Экологические риски и страхование: опыт России и развитых стран, сравнительный анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Экологические риски и страхование: опыт России и развитых стран, сравнительный анализ

Ш.К. Ергобек, К.Ж. Алтаева

Аннотация

В статье рассмотрены вопросы обеспечения экологической безопасности. Отсутствие четких механизмов по определению размеров ущерба является важнейшей проблемой в данном направлении. Углубление рыночных реформ в российской экономике, изменение структуры собственности требует внедрение методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды и эффективных механизмов экологического менеджмента. Одним из таких механизмов является экологическое страхование. Однако, несмотря на значительную поддержку экологического страхования со стороны природоохранных структур, коммерческих страховых организаций и региональных администраций, а также накопленный практический опыт, все еще остаются значительные проблемы в сфере методического обеспечения оценки ущерба.

экологический безопасность ущерб охрана

С начала 80-х годов механизм предоставления финансовых гарантий на случай причинения вреда природной среде становится все более распространенным компонентом законодательства в области охраны окружающей среды в США и странах Европейского союза. Финансовая ответственность дополняет гражданскую ответственность в природоохранном регулировании. Значительно повышены требования по лимитам финансовых гарантий. В настоящее время требования финансовых гарантий содержатся в ряде наиболее важных природоохранных актах. В США их предоставление необходимо в соответствии с законом о загрязнении нефтепродуктами (Oil Pollution Act), законом о сохранении и восстановлении природных ресурсов (Resource Conservation and Recovery Act), законом о полной компенсации, гарантиях и ответственности за ущерб окружающей среде (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act) и несколькими другими федеральными законами. Предоставление финансовых гарантий необходимо при осуществлении перевозок нефтепродуктов и опасных веществ, эксплуатации подземных нефтехранилищ, при обращении с отходами производства и потребления, бурении нефтяных скважин, различных видах производственного бурения, добыче полезных ископаемых открытым способом, при эксплуатации морских платформ, служащих для добычи, разведки нефти, бурения, транспортировки. В дополнение многие штаты в США имеют свое собственное законодательство в отношении предоставления финансовых гарантий на случай причинения вреда природной среде.

В настоящий момент на страховом рынке США имеется довольно широкий выбор страховых программ и полисов, предоставляющих покрытие экологических рисков. Доступные механизмы страхового покрытия для частного сектора предлагаются по ценам, которые могут быть восприняты большинством фирм, которые подпадают под действие новых законодательных требований. Все более широкое применение таких покрытий говорит о том, что со временем их доступность будет повышаться, а страховые премии снижаться [1]. Как уже отмечалось выше, углубление рыночных реформ в российской экономике, изменение структуры собственности требует внедрение методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды и эффективных механизмов экологического менеджмента. Одним из таких механизмов является экологическое страхование. Однако, несмотря на значительную поддержку экологического страхования со стороны природоохранных структур, коммерческих страховых организаций и региональных администраций, а также накопленный практический опыт, все еще остаются значительные проблемы в сфере методического обеспечения. Проблема заключается в том, что есть всего несколько методик, которые позволяют оценить размеры ущерба в результате техногенного воздействия на компоненты природной среды. При этом часть из них уже устарела, а некоторые появились совсем недавно и имеют очень узкую сферу применения - например, вред, нанесенный водным объектам или лесным ресурсам.

Следствием несовершенства методической базы являются и большие пробелы в статистике ущерба, наносимого природным объектам и компонентам окружающей среды, что показали результаты запроса в федеральные органы исполнительной власти и субъекты Российской Федерации, направленного в 2006 году Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию здравоохранению и экологии, по предоставлению информации в части нанесения ущерба окружающей среде и его возмещения, в рамках подготовки законопроекта «Об обязательном экологическом страховании». Свой вклад в недостоверность статистики так же вносят предприятия, старающиеся, по мере возможности, скрывать от государственных контролирующих органов информацию об авариях. Эти обстоятельства, вкупе с недостаточно разработанной методологией оценки экологического риска, создают сложности при расчете страховых сумм, страховых тарифов, удовлетворяющих страховщиков и страхователей. Проблемы будут возникать и при установлении базовых тарифов, в случае если экологическое страхование будет обязательным, поскольку в соответствии с законодательством их необходимо будет утверждать на уровне Правительства РФ.

