Право на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Право на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания

Л.М. Абдуллина

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства принадлежит гражданину от рождения, и как другие личные права, является неотчуждаемым. Одной из новелл конституционного права стран СНГ является закрепление права на свободное передвижение и выбор места жительства. Это естественное человеческое право впервые регламентируется в истории конституционного развития постсоветских государств. В прошлом это право не только не закреплялось конституционно, но и не могло быть реализовано фактически. В Советском Союзе с 1932 г. была введена система прописки, кроме того, до начала 60-х годов у колхозников отсутствовали паспорта, в стране фактически не было свободного рынка жилья для приобретения гражданами - эти и другие условия жизни того времени приводили к фактической невозможности человека свободно решать вопрос о своем месте жительства.

Жизненная важность данной регламентации объясняется тем, что она является одним из неотъемлемых прав человека, издревле ведущего динамичный образ жизни. Свидетельством такой приверженности служит образ жизни народов и племен, навеки осевших в странах своего проживания. Вместе с тем, в силу разных причин и обстоятельств, люди перемещались внутри собственной страны, переселялись в другие страны, оседая в них, либо продолжая передвигаться дальше. Миграция всегда представляла для человека вполне естественный, самой жизнью обусловленный процесс. Красноречивым подтверждением этого служат наслоения культур и наречий, встречаемые в самых разных странах, на всех широтах.

Причин миграций много и они весьма разнообразны. Мигрантами люди становятся в силу поиска работы, лучших условий жизни. Нередко люди вынуждены мигрировать под угрозой преследования из-за своих политических убеждений, либо расового или национального происхождения, религиозного или этнического конфликта. Многие стремятся к эмиграции для воссоединения с близкими, живущими в других частях света. Причиной передвижения в жизненном пространстве становится вполне естественная потребность в общении с друзьями. И хотя в таком стремлении нет ничего постыдного и предосудительного, человек во все времена сталкивался с ограничениями и препятствиями, лишавшими его свободы передвижения.

Ограничения, исходившие от власти, оказывали негативное воздействие на свободу человека, лишая его возможности выезда и возвращения к месту своего проживания. В условиях советского строя запреты и ограничения административно-командной системы лишали людей возможности выезда за рубеж. Но если такая возможность и представлялась, она обставлялась строжайшим контролем и надзором, унижающим достоинство человека. Заполняя личную анкету при поступлении на работу, гражданин обязан был указать о фактах своего пребывания за границей, наличии или отсутствии за границей родственников. В зависимости от ответов решался, по существу, вопрос о политической благонадежности человека.

Эмиграция вообще находилась под запретом. Особенно тягостно переживался такой запрет теми, кто не мог воссоединиться со своими зарубежными родственниками. Естественно, что отмена запрета, признание свободы перемещения за человеком, является одним из важнейших достижений либерализации общественной жизни. В свете отмеченных явлений становится особенно очевидным, какое важное значение в либерализации общественной жизни в странах СНГ приобретает конституционное признание за человеком права на свободу передвижения. Этот вопрос был решен на постсоветском пространстве только после обретения бывшими советскими республиками государственной независимости.

Это право впервые в истории их конституционного развития закреплено в ст.ст. 22 Конституции Армении и Конституции Грузии, ст.28 Конституции Узбекистана, ст.24 Конституции Туркменистана и Конституции Таджикистана, ст.ст.27 Конституции Молдовы и Российской Федерации и др. Являясь логическим следствием общего процесса либерализации общественной жизни, конституционная регламентация фиксирует факт признания за человеком его неотъемлемого права на свободное, беспрепятственное передвижение. Такое признание обязывает государство создавать и обеспечивать условия, необходимые для свободного передвижения граждан внутри своей страны, а также для беспрепятственного выезда за ее пределы и обратного въезда в нее.

Так, согласно статье 28 Конституции Республики Узбекистан каждый гражданин страны пользуется правом на свободное передвижение по территории республики, на въезд и выезд из своей страны. Исключение из этого общего правила составляют лишь те ограничения, которые устанавливаются законом. В Республике Беларусь, Таджикистане и Армении так же как и в Узбекистане, данные права адресованы только гражданам этих государств. В остальных странах СНГ право на свободу передвижения и выбор места жительства закреплено за каждым.

