на рівні територіальних спільнот громадян, об'єднаних прагненням до сумісного вирішення місцевих проблем.

Очевидно, що колишні соціалістичні країни, які увійшли до ЄС, загалом успішно використали досвід муніципального господарювання, наданий засновниками єдиного європейського простору. Тому і Україна, чиє прагнення на вступ до європейської спільноти є стратегічною метою, поряд з іншими проблемами економічного характеру, вирішення яких створює матеріальний фундамент, достатній для реалізації вказаної мети, має ширше використовувати здобутки країн-членів ЄС у галузі розвитку муніципального сектору економіки.

Список використаних джерел

1. Алексеев В. Спільна комунальна власність: історія і реалії / В. Алексеев // Упр. сучас. містом. - 2002. - № 7 - 9. - C. 131 - 136.

2. Бромхед П. Эволюция британской конституции / П. Бромхед ; под ред. В. А. Баранчикова. - М. : Юрид. лит., 1978. - 333 с.

3. Бутко М.П. Територіальна організація державної виконавчої влади і місцевого самоврядування / М.П. Бутко // Юрид. вісн. - 1996. - № 1. - с. 93 - 94.

4. Великий енциклопедичний юридичний словник / за ред. Ю. С. Шемшученка. - К. : Юрид. думка, 2007. - 990 с.

5. Гладышев А.Г. Муниципальное управление

6. Григорьев В.А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и зарубежная практика / В.А. Григорьев. - К. : Истина, 2005. - 424 с.

7. Грицяк І. Право та інституції Європейського Союзу: навч. посіб. / І. Грицяк. - К. : К.І.С., 2006. - 354 с.

8. Калашников В.М. Організаційно-правові засади місцевого управління і самоврядування в зарубіжних країнах / В. М. Калашников. - Д. : Пороги, 2009. - 382 с.

9. Конституція України // Відом. Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

10. Маскаев Н.И. Юридические лица в российском и иностранном праве

11. Местные органы в политической системе капитализма / отв. ред.: В.А. Туманов, Г.В. Барабашев; АН СССР, Центральный республиканский ботанический сад. - М. : Наука, 1985. - 193 с.

12. Муніципальне право України: підручник / за ред. В.Ф. Пошрілко [та ін.]. - К. : Юрінком Інтер, 2001. - 352 c.

13. Муниципальное право: вопросы и ответы / под ред. А.И. Коваленко. - М. : Новый Юрист, 1998. - 160 с.

14. Муниципальное управление: учеб. пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко; под общ. ред. В.Н. Иванова. - М.: Муниципальный мир, 2002. - 560 с.

15. Муниципальные системы зарубежных стран.

16. Разумнова И. Мелкие фирмы в США: экономика и управление / И. Разумнова. - М. : Наука, 1989. - 126 c.

17. Benda-Beckmann F. von. Antropological approaches to property law and economics / F. von Benda-Beckmann // European Journal of Law and Economics. - 1995. - № 2(4). - P. 309 - 336.

18. Byrne T. Local Government in Britain. Everyone's Guide to How it All Works / T. Byrne. - L.: London University Press, 2000. - X, 320 p.

19. Chandler J.A. Local Government Today /J.A. Chandler. - Manchester: Manchester Univercity Press, 1996. - 304 p.

20. Hall D. Public Enterprises in Europe / D. Hall.

21. Modernising Local Government.

22. Stewart J. The Nature of British Local Government / J. Stewart. - L. : Macmillan Press Ltd, 2000. - 310 p.

Размещено на Allbest.ru