Вместе с тем, несмотря на сложности, уполномоченные ведомства МПР России, Ростехнадзор, природоохранные органы в субъектах Российской Федерации проводят работу по совершенствованию методической базы оценки экологического ущерба. 15 мая 2007 г. № 9471 в Минюсте РФ была зарегистрирована “Методика об исчислении размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства”, утвержденная приказом Министерства природных ресурсов № 71 от Достаточно успешно применяется региональная методическая база по оценке ущерба компонентам природной среды в г. Москве. Значительное внимание уделяется этому вопросу и в Совете Федерации и Государственной Думе. При Комитете Совета Федерации по науке, образованию, культуре, здравоохранению и экологии действует большой коллектив специалистов (представители страховых компаний, природоохранных структур, научных и общественных организаций), объединившихся в рабочую группу. В течение почти трех лет в контакте с представителями промышленных предприятий вопрос оценки ущерба постоянно рассматривается в рамках подготовки проекта федерального закона “Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности”. Проблемам методического обеспечения оценки ущерба окружающей природной среде были посвящены ряд мероприятий, организованных Комитетом Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии: круглый стол Совета Федерации «Проблемы законодательного обеспечения развития экологического страхования в Российской федерации» от 9 декабря 2004 года, парламентские слушания в Совете Федерации «Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования» от 23 мая 2006 года, круглый стол Совета Федерации «Вопросы методического обеспечения экологического страхования» от 21 декабря 2006 года. Выше упомянутой рабочей группой разрабатываются подходы по комплексной оценке ущерба природной среде, которые будут применяться в правилах экологического страхования.

В Министерстве природных ресурсов идет работа над проектом федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации». Разработчиками концепции проекта кодекса в частности отмечалось, что при развитии нормативно-методического обеспечения возмещения экологического вреда необходимо решить ряд вопросов, таких, как:

· создание нормативной базы для страхования экологических рисков;

· нормативное обеспечение возмещения ранее причиненного вреда и распределения ответственности за прошлое загрязнение;

· совершенствование способов определения объема убытков, причиняемых загрязнением окружающей среды, повреждением, уничтожением отдельных природных объектов или комплексов.

В настоящее время порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч. 3 ст. 77, ч. 1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды»), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения. При дальнейшем развитии нормативно-методического обеспечения оценки ущерба необходимо снять это противоречие, установив приоритетность использования общепринятых методов подсчета в соответствии со ст. 15 Гражданского Кодекса российской Федерации.

В целях устранения субъективных факторов при определении величины ущерба необходима четко регламентированная, стандартизированная процедура применения документов методического обеспечения, которая должна включать также иерархию их применения, в соответствии со ст. 78 «Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды» закона «Об охране окружающей среды». Определение размера вреда окружающей среде осуществлять, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. При их отсутствии, в случае невозможности или нецелесообразности проведения таких работ, в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Необходимо также предусмотреть применение экономических методов, позволяющих определять рыночную стоимость поврежденного или утраченного компонента окружающей природной среды или их свойств.

Нуждается в дополнении и развитии статья 79 действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды» о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Хорошо известно, что взыскание экологического вреда здоровью сопряжено со значительными трудностями, связанными с доказательством причинности, объема вреда и размера причиняемых убытков, что, как правило, делает практически невозможным получение гражданами компенсаций за причиненный здоровью экологический вред. В целях создания механизма реальной защиты интересов населения необходимо установить правило «поворота бремени доказывания», успешно используемое в зарубежной практике правового регулирования.

Другим важным моментом является необходимость придания методическим документам соответствующего правового статуса. Возможно, следует изучить вопрос принятия их в качестве национального стандарта. Стандарт - рекомендательный документ. Но если на него есть прямая или косвенная ссылка в документах для обязательного применения, т.е. законах, договорах, например, страхования, то его требования становятся обязательными [2].