В ч.1 ст.27 Конституции РФ закреплено положение о том, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». В п.1 ст.21 Конституции Казахстана также оговаривается: «Каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства, кроме случаев, оговоренных законом». Также ст.22 Конституции Грузии подчеркивает, что «каждый, кто законно находится в Грузии, имеет право на свободное передвижение по всей ее территории и свободный выбор места жительства». Отсюда следует вывод, что право свободно передвигаться, выбирать место жительства и места пребывания, принадлежит только тем, кто законно находится на территории этих государств. Соответственно, этого права лишены все те, кто проник на их территорию с нарушением визового режима или законодательства о въезде. В конституциях остальных стран СНГ, кроме Украины и Азербайджана, такие оговорки отсутствуют.

Закрепляя это право, государство тем самым признает территорию страны принадлежащей самим гражданам, которые в соответствии со своими интересами и без всяких пропусков могут переезжать из одной местности в другую и определять себе место жительства. Однако существуют и ограничения этих прав. Статья 33 Конституции Украины закрепляет: «Каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется свобода передвижения, свободный выбор места жительства, право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, устанавливаемых законом». Ч.8 ст.16 Кыргызской Республики, ст.21 Конституции Казахстана, ст.24 Конституции Туркменистана, ст.22 Конституции Грузии также признают возможность ограничения этих прав на основании закона. При этом опять же конституционная норма Грузии в п.3 ст.22 конкретизирует возможность ограничении и гласит: «Ограничение прав, указанных в пунктах 1 и 2, допускается только в соответствии с законом, в целях обеспечения необходимой для существования демократического общества государственной или общественной безопасности, охраны здоровья, предотвращения преступности или осуществления правосудия» [1].

Нельзя сказать, что другие страны не устанавливают ограничения. Просто эти ограничения нашли отражение вместе с ограничениями других прав. Например, ограничения права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, как и любого иного конституционного права, допустимы в строго определенных ч.3 ст.55 Конституции РФ целях [2]. Эти ограничения не могут толковаться расширительно, не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации, и повлечь уголовную ответственность за бегство за границу и отказ возвратиться из-за границы, квалифицируемые ранее в соответствии с УК РСФСР как измена Родине. Предусмотренное данной нормой деяние в силу Конституции РФ, а также международных договоров с участием Российской Федерации, не может рассматриваться как преступление, посягающее на оборону, суверенитет, территориальную неприкосновенность, государственную безопасность или обороноспособность, служить самостоятельным основанием для уголовной ответственности за измену Родине. В Уголовном кодексе Российской Федерации, принятом в 1996 г., данный состав преступления исключен [3].

Следует также отметить, что более подробно вопросы ограничения регулируются отраслевым законодательством. Так, в соответствии с Федеральным законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. ограничивается свобода передвижения в определенных районах (в пограничной полосе, закрытых военных городках, закрытых административно-территориальных образованиях, зонах экологического бедствия, на территориях, где введены особые условия и режимы проживания в связи с опасностью инфекционных или массовых инфекционных заболеваний и отравлений людей, чрезвычайное или военное положение) [4]. Следовательно, за пределами таких районов никакие ограничения свободы передвижения любым видом транспорта или пешком не допускаются.

В советское время право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства ограничивалось институтом прописки. Началом преодоления режима прописки в странах СНГ стало введение регистрационного учета граждан по месту жительства и пребывания. Учет закрепляет не разрешительный, а уведомительный порядок регистрации. Это акт свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.

К сожалению, на практике режим осуществления регистрации остался разрешительным. Это подтверждается нормативными актами, регулирующими институт регистрации. В частности, в Российской Федерации регистрация граждан по месту проживания осуществляется на срок не более 6 месяцев, и лишь в исключительных случаях этот срок может быть продлён органом регистрационного учёта. Отсюда следует, что срок пребывания зависит от органов регистрационного учёта, а не от воли гражданина. Установление срока, по истечении которого гражданин обязан покинуть место пребывания, является вмешательством органов исполнительной власти и других органов регистрационного учёта в гражданские, жилищные и иные правоотношения, складывающиеся на основе согласия сторон, и ограничивает конституционное право граждан на свободу выбора места пребывания и жительства. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином. Его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы волеизъявления при выборе места пребывания и не согласуются с требованиями Конституции РФ, установившей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Следует также учитывать, что право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти управомочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства.

