Інституалізація спроможності влади до взаємодії з громадськістю у контексті формування і реалізації державної політики

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

За роки незалежності в Україні так і не вдалося сформувати демократичну модель публічного управління, яка б опиралась на широке залучення громадськості до управління державою. Незважаючи на те, що в Україні створені правові передумови побудови ефективної взаємодії інститутів громадянського суспільства з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення участі громадськості у процесах формування і реалізації державної та регіональної політики [1], якість та ефективність політичних рішень є низькою, а рівень залучення громадян до розроблення та реалізації політичних рішень та врахування інтересів заінтересованих осіб є неприйнятним. Головною причиною такого становища є низька інституційна спроможність центральних і місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування до взаємодії з громадськістю та відсутність персоніфікованої відповідальності у відносинах влада - громадськість. Особливо це проявляється при розробленні державної політики.

Різні аспекти взаємодії органів влади та інститутів громадянського суспільства досліджували зарубіжні та вітчизняні учені, зокрема Г. Алмонд, О. Бабінова, А. Баровська, В. Бортніков, С. Верба, П. Возняк, Н. Дембіцька, Я. Жаліло, Г. Зеленько, М. Кармазіна, Б. Кістяківський, А. Колодій, О. Корнієвський, О. Крутій, А. Крупник, П. Манжола, В. Нанівська, О. Фісун, Дж. Ціммерман, В. Яблонський та інші.

Зокрема, основні теоретико-методологічні засади взаємодії органів влади з громадськістю досліджувала О. Бабінова. Аналізуючи законодавчу базу щодо взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування з громадськістю, автор стверджує, що загалом українське законодавство відповідає міжнародним нормам щодо питань захисту прав людини, її основних свобод та участі громадськості в процесі управління державними справами [2].

Європейський досвід інституційного забезпечення державної комунікативної політики вивчала А. Баровська [3]. Автор, опираючись на міжнародний досвід, пропонує при формуванні та реалізації державної комунікативної політики дотримуватися принципів: когерентності; гнучкості; відповідальності керівника та органу влади; інституційної пам'яті.

А. Халецька пропонує розглядати інституціональне забезпечення взаємодії органів державної влади та громадянського суспільства на трьох рівнях: інституційному, функціональному та законодавчому [4].

Можливості та форми впливу громадян на діяльність органів влади аналізує у своїх працях П. Манжола. Учений доводить потребу у посиленні інституційної спроможності громадських рад при органах державної влади, удосконалення законодавчої бази забезпечення механізмів прямої демократії у політичному процесі тощо, а також виокремлює форми впливу громадян та інституцій громадянського суспільства на процес підготовки та прийняття політичних рішень [5].

Інституціональне забезпечення державної політики сприяння розвиткові громадянського суспільства досліджує Г. Зеленько [6]. Вона стверджує, що існують істотні розбіжності між положеннями правових актів та рівнем їх виконання, що зумовлено недостатнім професійним рівнем держслужбовців, браком організаційних та кадрових ресурсів у представників власне громадських організацій, браком фінансових ресурсів і у владних органів, і у громадських організацій.

Однак, на нашу думку, подальшого наукового дослідження потребують питання інституалізації спроможності влади щодо взаємодії з громадськістю у сфері формування та реалізації державної політики.

Метою статті є запропонувати системний підхід до інституалізації спроможності влади щодо взаємодії з громадськістю при розробленні та впровадженні державної політики.

Реалізація конституційного права громадян брати участь в управлінні державою юридично забезпечено Постановою Кабінету Міністрів України “Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики” № 996 від 03.11.2010 р., але інституційно не розвинено.

Ця постанова затверджує Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - Порядок) та Типове положення про громадську раду при центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі - Типове положення).

Порядком визначено, що консультації з громадськістю (далі - Консультації) проводяться з питань, що стосуються соціально-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Консультації проводяться за двома формами - безпосередньою та опосередкованою. Безпосередня форма передбачає проведення публічного громадського обговорення, а опосередкована - вивчення громадської думки. Крім того, Порядок визначає формат проведення публічного громадського обговорення та випадки, коли необхідно обов'язково проводити консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення.

