Основні теоретичні складові сучасних моделей державного управління

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Сучасний етап розвитку суспільства вимагає від науковців пильної уваги до державного управління як нової наукової галузі. Динамічні процеси інтеграції та глобалізації ставлять перед сучасним суспільством новітнє завдання - пошук основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління, які забезпечать гармонійний та стабільний розвиток суспільства та держави в нинішніх умовах. Становлення України, як європейської держави, вимагає проведення системних реформ. Одним із пріоритетів є визначення основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління. їх аналіз та передовий досвід інших країн надасть можливість адаптації окремих теоретичних складових сучасних моделей державного управління в систему державного управління України.

Визначення основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління є актуальним теоретичним і практичним завданням теорії науки державного управління. Дослідження загальних тенденцій та особливостей основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління і публічного врядування дає можливість визначити ймовірну ефективність під час застосування нових підходів до реформування української системи державного управління.

Видатними науковцями, які в різні роки сформували теоретичну основу моделей державного управління, були: М. Вебер, В. Вільсон, А. Файоль, П. Друкер, Д. Нортон, Р. Каплан, Н. Аль-Родхан та ін. Дослідженню проблем державного управління в контексті використання зарубіжного досвіду публічного врядування присвячені роботи українських науковців: І. Грицяка, А. Колодій, В. Корженка, В. Князева, О. Красівського, П. Когут, О. Киричук, В. Мельтюхової, В. Токовенка та ін.

Метою статті є дослідження основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління, їхніх тенденцій та особливостей.

Модель управління розуміють як теоретично вибудувану цілісну сукупність уявлень про те, як виглядає система управління, яка її структура та функції, як вона взаємодіє з різними суб'єктами, як адаптується до змін. Модель управління включає в себе основні принципи управління, стратегічне бачення, цілі й завдання, цінності, організаційну структуру і порядок взаємодії її елементів та ін. За прийнятим в українській науці визначенням державне управління - це діяльність держави, спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством. Ключовими поняттями для державного управління є держава і державна влада, оскільки державне управління є способом функціонування й реалізації державної влади з метою становлення і розвитку держави [3, с. 157].

Теорія управління сприймалась насамперед як теорія управління виробництвом, пізніше відбувається процес формування теорії організації як більш загальної соціологічної науки, яка проводить дослідження в галузі науки управління. Засновником «теорії бюрократії» вважається німецький соціолог Макс Вебер, який розробив теорію ефективної організаційної структури. За Вебером, теорія «ідеального типу» має певні ознаки. Зокрема, уся діяльність, необхідна для досягнення цілей, що стоять перед організацією, може бути розподілена на елементарні простіші операції, які, у свою чергу, обумовлюють формально визначене коло завдань, та обов'язки кожного із ланцюгів цієї організації. Кожна організація будується на засадах ієрархії, тобто кожний нижчий службовець і підрозділ підпорядковується вищому підрозділу або службовцю. Кожен службовець в адміністративній ієрархії відповідає перед вищою особою за рішення і дії не тільки власні, але й підлеглих йому осіб. Діяльність організації регулюється послідовною системою абстрактних правил і складається із застосування цих правил до окремих випадків. У кожній організації має бути розроблена система стандартів, загальних правил поведінки, що обумовлено необхідністю забезпечення виконання кожного завдання незалежно від кількості осіб, зайнятих на їх виконанні, а також незалежно від характеристик конкретного виконавця. Чіткі правила та інструкції визначають відповідальність кожного члена організації і забезпечують відповідні форми координації їх індивідуальної діяльності.