Вопрос о природе правил регистрации, предусмотренных в постановлении Правительства РФ, рассматривался Конституционным Судом РФ. В постановлении от 2 февраля 1998 г. Суд отметил, что регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Установление иных, кроме прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения разрешительного порядка регистрации является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. Отступление от запрета расширять этот перечень в подзаконных актах, в том числе в актах Правительства РФ, означает недопустимую легализацию разрешительного порядка регистрации граждан. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возложил на Правительство РФ обязанность утвердить Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Исходя из буквального толкования данной нормы, законодатель уполномочил Правительство РФ разработать только порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, не предоставив ему права на установление оснований отказа в регистрации. Такие основания отсутствуют и в самом Законе. В нем исчерпывающе сформулированы лишь условия, при которых допускаются ограничения прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Следовательно, Правительство РФ при утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации вышло за пределы полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и федеральными законами, чем нарушило ст. 115 Конституции. Свобода передвижения представляет собой возможность каждого беспрепятственно выбирать место нахождения. Свобода передвижения состоит не только в том, что человек может менять место пребывания или место жительства, но и в том, что он не обязан фактически жить по месту своей регистрации.

Анализ норм конституций стран СНГ о праве на въезд и выезд из страны позволяет утверждать, что они вполне согласуются с положениями, содержащимися в п.3 ст.12 Международного пакта о гражданских и политических правах и других международных актах, устанавливающих право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и об отсутствии у него какой-либо обязанности возвращаться в эту страну. Так, согласно ч.2 ст.27 Конституции Российской Федерации: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Согласно ч.8 ст.16 Конституции Кыргызстана: «Гражданин Кыргызской Республики имеет право свободно выезжать за пределы Кыргызской Республики и беспрепятственно возвращаться». Согласно ст.33 Конституции Украины: «Каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется... право свободно покидать территорию Украины, за исключением ограничений, устанавливаемых законом. Гражданин Украины не может быть лишен права в любое время возвратиться в Украину» [5]. Как видим, возможность беспрепятственного возвращения в Кыргызской Республике и в Украине предоставляется только гражданам Украины, в Российской Федерации каждому.

Также следует отметить, что право беспрепятственного въезда и выезда в странах СНГ может быть ограничено в целях охраны государственной тайны. Законодательство о государственных тайнах строго регламентирует основания для отказа в выезде за границу для определенной категории работников, допущенных к государственным секретам в соответствии с должностными обязанностями. Однако эти ограничения в основном имеют временный характер. Чаще всего срок ограничения составляет пять лет. По другим основаниям право на выезд временно ограничивается, если гражданин:

· задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

· осужден за совершение преступления, до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

· уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами и др.

Не всегда, однако, передвижение в жизненном пространстве происходит по воле и желанию людей. Довольно часто перемещение происходит вопреки их воле. Речь идет о тех случаях перемещения, когда в силу определенных условий человек попадает в положение вынужденного мигранта, не свободного в выборе своего передвижения. Такие случаи находятся в полном противоречии с правом человека на свободное передвижение. Вооруженные конфликты, геноцид, гражданские войны, межэтнические и религиозные конфликты, свойственные современной эпохе, порождают неисчислимые потоки беженцев-мигрантов, скитающихся по свету в поисках убежища и помощи. В подобных условиях над каждым нависает угроза оказаться в положении беженца или перемещенного лица.

В отличие от прежних времен, когда вопрос об убежище возникал в основном в отношении лишь отдельной категории лиц, обращавшихся к тем или иным государствам за предоставлением убежища в связи с угрозой преследования за политические убеждения и деятельность, в современную эпоху появилась такая специфическая категория людей, как беженцы. Эта категория оказывается «в бегах» за пределами страны своего происхождения или проживания в связи с угрозой, возникающей для их жизни и свободы по причинам и обстоятельствам, не зависящим от их воли и желания (этнические чистки, насилие, принудительное перемещение, военные перевороты, внутренние волнения, преследования по религиозным, национальным признакам, иностранная агрессия, оккупация и мн. др.).

Было бы неправильно полагать, что проблема беженцев возникла лишь в современную эпоху. Она существовала во все времена. От военных потрясений, насилия, религиозного, идеологического, расового преследования и дискриминации люди страдали во все времена, подвергаясь гонениям и преследованиям. Но только в ХХ веке человечество приходит к осознанию необходимости решать эту проблему на основе коллективного сотрудничества государств-членов международного сообщества [6, с.172].

