Процеси централізації та децентралізації в сучасному державному управлінні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Процес децентралізації влади в Україні не є новим завданням державного управління, проте залишається актуальною проблемою. Адже за існуючої системи державотворення публічне управління занадто сконцентроване в центрі, територіальний рівень не забезпечений ресурсами і, відповідно, функціонування виконавчої влади на місцях не є досить динамічним, спостерігаються суперечності в системі органів місцевої влади. Як наслідок - формується ситуація відчуженості влади від людей. З огляду на це потребує вдосконалення та приведення у відповідність із Конституцією України правове регулювання проблем територіального управління. Перш за все така ситуація вимагає розвитку місцевого самоврядування, стратегічного планування й особливо бюджетної політики держави. Процес удосконалення територіального управління, зокрема взаємодії органів державного управління та місцевого самоврядування, сьогодні зберігає свою актуальність. Для ефективного розв'язання питань місцевого значення потрібна модель, яка б забезпечувала необхідну єдність державної влади з одночасною самостійністю територіальних громад. У суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, оптимального співвідношення державного управління й самоврядування, їх взаємодію на місцевому рівні. В умовах реформування українського суспільства вирішення цієї проблеми є надзвичайно важливим.

Сьогодні надзвичайно актуальним є вирішення проблем регіонального управління, бо саме воно охоплює всі сфери життя суспільства з урахуванням регіональних і місцевих особливостей. Одночасне та прискорене запровадження політичної, адміністративної і муніципальної реформ в Україні змінює сам формат відносин регіонів із центром і висуває нові вимоги до державної регіональної політики. У численних працях провідних вітчизняних науковців, присвячених проблематиці організаційного забезпечення процесів децентралізації та централізації, досліджені окремі напрями в контексті загальних проблем теорії держави й права, конституційного права, адміністративного права. Значний внесок у розвиток формування наукової галузі державного управління за даною проблематикою зробили вітчизняні та зарубіжні вчені В.Б. Авер'янов, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтін, В.Д. Бакуменко, О.В. Батанов, В.І. Борденюк, І.П. Бутко, В.М. Кампо, А.А. Коваленко, А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, М.І. Корнієнко, Б.П. Курашвілі, Н.Р. Нижник, М.О. Пухтинський, М.Ф. Селівон, С.М. Серьогін, А.Ф. Ткачук, С.О. Телешун, Ю.О. Тихомиров, Ю.М. Тодика, В.В. Цветков, В.М. Шаповал, Ю.П. Шаров та ін.

Необхідність аналізу проблеми децентралізації в даному дослідженні викликана активізацією зусиль Президента України, Верховної Ради України щодо реформування системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Адже в дихотомії сучасного територіального управління «держава - самоврядування» трансформація державного устрою може створити нові виклики для українського суспільства, особливо в процесі здійснення адміністративно-територіальної реформи та на перших етапах функціонування нової системи організації публічної влади.

У багатьох випадках особливий ефект щодо розвитку громадянського суспільства в регіонах, містах, селищах досягається завдяки такому інструменту, як фіскальна децентралізація, що дозволяє органам місцевого самоврядування реалізувати власні проекти щодо впорядкування життя громад. Окрім того, якість самого державного управління фінансуванням багатьох місцевих справ страждає від надмірної централізованості та дисгармонійної нагромадженості. «Одним із ключових факторів підвищення якості державного управління є його децентралізація. Можливості використання децентралізації для розширення людського потенціалу розкриваються через укріплення органів влади на місцях, розвиток самоуправління громадян, підвищення ролі неурядових інститутів. Децентралізація державного управління, насамперед фіскальна, є одним із найважливіших елементів розвитку демократії та ефективним інструментом регулювання економіки. У Європейській хартії місцевого самоуправління задекларовано «право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення». Міжнародна практика вже напрацювала різноманітні форми й види фіскальної децентралізації, тепер країни світу використовують різні моделі децентралізації суспільних відносин з метою забезпечення сталого розвитку, базуючи свій вибір на особливостях політичного й адміністративно-територіального устрою» [3, с. 3]. Саме ідеї сталого розвитку регіонів, місцевих громад та громадянського суспільства як ефективного партнера правової держави є одними з ключових передумов актуалізації проблематики децентралізації влади в європейських країнах. Сьогодні соціально-економічний розвиток нашої держави також безпосередньо залежить від успішності передачі на місця значної кількості повноважень від центральних інстанцій з одночасною активізацією держави як соціального партнера громадян і регіонів.