Ознаками теорії «ідеального типу» є й те, що ідеальний керівник керує підлеглим апаратом на формальній основі та без будь-яких емоційних почуттів, тобто за принципом «без гніву та пристрасті». Нормальне функціонування організації згідно з визначеними стандартами виключає втручання особистих емоцій та приватних міркувань. Як зовнішні, так і внутрішні організаційні відносини між особами повинні мати беземоційний характер. Служба в бюрократичних організаціях базується на відповідності технічної кваліфікації особи займаній посаді, і кожен службовець має бути захищений від свавільного звільнення. Служба - це кар'єра, і між службовцями має існувати відповідний «корпоративний дух», що виховує високий ступінь лояльності до організації. Структура, внутрішня побудова організацій за принципом «ідеального типу» дозволяє саме в бюрократичній формі організації вбачати систему, яка безумовно перевищує будь-яку іншу систему за своєю точністю, стабільністю, дисципліною та надійністю [1].

Ідею дихотомізації політики й адміністрації розвинув В. Вільсон у праці «Вивчення публічного адміністрування». Він уявляв собі управління як розвинену науку з конкретними засадами (розмежування політики й управління у функціях і ролях врядування), а також як основу для розвитку управління через методи управління бізнесом з наголосом на економічності й ефективності чи економічній раціональності. Аналогічне уявлення було в працях М. Вебера, який відділяв політичну владу від підпорядкованої їй адміністрації. Адміністрація, на його думку, складається з чиновників, які діють за формально-раціональними правилами, а спрямованість задається політичними лідерами, орієнтованими на обрані політичні цінності та інтереси [11, с. 19].

Розроблена М. Вебером і В. Вільсоном традиційна модель управління, основою якої були принципи наукового менеджменту та бюрократична система управління, у межах якої розмежовувались адміністративна і політична сфера, з початку 80-рр. XX ст. зазнає критики з боку теоретиків та практиків у галузі публічного управління. У середині 80-х р. XX ст. у межах учення В. Вільсона про адміністрацію розвинулася ідеологія «нового публічного менеджменту» (НПМ) - New Public Management (NPM). Філософія НПМ відводить головну роль приватному сектору в наданні державних послуг на більш конкурентоспроможній, а не контролюючій основі. У кінці 1980-х - на початку 1990-х рр. ця теорія отримала статус ідеології. її популярність у формуванні державно-управлінського дискурсу зумовлена припущенням, що великі бюрократичні держави є по своїй суті дефектними та марнотратними і що ринок у змозі краще забезпечити надання більшості товарів та послуг. Ряд дослідників оцінюють НПМ як революційну інтелектуальну парадигму або рекомендують його як позачасове державне управління [9, с. 24].

Сутність нового публічного менеджменту наведена у визначенні О. Амосова та Н. Гавкалової. Це сукупність адміністративно-політичних стратегій реформування, в основу яких покладено переважно тлумачення адміністративної діяльності крізь призму приватної економіки. Модель реформування НПМ не є догматичним і завершеним переліком заходів, однак найчастіше передбачає реалізацію таких кроків: приватизація й усунення надмірного рівня регулювання; винесення за межі єдиної структури або ж автономізацію окремих адміністративних підрозділів; запровадження елементів конкуренції в адміністративну діяльність, а також запозичення методів менеджменту зі сфери приватної економіки в сектор громадського управління [2, с. 9]. державний менеджмент суспільний громадянин

У кінці XX ст. набула популярності універсальна концепція публічного управління - концепція «політичних мереж» (policy network). У загальному під мережею розуміється система державних і недержавних суб'єктів (акторів), які взаємодіють між собою на основі потенціальної залежності з метою згоди щодо певного питання, використовуючи при цьому формальні й неформальні засади.

На початкових етапах розвитку мережева організація була відображенням лише внутрішньої структури управління, його змістом. На сучасному етапі вона стає свідомо впроваджуваною формою організації управління. Дослідник Л. Сморгунов виділяє такі ключові характеристики теорії політичних мереж: а) замість спроби редукції складності суспільства для ефективного управління вона включає в себе зростання складності як необхідну передумову вироблення політики та здійснення управління; б) відновлюються зв'язки між управлінням і політикою; в) включається моральний вимір управління і процесу підготовки та прийняття політичного рішення; г) ключовим пунктом розгляду є не інститути, а зв'язки і відносини [4, с. 8].

