Конституционно-правовой институт Президента Российской Федерации

Неоднозначно в Конституции РФ решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. «в» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что теоретически указывает на наличие у Правительства РФ ответственности и перед парламентом. Вместе с тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное предположение.

Так, в случае выражения Государственной Думой недоверия Президент РФ решает: согласиться ему с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться с Государственной Думой и не предпринимать никаких действий.

То есть выражение Государственной Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент российского государства может обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой недоверием, все остается на своих местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения повторного недоверия.

В случае повторного выражения недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

1) согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку;

2) повторно не согласиться с Государственной Думой и распустить ее.

Если учитывать, что Президент РФ может в случае возникновения такого желания самостоятельно отправить Правительство РФ в отставку и, кроме того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой недоверия, сложно представить что Президент РФ выберет первый из названных вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении года со дня избрания Государственной Думы. До истечения годичного срока у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения недоверия: согласиться с Государственной Думой и отправить Правительство РФ в отставку.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава Правительства РФ, которое Президент может сформировать в прежнем составе, а если Государственная Дума не будет утверждать кандидатуру Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ).

Таким образом, при комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Показательно и право Президента РФ отменять постановления и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его правом отменять постановления Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов.

В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

Это также подтверждается устоявшейся практикой. Так, например, Указом от 17 марта 1995 г. №283 Президент РФ отменил Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. №1402 «О праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» как противоречащее статьям 4 и 24 Закона Российской Федерации «Об оружии». Хотя, если следовать логике И.А. Ионова, признание нормативного правового акта противоречащим закону согласно нормам Гражданского процессуального кодекса РФ (ст. 251) - прерогатива суда, куда Президент РФ должен был обратиться с соответствующим заявлением.

Таким образом, отмена Президентом РФ актов Правительства РФ - не результат признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная процедура. Причем ст. 115 Конституции РФ даже не предусматривает возможность Правительства РФ обжаловать соответствующее решение Президента в суде.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Соответственно, возникает вопрос о роли и месте Председателя Правительства РФ в системе органов государственной власти.

Согласно ст. 24 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

То есть фактически Председатель Правительства России выступает в качестве «административного премьера», как это сложилось в ряде государств, где президент является главой государства и реальным руководителем правительства при наличии особой должности административного премьер-министра.

Если рассматривать эту ситуацию с позиции анализа формы правления, опираясь на классификацию, предложенную профессором Страсбургского университета Ж.-П. Жакке, российская форма правления, исходя из отношений президент - правительство - парламент, относится к разновидности президентских форм правления (во многом это подтверждается фактическим невовлечением парламента в формирование правительства и фактическим отсутствием ответственности правительства перед парламентом). При этом в России не реализована американская модель «сдержек и противовесов», да и, как справедливо отмечает Ж.-П. Жакке, режим президентского правления в США является исключением из правил.

Исходя из совокупности рассмотренных форм взаимоотношения Президента РФ с Правительством РФ и обоснованного отсутствия парламентской ответственности Правительства РФ, российскую форму правления надо отнести скорее к латиноамериканской модели президентства, которая характеризуется нарушением равновесия власти в сторону президента.

Основываясь на классификации, предложенной Н.А. Сахаровым, следует отметить, что российская форма правления обладает многими признаками афро-азиатской модели президентства. Рассмотренные результаты реформ в области взаимоотношений Президента РФ с органами исполнительной власти России подтверждают тенденцию развития российской модели правления в направлении афро-азиатской модели президентства. И в настоящее время для признания России государством, где реализована афро-азиатская модель президентства, не хватает наличия лишь следующих признаков:

1) президент должен являться лидером правящей партии;

2) президент в любой момент может уволить любого государственного чиновника;

3) президент помимо назначения судей должен контролировать их деятельность;

4) президент должен назначать во главе местных администраций своих «наместников», призванных проводить президентскую политику, наличие же остальных признаков подтверждено проведенным выше анализом полномочий Президента РФ.

В свою очередь, как справедливо отмечает Н.А. Сахаров, афро-азиатская модель президентства в большинстве стран становится режимом личной власти. А такое развитие российской государственности не соответствует Конституции России и международным договорам Российской Федерации.

Кроме того, развитие России по латиноамериканской (стремящейся к афро-азиатской) модели президентской республики не соответствует провозглашенному в Конституции стремлению обеспечить благополучие и процветание России.