Підвищення соціального статусу держави, на нашу думку, безпосередньо залежить від успішного впровадження нею децентралізаційних реформ у партнерстві з громадянським суспільством. Звільняючись від адміністративно-бюрократичного переобтяження за рахунок передання багатьох владно-виконавчих, реєстраційно-дозвільних, фіскальних та бюрократичних функцій на місця, державний апарат отримує можливість спрямувати більший ресурс на вирішення соціальної проблематики. Спрощується і стає більш ефективним соціальне управління, що є однією з важливих сутнісних ознак самого явища децентралізації влади. Сутнісні ознаки категорії «децентралізація», що одночасно є її основоположними принципами: «незалежність від форми державного устрою; чітке законодавче розмежування функцій та повноважень між різними рівнями управління; цілеспрямований розвиток розгалуженої системи місцевого самоврядування; невтручання держави у сферу суверенітету прав земель, областей, регіонів («суверенітет народу»); подолання патерналізму через запровадження принципів діалогу і співпраці на різних рівнях соціального управління; самостійність місцевих органів влади у фінансовій сфері, фінансова підтримка органів місцевого і регіонального самоврядування з боку держави; законодавче закріплення горизонтальних і вертикальних взаємовідносин у сфері соціального управління» [12, с. 169]. Таким чином, держава, віддаючи повноваження місцевим органам управління, не втрачає свого центрального значення, а навпаки отримує можливості вибудовування більш стрункого й ефективного організму соціального управління.

У цьому аспекті в нашій країні особливе значення має також проблема подолання надмірної централізації влади, що залишилася нам у спадок від радянського минулого. На жаль, застарілі централізовані форми управління, що залишилися від попередньої командно-адміністративної системи, в Україні дуже повільно змінюються новими. На сьогодні питання полягає саме в подоланні централізації радянського типу, адже не будь-яка централізація є шкідливою. Так, «категорії централізації та децентралізації розглядаються науковцями, політиками, громадськістю на різних рівнях і в різних аспектах. З огляду на це вони не мають рівнозначного змісту. Причому історичний і культурний контексти є не менш важливою умовою розуміння цих категорій, ніж правові та політичні. Під централізацією та децентралізацією розуміються і властивість, і принцип, і елемент державного управління. Якщо централізація визначається як таке державне управління, за якого переважна більшість владних управлінських повноважень зосереджена в центральних державних органах, а місцева влада позбавлена можливості самостійно вирішувати багато своїх господарських, соціальних та інших завдань, то децентралізація є більш складним, комплексним і багатоаспектним поняттям. Існує чимало тлумачень поняття «децентралізація» і немає чітко встановлених визначень. У принципі неможлива ні глобальна концепція, ні універсальна модель децентралізації в управлінні. Децентралізацію розуміють як необхідний компонент процесу демократизації країн» [6, с. 6 - 7]. Саме в аспекті демократизації української держави та формування демократичного національного громадянського суспільства і актуалізується проблема подолання надмірної централізації влади, що стала одним із найнегативніших спадків радянської командно-адміністративної системи, що залишилися нашій країні. Децентралізація влади в такому вимірі стає справжнім історичним викликом для України, гідна і компетентна відповідь на який визначить нашу країну як повноцінного партнера й учасника європейського культурного, соціального та державотворчого простору.