В общем случае, страховые суммы, направленные на возмещение вреда, причиненного третьим лицам, не покрывают постепенный вред, причиняемый окружающей среде. Некоторые исключения этого правила - в определенных пределах - существуют в отдельных странах или рынках (Австрия и Швеция).

Возмещение постепенного вреда исключается в связи с применением подходящих инструментов типовой страховой политики. Например, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, может быть сокращено до возмещения вреда, ставшего следствием «единичного, внезапного, непредсказуемого события», как это практикуется в Швейцарии с 1989 года.

Примерно с 1986 года использование «списка выявленных рисков», значительно варьировавшегося, распространилось в Соединенных Штатах. Список не включает долгосрочных и скрытых в течение длительного времени случайных событий, ущерб от которых не полежит возмещению. Список включает более или менее всеобъемлющее перечисление событий внезапного и случайного характера. Альтернативный подход все более применяется в последние годы в виде «списка, основанного на времени».

От случая к случаю (но все чаще) не предоставляются возмещения в случае причинения ущерба окружающей среде в рамках общей политики страхования ответственности перед третьими лицами, ответственность за причинение вреда окружающей среде в этом случае равна нулю. Примеры: страховая политика по общей коммерческой ответственности в Соединенных Штатах, Общие условия страхования ответственности, которые используются вместе со Страхованием ответственности за причинение вреда окружающей среде (модель ответственности за причинение вреда окружающей среде) в Германии, Италии и, в достаточно большой степени, во Франции. Чтобы сбалансировать сложившуюся ситуацию, при помощи страховых политик в отношении вреда, причиненного окружающей среде, носящих название standalone, обеспечивается полное возмещение вреда, причиненного окружающей среде ввиду возникновения как внезапного и случайного, так и постепенного события. Этот вид страховой политики применяется в отношении специфических случаев, имеющих отношение к держателю полиса, перечисленных в страховом полисе. Среди поставщиков этих политик наиболее заметны различные европейские ассоциации страховщиков (в Голландии, Франции, Италии, Дании, Испании). В странах, где ассоциации отсутствуют, различные страховщики (например, Royal Belge, Assurance General, Winterthur, Skandia и Royal & SunAlliance) предприняли инициативы в направлении внедрения stand-alone страховых политик в отношении вреда, причиненного окружающей среде. Эти инициативы требуют, чтобы все включенные в рамки общей страховой политики в отношении ответственности перед третьими лицами фиксировались на нулевом уровне. Строгое разделение возмещений позволяет избежать трудностей с определениями, чрезмерных выплат и недостаточных выплат.

Чтобы быть уверенным, что граница между «внезапностью и случайностью» и «постепенностью» хорошо определена, должно быть ясно определено, относятся ли эти понятия к причинам или следствиям. Эта необходимость обусловлена целью точного определения степени возмещения. К сожалению, на практике этой проблеме не уделяется достаточного внимания. Таблица, представленная ниже, демонстрирует, каким же образом точное понимание различий между терминами «внезапный и случайный» и «постепенный» может быть важным для определения величины возмещения.

«Stand-alone» возмещение ответственности в случае причинения вреда окружающей среде. Сравнение.

Следующая таблица обеспечивает общее понимание того, как рассматриваемые возмещения формируются на различных рынках. Эта форма страховой политики получила распространение в разной степени в различных странах. Рынки могут быть поделены на три основные группы: со стандартизированными, общерыночными решениями, страны с ассоциациями страховщиков, занимающихся страхованием ответственности за причинение вреда окружающей среде, страны, где подобные продукты предлагаются отдельными страховыми компаниями.

В Германии новая страховая политика в отношении вреда, причиняемого окружающей среде, была представлена Ассоциацией страховщиков несчастных случаев после принятия закона об ответственности перед окружающей средой.

В Австрии возмещение предлагается в рамках общей политики в отношении третьих лиц и политики ответственности за продукцию.