Експерти німецької наукової школи вбачають у політичних мережах сучасну форму державного управління, яка не належить ні до ієрархічної, ні до ринкової форми. Відмінність між моделями публічного управління «політична мережа» та НПМ полягає в тому, що теорія НПМ спирається на ринкові механізми для досягнення ефективного управління, а теорія політичних мереж намагається спиратися на комунікативні процеси в суспільстві та демократичні принципи держави. Окрім того, модель політичних мереж є подібною до концепції багаторівневого управління (Multi-level governance), яка вважається універсалізованою, зокрема для європейського адміністративного простору [12].

У середині 1960-хрр. американський учений П. Друкер, який вважається одним із найвідоміших фахівців у галузі менеджменту та маркетингу, розробив концепцію «управління за цілями, результатами» - Management by Objectives (МВО). Він вважав, що діяльність будь-якого працівника оцінюється не за процесом, а за результатом, якщо результат розуміється як досягнення поставленої мети чи завдання. Теорія управління за цілями, результатами підтвердилася на практиці. Адже основні вигоди, які має впровадження цієї системи в організації, полягають у підвищенні продуктивності праці за рахунок чітких орієнтирів у кожного працівника організації та підвищенні вмотивованості персоналу, за рахунок його участі в постановці власних завдань [7].

Модель управління за результатами в державній організації почала використовуватися із середини 1990-х рр. Під управлінням за результатами у сфері державного управління прийнято розуміти дії державних інституцій, спрямовані на підвищення ефективності надання державних послуг. Модель управління за результатами включає в себе концептуальні положення теорії мереж і синергетики, однак ключова роль у сфері управління відводиться державі.

У 1980-х рр. Д. Нортон і Р. Каплан розробили основу методології управління за результатами у вигляді концепції «збалансованої системи показників». Суть концепції полягала в розробці конкретних заходів, здійснюваних в умовах функціонування систем управління різного рівня.

Наприкінці XX ст. - на початку XXI ст. міжнародними організаціями, зокрема такими як ООН, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, розпочалось широке використання поняття «добре врядування» - good governance. Цей термін широко використовується в міжнародних наукових джерелах для означення управлінських процесів, здійснюваних державними установами з метою управління державними справами та державними ресурсами на умовах забезпечення реалізації прав людини.

У трактуванні поняття «добре врядування» існують декілька підходів. Зокрема, експерти Світового банку визначають врядування як систему інститутів, за допомогою яких здійснюється влада в країні, реалізується публічна політика і надаються суспільні послуги. Урядування містить у собі механізми, процеси та інститути, за допомогою яких громадяни та їхні групи висловлюють власні інтереси, здійснюють свої законні права, виконують обов'язки й залагоджують конфлікти [6, с. 6].

Програма розвитку ООН визначає врядування як здійснення економічної, політичної та адміністративної влади з метою управління життям країни на всіх рівнях. Програма також містить основні риси, притаманні належному врядуванню:

- участь (participation) - усі громадяни мають право голосу. Участь може бути як безпосередньою, так і опосередкованою через легітимізовані посередницькі інституції та представників;

- верховенство права (rule of law) - правова система повинна бути справедливою і діяти однаково для всіх, особливо щодо прав людини;

- прозорість (transparency) - свобода інформації, її повнота й доступність для всіх, хто в ній зацікавлений;

- відповідальність (responsiveness) - інституції та процеси служать усім членам суспільства;

- орієнтація на консенсус (consensus orientation) - дотримання балансу інтересів для досягнення широкого консенсусу з локальних і загальних питань та процедур;

- справедливість (equity) - добробут суспільства залежить від урахування інтересів кожного члена суспільства в ньому;

- ефективність та результативність (effectiveness and efficiency);

- максимально ефективне використання ресурсів для задоволення потреб громадян;

- підзвітність (accountability) - уряд, приватний бізнес та структури громадянського суспільства підзвітні громадськості та інституційним носіям прав (stakeholders);

- стратегічне бачення (strategic vision) - лідери та громадськість мають довгострокову перспективу щодо «доброго врядування» і людського розвитку та чітко уявляють собі заходи, необхідні для їх реалізації [10, с. 25 - 26].