В международно-правовых актах «беженец» определяется как лицо, вполне обоснованно опасающееся преследования, в силу чего не проявляет желания возвращаться в страну своего происхождения или проживания. Организация Объединенных Наций, пришедшая на смену Лиге Наций, заявила о том, что защита беженцев относится к одной из ответственных задач, решаемых международным сообществом. Созданная ею в 1951 г. Международная организация по делам беженцев (МОБ) была заменена новым органом - Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ). Признание международным правом за беженцами права на убежище служит прочной правовой основой для обращения этой категории лиц с ходатайством о предоставлении помощи и убежища в ситуации, опасной для их жизни и свободы. Государства, ратифицировавшие Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев, вводят в свое национальное законодательство нормы о защите беженцев, признающие их права на убежище. Так, положения о защите беженцев содержатся не только в действующем законодательстве, но и в конституциях ряда европейских государств: Германии, Франции и др. Актами 1980 г. Соединенные Штаты отказались от идеологического и географического критерия признания беженцами лишь лиц, бежавших из коммунистических стран или с Ближнего Востока, используя при этом определения «беженца», данные Конвенцией и Протоколом. Несмотря на то, что в Соединенном Королевстве Конвенция и Протокол не включены в его правовую систему, своим Актом об иммиграции 1971 г. оно не допускает практику, противоречащую Конвенции 1951 г. Законы Швейцарии об убежище, Ботсваны «О беженцах», Норвегии «Об иммигрантах», Лесото «О беженцах», Зимбабве «О беженцах» и других государств в определении понятия «беженец», принципов его защиты исходят из указанных международных соглашений [6, с.173].

Вопрос о предоставлении убежища закреплен в законодательстве Узбекистана, Молдовы, Грузии, Азербайджана на конституционном уровне. И если согласно ст.80 Конституции Республики Азербайджан, п.19 ст.93 Конституции Узбекистана предусмотрено предоставление политического убежища, то п.2 ст.47 Конституции Грузии, п.2 ст.19 Молдовы оговаривают предоставление просто убежища [5]. При этом в Узбекистане это входит в компетенцию Президента страны.

В странах СНГ, как видим, процесс признания проблемы беженцев на уровне национального законодательства идет не столь равномерно; он далеко не прост, поскольку многое зависит от степени активности государств, занимаемых ими позиций и подходов к решению этой универсальной и весьма сложной проблемы. Неоднозначность подхода к решаемой проблеме проявляется в том, что одни государства отражают вопросы защиты прав беженцев на уровне своего национального законодательства, другие находятся лишь на пути к этому. Примером первых является Российская Федерация, принявшая закон «О беженцах». Согласно определению, данному в настоящем законе, «беженцем» признается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь в стране своего прежнего, обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений [7]. Положения Закона распространяются на граждан бывшего СССР, иностранных граждан дальнего зарубежья и лиц без гражданства. Особенность правового статуса этих лиц заключается в том, что в случае отказа признания их беженцами они обязаны покинуть территорию России, что случается редко. Тем самым, в соответствии со ст.27 Конституции Российской Федерации эти лица находятся на территории России незаконно.

Несмотря на то, что беженцы, незаконно находящиеся на территории России, не могут рассчитывать на защиту со стороны государства, Россия, присоединившись к Конвенции о статусе беженцев 1951 г., взяла на себя ряд обязательств:

1. Не налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на ее территории беженцев, прибывших непосредственно с территории, на которой их жизни или свободе угрожает опасность, въезжают или находятся на территории государства без разрешения при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания.

2. Не стеснять свободу передвижения таких беженцев ограничениями, не вызываемыми необходимостью; такие ограничения будут применяться только пока статус этих беженцев в стране не урегулирован или пока они не получат права на въезд в другую страну.

Однако реализация предоставленных прав фактически невозможна. Во многих случаях нарушение прав связано с социально-экономической ситуацией, сложившейся в России. Основными проблемами, с которыми сталкиваются вынужденные переселенцы и беженцы, являются получение постоянного места жительства, получение пенсий и пособий на детей, трудоустройство, устройство детей в дошкольные и школьные учреждения и т.д.

Литература

регистрация право передвижение жительство

1. Конституция Грузии //Законодательство стран СНГ. Сайт компании «СоюзПравоИнфо».

2. Конституция Российской Федерации //Законодательство стран СНГ. Сайт компании «СоюзПравоИнфо».

3. Уголовное право: Часть Общая. Часть Особенная. Учебник /Под общ. ред. Л.Д. Гаухмана, Л.М. Колодкина и др. М.: Юриспруденция, 1999. 784 с.

4. Федеральный закон РФ «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации » от 25.06.1993г. //Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1994. №32. Ст.1227.

5. Конституции стран СНГ /Сост. Ю. Булуктаев. Алматы: Жеті жаргы, 1999. 416 с.

6. Тансыкбаева Г.М. Конституционное право Республики Узбекистан: Учебник. Ташкент: ТГЮИ, 252 с.

Размещено на Allbest.ru