На жаль, протягом двох десятиліть державотворчих процесів у незалежній Україні так і не були подолані негативні перекоси старої державно-управлінської системи, а часто це й не ставилося за мету. Державний бюрократичний апарат користувався власним адміністративним ресурсом заради вирішення вузькокорпоративних проблем, що зрештою стало причиною глибокої економічної, політичної, соціальної, культурної і громадянської кризи в нашій країні. «Визнаючи, що основне призначення влади - задоволення публічних (суспільних і колективних) потреб людей через створювані владою органи, установи, підприємства й організації, а головним критерієм ефективності діяльності влади є якість задоволення публічних потреб населення, можна констатувати, що існуюча в Україні система влади залишається в цілому неефективною, внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, унаслідок чого вона є гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ» [3, с. 3]. Саме тому сьогодні надзвичайно гостро постає проблематика пошуку напрямів та ефективних технологій децентралізації влади в Україні. При цьому особливої гостроти цій проблемі надає необхідність формування й розвитку громадянського суспільства, адже саме громадянська ініціатива в попередній адміністративно-командній системі управління розглядалася як одне з фундаментальних та системотворчих табу.

Ураховуючи те що пострадянський статус нашої країни зумовлює ключове управлінське значення достатньо централізованої державної влади, саме цей суб'єкт національного соціального розвитку має взяти на себе відповідальність за проведення децентралізаційних реформ, завдяки яким уже може сформуватися й розвиватися справжнє громадянське суспільство європейського типу. Основним чинником розвитку громадянського суспільства в нашій країні має стати «нове співвідношення централізації та децентралізації при пріоритетності останньої, а також вдосконалення місцевого самоврядування, яке повинно мати комплексний характер, провадитись одночасно з реорганізацією органів державної влади» [10, с. 19]. Це надзвичайно складне завдання за сучасних умов, адже в Україні держава і громадянське суспільство так і не спромоглися виробити прийнятні форми та механізми партнерської взаємодії, залишаючись вкрай нерівноправними конкурентами. Тому саме на подолання надмірної централізації державної влади, що є в сучасній Україні, покладаються значні сподівання і в аспекті розвитку громадянського суспільства.

Централізовані командні методи управління, що застосовуються в Україні як у посттоталітарній країні, усе ще залишаються достатньо атавістичними, якщо порівнювати їх із практикою європейських країн, через що місцеві громади мають надзвичайно низький потенціал саморозвитку. «Існують певні фактичні труднощі із запровадженням європейської моделі місцевого самоврядування в Україні. Це пов'язано, наприклад, з порівняно низькою оплатою праці, насамперед керівників органів місцевого самоврядування, нерозмежованістю об'єктів державної і комунальної власності, недостатнім рівнем муніципальної культури громадян тощо» [7, с. 100]. Україні ще належить пройти складний шлях реформування місцевого самоврядування, яке характеризується великою складністю саме тому, що всі його суб'єкти не зовсім готові до його впровадження. Державно-бюрократичний апарат не готовий віддати свої централізовані повноваження, місцеві органи влади не завжди компетентні щодо виконання функцій, які можуть у них з'явитися внаслідок процесів децентралізації влади. Не готовою є й нормативно-правова база цього складного процесу, що значно гальмує сам його початок.

Актуальною залишається проблема концептуально-теоретичного обґрунтування проблематики подолання надмірної централізації влади в нашій державі. Зокрема, на нашу думку, актуальною теоретичною моделлю є початок децентралізації зі зменшення адміністративно-управлінських ланок, що дозволить принаймні спростити для громадян отримання адміністративних послуг на різних рівнях. «Можливим варіантом нової структурної перебудови адміністративно-територіального устрою України в напрямі зменшення кількості адміністративних одиниць і адміністративного персоналу є загальне зменшення ієрархічних рівнів і перехід від чотириступеневої ієрархічної системи (центр - область - район - сільрада) до триступеневої (громада - район - регіон). Це дасть змогу наблизити центри до периферійних територій, зменшити витрати населення на отримання адміністративних послуг, провести деконцентрацію регіональних політичних сил, покласти в основу вищої ланки адміністративно-територіального устрою географічний принцип формування центрів міжрайонного значення» [5, с. 10]. У подальшому така система могла б удосконалюватися з огляду на те, наскільки ефективно впливав би процес подолання державно-бюрократичної централізації на розвиток місцевих і регіональних громад, а також на активізацію національного громадянського суспільства в цілому. Зрештою, необхідність подолання надмірної централізації влади в сучасній Україні виглядає нагально необхідною, яку б імплементаційну модель не було б обрано як основну.