Ассоциации более или менее прочно установились в странах, в которых традиционно предпочитается решение затруднений при помощи образования страховых ассоциаций. В то время как Assurpol во Франции, Mas-Pool в Голландии и итальянский Pool Inquinamento имеют достаточно внушительные портфели, ассоциации в Дании и Испании находятся в стадии формирования.

В других странах (Бельгии, Люксембурге, Соединенном Королевстве, Швеции, Швейцарии, Финляндии и Норвегии) различные страховые компании выходят на рынок со своими собственным продуктами.

В 1998 г. голландские страховщики ввели новый тип страхования ущерба, причиненного окружающей среде, в рамках которого обеспечивалось покрытие издержек очистки загрязненной воды и почвы (рассматриваются как собственные издержки, так и издержки третьей стороне), также обеспечивается покрытие утраты собственности третьих лиц (ущерб здоровью не включается). Никакой гражданской ответственности не требуется, существование связи между ущербом и его причиной достаточно для применения страховой политики. Потери от нормальных операций возникают в ходе нормального, непрерывного и официально разрешенного функционирования производства. Риск нормальных операций включает гораздо большую опасность окружающей среде, чем внезапное и случайное событие. Увеличивающийся и удаленный ущерб, так же, как и хронический экологический эффект, не являются результатом несчастного случая или дефекта на заводе или его оборудования, но являются результатом длительной индустриальной или коммерческой деятельности. Несколько страховых компаний исключают риск нормальных операций из возмещений вреда, причиненного окружающей среде, или ограничивают размеры возмещений. Это оберегает страховую компанию от предъявления плохо обсчитываемых претензий в случае, когда основа для ответственности или государственного регулирования выбросов веществ - пороговые значения - была сжата с возможностью обратной силы.

Риск развития - специальный случай риска нормальных операций. Возможно, например, что операция, считающаяся безвредной, нанесет серьезный ущерб, который проявится только с течением времени. Причины существующих ущербов могут не относится к разряду предсказуемых, об их существовании могут не подозревать. Подобный скрытый вред и составляет риск развития нормальной операционной деятельности.

Примером может служить вред, о котором сегодня хорошо известно, являющийся результатом использования хлорированных углеводородов. Хлорированные гидрокарбоны широко использовались, в том числе и в качестве растворителей. Они быстро растворяют жир и так же быстро испаряются. Поэтому они широко использовались в металлургической промышленности для обезжиривания различных составляющих. Хлорированные углеводороды также использовались как ингредиент пестицидов.

И только через несколько лет было выявлено, что хлорированные углеводороды являются высоко токсичными, едва разлагаются естественным путем и сделали вклад в разрушение озонового слоя. Они оставили широкий след в разрушении природы и окружающей среды. Хлорированные углеводороды проникли в почву, а затем в грунтовые воды. Им также удалось проникнуть в пищу, а затем в жировую ткань человека, где они подвергли загрязнению материнское молоко, сделав его непригодным для потребления детьми.

Не всегда понятно, всегда ли терминология, содержащаяся в политике, покрывает или исключает риски нормальной операции или развития. Ситуация проясняется только тогда, когда общие страховые условия явно или включают, или исключают их (как в Швейцарии, Франции или Испании). В любом случае, их включение или исключение определяется понятием вреда, причиненного окружающей среде.

На практике, следующие ситуации также требуют интерпретации:

· риск развития явно исключен, в то время как риск нормальной операции не упоминается (случай Люксембурга);

· риск нормальной операции явно исключается, в то время как риск развития не упоминается (Бельгия, Дания, Норвегия и, в случае ущерба, причиняемого собственности, Австрия);

· риск нормальных операций покрывается, в то время как риск развития не упоминается (Швеция)

Издержки, необходимые для минимизации ущерба, вреда здоровью или других потерь представляют собой затраты на проведение мероприятий, целью которых является ограничение вреда, вызванного уже произошедшим событием, издержки от которого возмещаются. На некоторых рынках, ввиду применяемого закона о страховых контрактах, эти издержки попадают в разряд издержек на сохранение имущества, которые страховщик должен принять в добавление к страховой сумме. Типична для этого типа регулирования статья 70 швейцарского закона о страховом контракте. «От страховщика требуется… оплатить издержки сокращения вреда… даже если эти издержки вместе с выплатами превышают страховую сумму».