Заключение

Современная российская модель института президентства закреплена в конституционных положениях, содержащихся в главе 1 «Основы конституционного строя» (ст. 11), главе 4, полностью посвященной Президенту, а также в главе 5 «Федеральное Собрание», главе 6 «Правительство Российской Федерации» и в главе 7 «Судебная власть», где содержатся отдельные нормы, касающиеся института президентства. Всего же из 137 статей Конституции главе государства так или иначе посвящены более 30. «Здесь мы уже имеем дело с президентской Конституцией, проект которой был предложен Президентом и разработан специалистами, полностью разделяющими идею сильной президентской власти».

Крайне важную роль для интерпретации правового статуса Президента Российской Федерации играет статья 80 Конституции РФ. Она связывает воедино весь механизм государственной власти, придает ему необходимую скоординированность. Легальная формула части 1 статьи 80 устанавливает, что Президент является главой государства. Следует отметить, что «в конституционном праве понятие «глава государства» точно и однозначно не определено. Но обычно все же главой государства принято именовать лицо, воплощающее собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях».

Оценку места и роли института президентства в политической системе общества необходимо проводить с учетом анализа: во-первых, конституционных норм, регулирующих правовой статус и объем полномочий института президентства; во-вторых, происходящих в стране политических процессов и расстановки политических сил в системе государственной власти; в-третьих, индивидуальных характеристик лица, занимающего президентский пост. Объем полномочий Президента в системе разделения властей является производным от существующей системы правления. Вместе с тем в рамках каждой системы существуют различные вариации.

Наибольшим динамизмом отличается «смешанная» система, поскольку представляет собой различные комбинации набора элементов основных систем - президентской и парламентарной.

Президент Российской Федерации предстает одновременно и в качестве главы государства, конституционно дистанцированного от всех ветвей власти, но при этом обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них и (или) не менее эффективными механизмами воздействия на них, и в качестве фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти.

Многие ученые-юристы негативно оценивают такое смешение функций главы государства и фактического руководителя Правительства. Но не стоит забывать и то, что Россия всю жизнь тяготела к самодержавию и что «концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в «чистых формах».

Российская модель института президентства, нашедшая отражение в Конституции РФ 1993 года самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. По нашему мнению, ее своеобразие объясняется, в том числе, особенностями исторического развития России, ее культуры и даже геополитического положения.

Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по реализации наиболее важных и сложных задач, стоящих перед государством. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание главы государства к вопросам их организации и деятельности, обширные президентские полномочия по отношению к ним.

Конституция РФ 1993 года не закрепляет за Президентом статуса главы исполнительной власти, de jure он - глава государства, что вытекает из легальной формулы части 1 статьи 80. Исполнительную власть, согласно статье 110, осуществляет Правительство РФ, которым руководит Председатель Правительства. Но анализ конституционных положений позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает весьма широким кругом полномочий, а Правительство попросту находится в зависимом от него положении. На это обращают внимание очень многие ученые-юристы. Кроме того, стоит обратить внимание, что применительно к самому Правительству в Конституции используется глагол «осуществляет», но не «возглавляет» исполнительную власть.

Очень многие статьи Конституции указывают на то, что de facto именно Президент является главой исполнительной власти. Так, согласно пункту «а» статьи 83 и части 1 статьи 111, Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ). Нижняя палата парламента должна рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ). Если же Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то он распускает ее, назначает новые выборы и уже самостоятельно решает вопрос о назначении Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ).

По сей день не теряет актуальности проблема обеспечения независимости Правительства, которое должно самостоятельно решать социально-экономические вопросы. Анализ президентских указов (особенно периода 90-х годов прошлого века) показывает, что многие из них непосредственно затрагивают сферу экономики, а это, как верно отмечается в правовой литературе, является очевидным ущемлением полномочий Правительства. Для исключения такого рода «дублирования», думается, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», которые более четко регламентировали бы полномочия Правительства в социальной и экономической сферах. Безусловно, Правительство должно работать во взаимодействии с Президентом, его Администрацией, но в то же время оно должно быть свободно от их постоянного и всеобъемлющего «кураторства».

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года // Собрание законодательства РФ. - 2009. - №4. - ст. 445

2. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 №1096-1 «О выборах Президента РСФСР» (утратил силу) // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №17. Ст. 510.

3. Закон РСФСР от 24 апреля 1991 года №1098-1 «О Президенте РСФСР» (утратил силу) // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. №17. Ст. 512.

4. Закон СССР от 14 марта 1990 года №1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) СССР» (утратил силу) // ВСНД и ВС СССР. 1990. №12. Ст. 189.

