Значение референдума в современный период развития нашего общества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Значение референдума в современный период развития нашего общества

А. Акетаев

В правовом аспекте референдум означает принадлежность законодательствования не только представительному органу, но и народу непосредственно. При наличии референдумов законодательствования нельзя рассматривать как исключительную прерогативу парламента. В связи с этим было бы правильно считать, что законодательная деятельность осуществляется не только парламентом, но и непосредственно самим народом путем референдума. Референдум отнюдь не делает представительную систему излишней, а, напротив, предполагает её.

В области законодательной деятельности за представительными органами сохраняются важные права. В частности, принятие решения о проведение референдумов, разработка законопроектов, вносимых на референдум, опубликование законов, принятых народным голосованием, контроль за исполнением законов и ряд других полномочий всецело сохраняются за парламентом. Главное, референдум не исключает собственную законодательную деятельность представительных органов.

Однозначную оценку референдуму дать довольно трудно. Демократизм или реакционность этого института во многом зависят от реальных политических условий, в которых референдум проводится. Причины разноречивого, а порой сдержанного отношения различных социальных слоев и групп к референдуму видятся в утвердившемся мнении, что референдум в обществе выступает как дестабилизирующий фактор и способствует противопоставлению различных слоев общества друг другу; в мнении, что профессиональной политикой должны заниматься не дилетанты, а политики; в представлениях о приоритетах институтов представленной демократии перед институтами непосредственной демократии и т.д.

Анализ причин, обуславливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение различных слоев общества к референдуму, дает возможность с достоверностью определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе.

Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, если он по природе своей как важный демократический институт будет правильно принят и поддержан широкими слоями населения, если общественное мнение не будет дезорганизовано ложными социальными ценностями и ему будут созданы все необходимые организационно-технические условия для проведения и подготовки всенародного голосования.

Глубина и масштабы проводимых реформ политико-правовой системы Республики Казахстан предполагают необходимость привлечения к преобразованиям широких слоев населения. Важная роль в процессе формирования современной государственности отведена институтам прямого народовластия. В этих условиях исследование форм непосредственного народовластия является одной из актуальных проблем науки конституционного права. Изучение и более широкое применение различных форм народовластия, в том числе референдума, играет значительную роль в деле повышения эффективности управления современным государством.

История развития институтов народовластия в нашей стране характеризуется тем, что долгое время использование референдумов в социально-политической практике фактически отсутствовало.

За сравнительно короткое время использования института референдума в Республике Казахстан накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории референдума, так и практики его использования, что предполагает совершенствование его нормативной базы, приведение ее в соответствие с требованиями современной государственности. Тем более, что анализ содержания нормативно--правовых актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда их положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых аспектов, недостаточную разработку механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение. Таким образом, актуальность исследуемой темы представляется очевидной.

Современный этап развития института референдума в Республике Казахстан характеризуется тем, что действующая Конституция РК прямо закрепляет право граждан на участие в референдуме, что требует теоретического осмысления и расширения практики применения референдума.

Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую линию развития общества и государства. Право граждан Республики Казахстан на участие в референдуме является выражением фундаментальных конституционных ценностей, на которых базируются основы демократической организации нашего государства. Однако, ряд проблем реализации этого конституционного права остается неразрешенным.

Применение института референдума в современных условиях имеет тенденцию смещения на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, хотелось бы подчеркнуть настоятельную необходимость соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, с общими принципами подготовки и проведения референдума, закрепленными в законодательстве.

Развитие института референдума имеет не только важное теоретическое значение, но и реально расширяет возможности народовластия, укрепляет публичную власть, способствует повышению ее эффективности. Это исключительно важно для становления и дальнейшего развития современной государственности. Оно и понятно, ибо согласно конституционному установлению, институт референдума, наряду с выборами, является высшей формой выражения власти народа как основополагающего демократического завоевания.

Если в современный период значение одних институтов непосредственной демократии заметно ослабло, то роль такого института, как референдум, наоборот, усиливается. Как известно, за 70 с лишним лет Советской власти был проведен всего один общегосударственный референдум (в марте 1991 года).