Издержки предупреждения - расходы на мероприятия, необходимые для предотвращения застрахованного, неотвратимо вызывающего потери события, которое еще не случилось. Номинально, эти издержки покрываются страхователем только в том случае, если они явно включены в услугу. Но многие законы об охране окружающей среды (швейцарский закон об охране вод, швейцарский закон об охране окружающей среды) требуют от загрязнителя понести любые издержку по предотвращению ущерба в случае возникновения неотвратимой угрозы. Следует отметить, однако, что на возмещение таких издержек можно воздействовать при помощи содержащегося в страховой услуге определения временного ограничения на возмещение.

Страховые услуги, в которых возмещение было выплачено из-за обнаружения уже нанесенного вреда, логически не включают издержки на предотвращение ущерба, допуская требование возмещения издержек на минимизацию ущерба (в момент, когда предъявлено требование о возмещении, ущерб должен быть уже нанесен).

Cтраховые условия включают дополнительные ограничения. Некоторые из них разграничивают возмещение с учетом других возмещений (например, с учетом страховых услуг по отношению к дорожным передвижным средствам, воздушным и водным судам). Прочие обнаруженные исключения в возмещении ущерба, причиненного окружающей среде, включают:

· неизбежный вред окружающей среде;

· сознательное не следование закону и нормам регулирования или указаниям держателю полиса властей и органов, занимающихся охраной окружающей среды;

· иски о возмещении вреда, вызванного сменой местоположения и модели течение грунтовых вод;

· иски о возмещении вреда, в качестве причины которого доказаны боевые действия или иные недружелюбные действия, бунты или гражданские возмущения, легальные или нелегальные забастовки;

· издержки коррекции рисковых рискованных условий;

· компенсация издержек, вызванных затратами на обнаружение протечек, функциональных дефектов или причин повреждений;

· штрафы (включая единичный или множественный вред);

· вред, возникший из-за действия непредсказуемых природных сил.

Многие законы в сфере охраны окружающей среды обязывают виновника загрязнения производить расходы по очистке от загрязнений. Упомянутые примеры включают нормативные акты по защите почвы в Нидерландах, Фландрии и Англии; и аналогичные нормы планируется утвердить в Дании. Особенность данных законов заключается в том, что, помимо применения основных положений об ответственности, согласно гражданскому праву, они зачастую включают административное регулирование со стороны органов власти в отношении расходов по расчистке.

Эта обязанность по уменьшению или полной очистке от загрязнения лежит в основе принципа «платит виновник загрязнения», где сторона, причинившая основной ущерб обязана производить мероприятия по уменьшение или уничтожению загрязнений (ущерба). Положения других нормативных актов (например, в сфере защиты водных ресурсов) также основываются на этом принципе. Способы проведения расходов по очистке, в соответствии с указанными нормативными актами, кратко описаны ниже.

Поправки от 15.05.94 к Закону о Защите почвы от 03.07.1986 (Нидерланды) обязывают владельцев территории и других виновников загрязнения осуществлять мероприятия по очистке. Виновность определяется в зависимости от масштаба и распространения загрязнения, а также в зависимости от размера вреда, причиненного окружающей среде (почве, недрам).

Такие нормы права могут установить (определить) по расходам по очистке от загрязнений и по нормам, касающимся гражданской ответственности, требовать возмещения таких расходов от виновника загрязнений. Закон не относится к загрязнениям, произошедшим до 1 января 1987 года, тем не менее, случаи загрязнения до указанной даты будут рассматриваться (учитываться).