5. Закон СССР от 26 декабря 1990 года №1861-1 «Об изменениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» (утратил силу) // ВСНД и ВС СССР. 1991. №1. Ст. 3.

6. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №7-ФКЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 №3-П) // СЗ РФ. 2007. №27. Ст. 2710.

7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года №2- ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 №3-ФКЗ, от 19.06.2004 №4-ФКЗ, от 03.11.2004 №6-ФКЗ, от 01.06.2005 №4-ФКЗ, от 30.01.2007 №1-ФКЗ, от 02.03.2007 №3-ФКЗ) // СЗ РФ. 2007. №51. Ст. 5712.

8. Федеральный закон от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 №93-ФЗ, от 12.07.2006 №106-ФЗ, от 12.07.2006 №107-ФЗ, от 25.07.2006 №128-ФЗ, от 30.12.2006 №274-ФЗ, от 26.04.2007 №64-ФЗ, от 24.07.2007 №211-ФЗ) // СЗ РФ. 2007. №2. Ст. 171.

9. Федеральный закон от 12 февраля 2001 года №12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» // СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 617.

10. Федеральный закон от 17 мая 1995 года №76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. №21. Ст. 1924.

11. Федеральный закон от 31 декабря 1999 года №228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (утратил силу) // СЗ РФ. 2000. №1 (часть II). Ст. 11.

12. Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 года №400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 22.02.2005 №198) // СЗ РФ. 2004. №13. Ст. 1188.

13. Указ Президента Российской Федерации от 06 апреля 2004 года №490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 07.06.2004 №726, от 01.08.2005 №903, от 20.03.2007 №370) // СЗ РФ. 2007. №15. Ст. 1395.

14. Указ Президента Российской Федерации от 07 августа 2000 года №1444 «Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 12.01.2001 №27, от 20.05.2004 №650) // СЗ РФ. 2007. №33. Ст. 3350.

15. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 №649, от 14.11.2005 №1319, от 23.12.2005 №1522, от 15.02.2007 №174, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 №295, от 27.03.2006 №261) // СЗ РФ. 2006. №11. Ст. 945.

16. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 28.07.2004 №976, от 13.09.2004 №1168, от 11.10.2004 №1304, от 18.11.2004 №1453, от 01.12.2004 №1487, от 22.07.2005 №855, от 05.09.2005 №1049, от 03.10.2005 №1158, от 11.05.2006 №473, от 30.06.2006 №658, от 05.02.2007 №119, от 12.03.2007 №320) // СЗ РФ. 2007. №21. Ст. 2023.

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 05 декабря 2005 года №725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. №50. Ст. 5311.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 года №592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. №34. Ст. 3473.

19. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года №10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. №18. Ст. 2253.

20. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года №11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года №1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2320.

21. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №52. Ст. 6447.

22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года «Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ»

23. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. №10?П «По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации»

24. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. №15?П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации

25. Барышкова, К.В. История государственного управления и муниципального самоуправления России: учебное пособие / К.В. Барышкова, А.А. Подсумкова. - Омега-Л, 2010. - 224с.

26. Богдан, Н.И. Управление государственной собственностью: учебное пособие / Н.И. Богдан. - БГЭУ, 2009. - 131с.

27. Бочаров, С.Н. Муниципальное право: учебник / С.Н. Бочаров, В.И. Авсеенко, Н.С. Бондарь. - М.: «ЮНИТИ-ДАНА», 2013. - 559с.

28. Бренделева, Е.А. Неоинституциональная экономическая теория: учебное пособие / Е.А. Бренделева. - М.: «Дело и Сервис», 2012. - 352с.

29. Бушуева, И.В. Государственное регулирование национальной экономики: учебное пособие / И.В. Бушуева, В.А. Шумаев, Н.А. Платонова. - М.: Альфа-М. 2009. - 653с.

30. Гражданский Кодекс РФ. - М., 2009. - 560с.

31. Гражданский Кодекс РФ (часть первая). М.: 2012. / Консультант Плюс // www.consultant.ru.

32. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в РФ / А.Н. Дементьев. - М.: «Норма-Инфра-М», 2011. - 320с.

33. Кнорринг, В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник - 3-е изд., доп. / В.И. Кнорринг. - М.: Экзамен. 2012. - 480с.

34. Олейник, А.Н. Институциональная экономика: Учебное пособие. - М.: Инфра-М, 2009. - 416с.

35. Уильямсон, О. Экономические институты капитализма / О. Уильямсон. - Спб., 2013. - 702с.

Размещено на Allbest.ru