Успішність реформ щодо децентралізації влади безпосередньо залежить від цілеспрямованого розвитку розгалуженого місцевого самоврядування з пошуком найоптимальнішої моделі територіальної організації влади, у якій будуть чітко визначені повноваження, ресурси та відповідальність, закріплені за кожним суб'єктом владно-управлінської діяльності. «Децентралізація демократична передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, коли місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними населенням» [2, с. 77]. При цьому ступінь і специфіка такої розгалуженості мають визначатися на основі специфіки життєдіяльності того чи іншого регіону, тієї чи іншої місцевої громади. Місцеве самоврядування має слугувати вирішенню проблем місцевих громад, а не створювати нові адміністративно-бюрократичні механізми, що будуть стояти на заваді місцевій ініціативі, як сьогодні це робить державна вертикаль.

У той самий час система передачі повноважень, функцій та ресурсів у процесі децентралізації влади має передбачати збереження міцної виконавчої вертикалі, що забезпечуватиме правопорядок у країні та її цілісність. Для цього необхідно передбачити таку систему взаємодії між центральною та місцевими владами, а також між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоуправління, яка б максимально сприяла задоволенню різноманітних потреб громадян. І.А. Грицяк зазначає, що «останніми десятиліттями у країнах світу значно посилилися процеси деконцентрації і децентралізації державної влади. Справжня децентралізація передбачає, насамперед, передачу повноважень центральної влади не представницьким органам місцевої влади (наприклад, генеральним і муніципальним радам у Франції), а представникам центральної виконавчої влади на місцях (префектам)» [1, с. 293 - 294]. Вибір органів для передачі їм влади від інстанцій, розташованих ближче до центру, має відбуватися на основі принципу доцільної субсидіарності. Це означає, що функції, повноваження і ресурси мають передаватися суб'єкту влади, який зможе їх найефективніше використати для вирішення тієї чи іншої проблеми місцевої громади. децентралізація державний соціальний демократія

Сьогодні доцільно створити міжвідомчу та міжрегіональну комісію, до якої б увійшли компетентні дослідники та управлінці, що мають досвід у сфері місцевого самоврядування та розвитку громадянського суспільства. Такий орган має взяти на себе відповідальність за реалізацію реформи місцевого самоврядування, а також певні управлінські функції щодо координації взаємодії між різними управлінськими структурами та рівнями. Одним із найважливіших завдань, що постають у процесі цілеспрямованого розвитку розгалуженої системи місцевого самоврядування, є управління відносинами між різними рівнями влади. «Виконавча гілка влади бере участь у співпраці з місцевими радами при вирішенні місцевих проблем та реалізації планів розвитку. Тут діє принцип управління, що називається управлінням відносинами між різними рівнями влади. Цей тип управління має як вертикальний аспект (робота з вищими органами влади), так і горизонтальний (робота з місцевими, районними органами та іншими міськими радами, державними підприємствами, неурядовими та приватними організаціями). Управління відносинами між різними рівнями влади визначається як процес вирішення проблем, що виникають у відносинах різних рівнів влади в умовах значної невизначеності та труднощів шляхом створення та використання урядовими та неурядовими мережами контактів» [4, с. 16]. Таке управління є достатньо складним політико-адміністративним завданням, реалізація якого безпосередньо залежить від компетентності тих кадрів, на які це завдання буде покладене. Таким чином, однією з ключових проблем в аспекті цілеспрямованого розвитку розгалуженого місцевого самоврядування є підготовка кадрів, здатних як на місцевому, так і на загальнодержавному рівні приймати відповідальні рішення та створювати управлінське середовище, сприятливе для розвитку громадянського суспільства.