Однак на практиці передбачені у цих документах механізми участі громадськості в управлінні державою належно не реалізовуються. Переважно державні органи влади лише формально проводять консультації з громадськістю, типовим є закритість та колуарність процесів розроблення державного втручання у соціальну дійсність. Показовим у цьому контексті є схвалення Кабінетом Міністрів Україні плану дій з впровадження в Україні ініціативи “Партнерство “Відкритий уряд” [7] та його виконання. Звіти про виконання цього плану дій свідчать про те, що реального залучення громадськості до управління державою немає, а на центральному і регіональному рівнях влади відбувається імітація відкритості і прозорості [8].

Для визначення відмінностей українського законодавства щодо проведення консультацій з громадськістю нами проведено порівняльний аналіз Порядку та Документу для консультацій, який прийнятий Європейською Комісією 5 червня 2002 р. У результаті аналізу виявлено основні відмінності цих документів щодо впливу на зміст та якість проведення Консультацій. Зокрема, у Порядку не передбачено зворотного зв'язку між органом влади та зацікавленими особами, які надали свої пропозиції щодо теми, яка розглядається/обговорюється та системи контролю за здійсненням зворотного зв'язку. У Порядку не виписані вимоги до змісту матеріалів, що розсилаються учасникам Консультацій та не визначені мінімальні стандарти Консультацій.

Водночас консультації з громадськістю не є єдиним способом інформування населення щодо діяльності виконавчих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Важливим є налагодження регулярного інформування громадськості про реагування влади на визнані суспільні проблеми, розроблення державної політики, її зміст, наміри державного втручання та можливі наслідки.

Не зважаючи на те, що існує правове забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, державні органи влади і державні службовці демонструють неготовність враховувати думку громадськості при розробленні політики. Інформація, яку влада доносить до громадянського суспільства часто є декларативною, а не конкретною. Зокрема, при оголошенні політичних рішень суспільна проблема, на вирішення якої спрямовані ці рішення, не розглядається взагалі, або описується не конкретно без ідентифікації заінтересованих осіб і причинно-наслідкових зв'язків, без формулювання моделі причинності. Це призводить до прийняття таких політичних рішень, які не усувають причини проблем, що розглядаються. Іншими словами, державний апарат працює, рішення виробляються і приймаються, бюджет використовується, а суспільні проблеми залишаються та в окремих випадках ще й загострюються.

Для того, щоб змінити цю ситуацію, потрібно консультації з громадськістю проводити не лише на етапі прийняття політичної програми, як це, зазвичай, робиться в Україні, а починати консультуватись ще при виявленні та сприйнятті публічної проблеми, далі внесення до урядового порядку денного, розроблення альтернативних планів та оцінки наслідків державної політики (табл. 1). Це ускладнить процес вироблення державної політики, але значно покращить її якість та результативність, про що свідчить досвід країн ЄС, Швейцарії, Норвегії та інших. Іншими словами Консультації необхідно проводити при формуванні політики та оцінюванні її наслідків. Якщо ми визначимо Консультації як обов'язковий процес у циклі публічної політики, у якому здійснюється уточнення проблеми, ідентифікація зацікавлених осіб, вибір мети та цілей політики чи узгодження альтернативних варіантів рішень, тоді поняття консультації з громадськістю можна трактувати як спосіб залучення громадськості до прийняття рішень чи ще ширше - до управління державою чи окремими територіями на рівні місцевого самоврядування. У цьому сенсі Консультації проходять через увесь цикл публічної політики (виникнення проблеми; сприйняття приватних і публічних проблем; внесення до урядового порядку денного; створення альтернативних планів; прийняття політичної програми; впровадження плану дій; оцінка наслідків публічної політики) за винятком двох етапів - прийняття політичної програми та впровадження плану дій (табл. 1).

Таблиця 1. Процеси консультацій з громадськістю за етапами публічної політики