В основі ефективного врядування покладено п'ять принципів, визначених у Білій книзі Європейського врядування:

1) відкритість - інституції мають працювати більш відкрито, активно обмінюватись інформацією з державами-членами ЄС щодо того, що робить ЄС та які рішення він приймає;

2) участь - якість, релевантність та ефективність політики ЄС залежать від участі широкого кола осіб та організацій на всьому шляху творення політики - від її планування до впровадження;

3) підзвітність - ролі в законодавчому та виконавчому процесах мають бути більш зрозумілими, кожна з інституцій ЄС має пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи;

4) ефективність - політика має бути ефективною і своєчасною, такою, що забезпечує все на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього впливу з використанням попереднього досвіду;

5) узгодженість - політика та всі рішення мають бути легкозрозумілими, потреба в узгодженості постійно зростає внаслідок різноманітності, присутньої в ЄС. Регіональна та місцева влада все частіше беруть участь у реалізації політики ЄС, що посилює важливість узгоджених дій [10, с. 27].

На думку А. Колодій, «одним із завдань науки державного управління є підвищення здатності державного апарату забезпечувати належну якість управління, як на рівні політичного врядування, так і на рівні професійного адміністрування, підвищувати його ефективність та результативність з погляду не лише управлінців, але й громадян. Характеристики такого управлінського процесу виражаються нині через формулу «доброго врядування» («good governance»). Концепція «доброго врядування» витісняє популярну раніше концепцію «нового публічного менеджменту» з її однобічною орієнтацією на ефективність; вона наповнює концепцію державного управління гуманітарною та соціальною складовою; формує новий підхід до розуміння належного врядування, яке має тепер відповідати не лише вимогам ефективності, але й бути відкритим, доступним, підзвітним і підконтрольним, а отже - чутливим до вимог громадян, їхніх потреб і запитів» [5, с. 106].

Основним аспектам теоретичної складової сучасної моделі публічного врядування (добре врядування, належне врядування), надають перевагу більшість українських дослідників у контексті реформування української системи публічного управління. Основа моделі «доброго врядування» спирається на основні принципи забезпечення прав людини та визначає весь комплекс функціонування влади, формування і реалізацію державної політики, відносин між державою і суспільством та їх взаємодії. Практичне застосування моделі публічного врядування «добре врядування» найуспішніше здійснюється в ліберально-демократичних державах Європи та Америки.

Крім концепції «добре врядування», існують й інші сучасні концепції державного управління, такі як: нова інституційна теорія, синергетичний підхід до державного управління тощо. На основі нової інституційної теорії та її практичної цінності в галузі дослідження державного управління, враховуючи транзакційні витрати, можна досягти найбільшої ефективності публічного управління. Синергетика - це особливий сучасний стиль наукового мислення. Управління в режимі самоорганізації має бути орієнтоване на вирішення двоєдиного завдання: а) створення умов, необхідних для реалізації власних тенденцій розвитку системи; б) забезпечення керованої системи засобами, необхідними для досягнення власних цілей. Таким чином, можна говорити про існування ефективніших моделей і концепцій державного управління [4, с. 11].

Для забезпечення належного державного управління вагомим є використання універсальних критеріїв, запропонованих Н. Аль-Родханом: участь на основі справедливості та відкритості; верховенство закону; поділ влади; вільні, незалежні та відповідальні ЗМІ; легітимність уряду; підзвітність влади; прозорість; обмеження впливу грошей у політиці, що її спотворює (корупція) [8, с. 37].