У той самий час розгалужена система місцевого самоврядування обов'язково потребуватиме компетентних спеціалістів у багатьох галузях управління і господарювання, адже вона передбачатиме надання місцевим громадам права користуватися значною кількістю матеріальних та виробничих ресурсів. З одного боку, на місцях такі ресурси можуть бути використані ефективніше, з іншого - виникне необхідність подолання некомпетентності і корумпованості не лише державних, але й місцевих управлінців. «Місцеве самоврядування більш ефективне у вирішенні власних проблем, ніж центральні органи влади. Тому децентралізація на місцевому рівні повинна забезпечити економічну свободу, яка дозволить підвищити соціально-економічний розвиток регіонів, привабити інвесторів, а також підвищити відповідальність влади» [11, с. 68 - 69]. Однак оскільки Україна є корумпованою державою, це значною мірою гальмує цілеспрямований розвиток розгалуженої системи місцевого самоврядування, надзвичайно ускладнює проблему розподілу повноважень, ресурсів і відповідальності в новій системі територіально-організаційних та владно-управлінських координат. Окрім того, корупція, що охоплює всі управлінські рівні в нашій державі, ставить під сумнів саму доцільність децентралізаційних зусиль, адже корумпована влада діє однаково неефективно, на якому б рівні вона не застосовувала свої повноваження.

Саме в цьому аспекті значно актуалізується проблематика розвитку громадянського суспільства, яке, як показує досвід, є єдиним засобом ефективного контролю влади. Витіснення корупційної складової з діяльності місцевих органів влади виглядає доволі реальним за умов усебічної активізації громадськості на місцях та в регіонах. Децентралізація якраз і надає можливість такої активізації, створює для неї передумови. «У світі існує вже накопичений багаторічний досвід децентралізованої влади. Як, наприклад, у Великобританії, де місцева влада - це не просто виконувачі рішень центру, а досить відповідальні органи управління, які здатні вирішувати питання на свій розсуд. Проте центральна влада може контролювати місцеві органи через субвенції. Крім того, центральні органи влади можуть вимагати виконання законів через суд, однак вони не мають прямої дисциплінарної влади» [11, с. 69]. Водночас слід пам'ятати, що у Великій Британії функціонує чи не найрозвинутіше у світі громадянське суспільство, яке вміє ефективно контролювати владу на різних рівнях, змушувати її детально відзвітовувати. В Україні ж поки що децентралізацію ми розглядаємо лише як засіб розвитку громадянського суспільства, а отже, існує доцільність певного перехідного періоду, протягом якого розгалужене місцеве самоврядування буде певним чином контролюватися не лише місцевими громадами, але й спеціальними структурами державного управління.

Пострадянська владно-управлінська ситуація в Україні має природу своєрідного замкнутого кола. З одного боку, владна централізована бюрократична вертикаль не хоче позбавлятися частини повноважень і функцій, які, навіть виконуючи неефективно, можна використовувати для вибудовування корупційних схем. З іншого боку, сьогодні ще не доводиться говорити про активне громадянське суспільство, яке б змогло на місцях узяти на себе відповідальність за виконання багатьох нових функцій та використання суспільно-громадських ресурсів. «Традиції високої централізації управління в пострадянському суспільстві мають дуже глибокі корені, а громадянська активність населення залишається слабкою. У цих умовах поширеною, на жаль, є ситуація, коли працівники виконавчих органів місцевого самоврядування і міські та сільські голови не виявляють бажання до відкритої постійної співпраці з членами територіальної громади. У зв'язку з цим доцільним є законодавче закріплення обов'язкового оцінювання відкритості діяльності органів влади (державного управління або місцевого самоврядування) з оприлюдненням результатів у засобах масової інформації» [9, с. 169 - 170]. Підзвітність місцевій громаді може стати першим кроком на шляху втілення ефективної реформи місцевого самоврядування в нашій країні. При цьому необхідно вибудувати чітку територіальну організацію влади із законодавчо закріпленим розподілом повноважень, ресурсів і відповідальності, адже важливо, щоб місцева влада чітко усвідомлювала, перед ким вона має звітувати за результати власної діяльності.