Фламандский Декрет об очистке почв от 22.02.95, вступивший в силу 29.10.95, обязывает владельца опасного производства производить расходы по очистке почв даже если он не виновен, или лиц, ответственных за вредное производство, а также невиновных землевладельцев. Только невиновные в загрязнении лица, приобретающие зараженную землю «с лучшими намерениями» (добросовестно), могут освобождаться от обязанности производить расходы по очистке почвы от «унаследованных» загрязнений. Декрет не распространяется на причинение вреда (загрязнения), произошедшего до 21.02.95. Английский Экологический акт (Ответственность по очистке загрязненной (зараженной) земли) от 19.06.95, который должен был вступить в силу весной 1999 г., дополняя Раздел 78 Акта зашиты окружающей среды от 1990 г., обязывает виновника загрязнения производить мероприятия по очистке. Если виновник загрязнения не может быть определен или, что чаще, не в состоянии оплачивать такие мероприятия, то обязательства по очистке переходят к владельцу земли (территории). Обязательства по очистке зависят от степени загрязнения территории, воды (включая грунтовые воды). Закон об охране окружающей среды имеет обратную силу - это означает, что он учитывает загрязнения почвы, которые произошли до вступления закона в силу.

В Дании местные нормативные акты дают право требовать с землевладельцев удаление загрязнения. Это относится к частным владельцам резервуаров с топливом, так же, как и производственным и коммерческим предприятиям. В дальнейшем должно быть введено обязательное страхование. Согласно указанному закону, новые нормы вступят в силу с 1999 г.

Обязательства виновников загрязнения по осуществлению затрат по очистке почвы создают спрос на всестороннюю (полную) финансовую страховую защиту. Опыт андеррайтинга в сфере страхования расходов по расчистке не большой, и страховые компании относятся осторожно к принятию на страхование такого риска. Причины такого отношения со стороны страховщиков включают в себя то, что законы по защите почв, описанные выше, определяют обязательства по очистке при покрытии загрязнения окружающей среды как соседних земель, так и земли, принадлежащие виновнику загрязнений. Обязательства, тем не менее, не распространяются на… нормы, касающиеся гражданской ответственности. Например, операторы химического завода, чьи действия явились причиной загрязнения за пределами их собственной территории, несут обязательства согласно публичному праву, по очистке от загрязнения как собственной территории (расходы по очистке первого лица), так и территорий, принадлежащих третьим лицам (расходы по очистке третьих лиц). Тем не менее, страховщику необходимо решить, должен ли он покрывать расходы первого лица, как и третьего по одному договору страхования ответственности за причинение вреда окружающей среде. Итальянский Пул Inquinamento, например, включает в покрытие расходы по очистке первого лица.

Обычно, в случаях, когда затронуты грунтовые воды, поражение может распространяться далеко от места первоначального загрязнения, и часто невозможно определить, что явилось первоначальной причиной загрязнения. Согласно законодательству, которое относит грунтовые воды к землевладельцу, он должен осуществлять расходы по очистке, даже если он не виновен в загрязнении грунтовых вод. Аналогичная ситуация с «необнаруженным» загрязнением: ретроактивные законы по защите почвы от загрязнения (например в Великобритании) могут обязать настоящего владельца земли оплачивать расходы по очистке, даже если он не виновен.

По этой причине страховое покрытие по расходам по очистке должно основываться на всесторонней оценке риска территории (предприятия), подлежащей страхованию.

Среди других мер является сокращение покрытия по расходам по очистке, которое обязывает проводить органы власти (обязательных минимальных расходов по очистке, установленных соответствующими исполнительными органами), чтобы предотвратить проведение добровольных расходов на собственной территории коммерческими предприятиями за счет страховых компаний [3].

Литература

1. Яжлев И. К. Влияние страхования рисков причинения вреда окружающей природной среде на финансовую устойчивость предприятий// http://www.aekos.ru/international_co-operation/2

2. Яжлев И. К. О состоянии методического обеспечения оценки ущерба природной среде в Российской Федерации и за рубежом// http://www.aekos.ru/documents/analytic/appraisal_of_damage

3. Часть 2. Информационно-аналитический обзор по проблемам экологического страхования// http://www.aekos.ru/documents/normative/law/2

Размещено на Allbest.ru