В ідеальному вигляді основні теоретичні складові окремої моделі державного управління на практиці не застосовуються. Зазвичай окремі теоретичні складові однієї моделі державного управління є домінуючі, а елементи теоретичних складових інших моделей доповнюють систему. Причинами цього є: по-перше, теоретичні напрацювання дослідників та науковців галузі науки державного управління щодо постійного оновлення, удосконалення та пошуку найбільш ефективних теоретичних складових сучасних моделей ефективного державного управління. По-друге, глобальні зміни, новітні ринкові відносини та сучасні виклики, що постали перед державами та суспільствами, вимагають нових підходів до забезпечення ефективного державного управління.

Таким чином, в ЄС розроблені і впроваджуються в практику основні теоретичні складові моделі державного управління - публічного врядування «добре врядування», якій властивий багаторівневий характер взаємодії різних інституційних рівнів та залучення до взаємодії представників бізнесових структур і громадянського суспільства. Водночас, незважаючи на динамічний розвиток основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління, залишається чимало невирішених наукових завдань щодо понять управління та врядування; оптимального співвідношення централізації та децентралізації; раціональної ієрархії відносин у системі державного адміністрування; розподілу влади між державою і органами самоврядування; взаємовідносин державного управління та приватного сектору (бізнесу); різнорівневої співпраці з громадськістю та максимального залучення громадянського суспільства до прийняття державно-управлінських рішень. Адаптація позитивного світового досвіду застосування основних теоретичних складових сучасних моделей державного управління є одним із найважливіших наукових завдань для розвитку державного управління в Україні.

Література

1. Авер'янов В.Б. Державне управління в Україні: навч. посіб. / В.Б. Авер'янов; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - 1999.

2. Амосов О. Моделі публічного адміністрування (Архетипова парадигма) / О. Амосов, Н. Гавкалова // Публіч. упр.: теорія та практика. Спец. вип. - X.: ДокНаукДержУпр. - 2013. - С. 6 - 13.

3. Енциклопедія державного управління: у 8 т. / наук.-ред. колегія: Ю.В. Ковбасюк (голова) [та ін.]; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К.: НАДУ, 2011. - Т. 1: Теорія державного управління / наук.-ред. колегія: В.М. Князев (співголова) [та ін.]. - 2011. - 748 с.

4. Зарубіжний досвід публічного адміністрування: метод. рек. / [Н.М. Мельтюхова, В.В. Корженко, Ю.В. Дідок та ін.]. - К.: НАДУ 2010. - 28 с.

5. Колодій А. Процес деліберації як складова демократичного врядування / А. Колодій // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матеріали наук.-пракг. конф., 4 квітня 2008 р. м. Львів. - Л.: ЛРІДУ НАДУ, 2008. - С. 106 - 110.

6. Корженко В.В. Методологічні та евристичні інтенції сучасної концепції Governance / В.В. Корженко, В.В. Нікітін. - 2007.

7. Мальковская И.А. Трансформация государства и эволюция публичного администрирования в условиях глобализации.

8. Новак-Каляєва Л.М. Сучасні тенденції до конвергенції в концепціях державного управління / Л. Новак-Каляєва // Вісн. НАДУ при Президентові України. - 2013. - № 1. - С. 29 - 41.

9. Попович Н. Сучасний стан дискурсу теорії державного управління: наслідки та перспективи домінування парадигм / Н. Попович // Вісн. НАДУ при Президентові України. - 2012. - № 4. - С. 22 - 29.

10. Розвиток системи управління в ЄС: досвід для України: наук.-метод. розробка / [О.Я. Красівський, П.В. Когут, О.С. Киричук та ін.]. - К.: НАДХ 2012. - 52 с.

11. Токовенко В.В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії: монографія / В.В. Токовенко. - К.: Вид-во У\ДУ, 2001. - 256 с.

12. Hooghe L. Types of multi-level governance / L. Hooghe, G. Marks // Cahiereuropeens de Sciences Po. - 2002.

Размещено на Allbest.ru