Раціональна організаційна структура державного управління на практиці завжди пов'язана з проблемою вибору між централізацією та децентралізацією. Ефективний розподіл повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади є ключовим фактором і критерієм здатності держави оптимізувати надання публічних послуг населенню, впливати на формування належного середовища для територіального економічного розвитку.

Література

1. Грицяк І.А. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / І.А. Грицяк. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 487 с.

2. Громадські організації у дискурсі демократизації суспільства: монографія / за наук. ред. В.П. Веха; редкол.: В.П. Бех (голова), Г.О. Нестеренко (заст. голови) [та ін.]. - К.: Вид-во НПУ ім. М.П. Драгоманова, 2011. - 680 с.

3. Деркач М.І. Становлення парадигми фіскальної децентралізації державного управління у контексті забезпечення сталого розвитку України: автореф. дис. ... д-ра екон. наук: 08.00.03 / Деркач Микола Іванович; Дніпропетр. нац. ун-т ім. О. Гончара. - Д. , 2011. - 32 с.

4. Децентралізація та ефективне місцеве самоврядування: навч. посіб. для посадовців місц. та регіон. органів влади та фахівців з розвитку місц. самоврядування. - К.: ПРООН/МПВСР, 2007. - 269 с.

5. Лелеченко А.П. Децентралізація в системі державного управління в Україні: теоретико-методологічний аналіз: автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / Лелеченко Анжела Павлівна; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К., 2006. - 18 с.

6. Линьов К.О. Централізація, децентралізація та нелінійність у державному управлінні: автореф. дис. ... канд. наукз держ. упр.: 25.00.02 / Линьов Костянтин Олександрович; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К., 2004. - 20 с.

7. Личко Т.М. Цінність місцевого самоврядування як демократичної форми децентралізації державно-владних повноважень / Т.М. Личко // Наукові праці. Сер. «Політологія»: наук.-метод. журн. - Миколаїв: Вид- во ЧДУім. Петра Могили, 2010. - Т. 122. Вип. 109. - С. 97 - 101.

8. Матвієнко А.С. Політико-правові засади децентралізації влади в контексті адміністративної реформи в Україні: автореф. дис. ... канд. політ. наук: 23.00.02 / Матвієнко Анатолій Сергійович; Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 2010. - 20 с.

9. Мельтюхова Н. Реалізація принципу відкритості як інструмент практичного здійснення децентралізації влади / Надія Мельтюхова, Яна Ваніна // Вісн. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України: наук. журн. - 2011. - № 1. - С. 165 - 174.

10. Рябченко О.П. Державне управління економікою України (адміністративно-правовий аспект): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Рябченко ОленаПетрівна; Ун-т внутр. справ. - X., 2000. - 36 с.

11. Цурканова І.О. Сутність та особливості централізації та децентралізації органів влади в Україні / І.О. Цурканова // Наукові праці. «Політологія»: наук.-метод. журн. - Миколаїв: Вид-во ЧДУ ім. Петра Могили, 2012. - Вип. 185. Т. 197. - С. 67 - 70.

12. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю.С. Шемшученко (гол. редкол.) [та ін.]. - К.: Укр. енцикл., 1999. - Т. 2: Д - Й. - 744 с.

Размещено на Allbest.ru