А в одном только 1995 году в Казахстане проведено два республиканских референдума, принято два акта о референдуме - в форме Указа Президента Республики Казахстан, имеющих силу конституционных законов. Сейчас трудно сказать, как пойдет практика в этом отношении, станут ли референдумы обыденными элементами государственного строительства или нет.

Обратимся к практике, посмотрим, было ли активно население, принимая участие в референдуме. Первый референдум в 1995 году проводился 29 апреля по вопросу "Согласны ли Вы, продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?" В процессе проведения этого референдума голосование состоялось на всех 10.194 участках референдума. Из 9.110.156 граждан республики, внесенных в списки для участия в референдуме, в голосовании приняли участие 8.309.637 человек, или 91,21%. Из принявших участие в голосовании граждан 7.932.834 высказались за продление полномочии Президента, что составило 95,46%, 312.256, или 3,76%, проголосовали против, 64.647 (0,8%) бюллетеней признаны недействительными. [1]

Второй референдум в 1995 году был проведен 30 августа по вопросу "Принимаете ли Вы новую Конституцию Республики Казахстан, проект которой опубликован в печати 1 августа 1995 года?"

В процессе проведения этого референдума голосование состоялось на всех 10.253 участках. Общее число граждан республики, включенных для голосования составляло 8.933.516 человек. Число граждан проголосовавших "да" - 7.212.733, или 89,14%, проголосовавших "нет" - 800.839, или 9,90% число бюллетеней признанных недействительными - 78.103 [2].

Результатом данного референдума было принятие действующей Конституции РК. Рассмотрим некоторые исторические аспекты данного референдума и его инициации.

Судьба избранного 7 марта 1994 года Верховного Совета XIII созыва - первого профессионального Парламента Казахстана - также оказалась весьма противоречивой. Он вступил в свои права в наиболее сложный период государственного строительства, когда не был доведен до логического завершения принцип разделения властей, не наполнена реальным содержанием система сдержек и противовесов, до конца не определен статус Парламента, Президента и Правительства.

Проработав немногим меньше года, он был признан решением Конституционного суда нелегитимным ввиду грубых нарушений закона, допущенных в ходе выборов. В этой связи Верховный Совет XIII созыва сложил свои полномочия.

В данных обстоятельствах Глава государства вынужден был взять на себя всю полноту власти и, самое главное, инициировал подготовку проекта новой Конституции на основе всенародного обсуждения. В ходе дискуссий наиболее существенные замечания и предложения были учтены. По итогам всенародного референдума 30 августа 1995 года принята новая Конституция Республики Казахстан, которая провозгласила страну с президентской формой правления.

Впоследствии, выступая на I сессии Парламента 30 января 1996 года, Н.А. Назарбаев так охарактеризовал прошедший период: «По сути, мы переживали кризис всей государственной системы, не сумевшей последовательно и полностью отрешиться от советской идеологии и практики. Кризис этот достиг своего пика к 1995 году и требовал безотлагательного конституционного разрешения, ибо государственные структуры уже не могли действовать эффективно и без сбоев. В результате принято политическое решение о конституционной реформации всей системы государственной власти, в том числе и законодательной ее ветви.

Когда возник вакуум законодательной власти, Президенту пришлось взять на себя всю полноту ответственности за состояние дел в государстве. И время показало, что не произошло свертывания демократии, и тем более не наступила диктатура, как некоторые говорили. Наоборот, в то непростое для страны время именно народ как источник и носитель государственной власти в Казахстане сказал свое решающее слово, приняв на референдуме новую Конституцию страны, чтобы продвигались реформы, сохранялась общественно-политическая стабильность.

Наше неизменное стремление к демократии засвидетельствовали выборы в новый Парламент, которым, вопреки некоторым прогнозам, сопутствовала высокая гражданская активность казахстанцев.

В этот период указами, имеющими силу законов, удалось закрыть брешь в правовом регулировании, создать внушительную законодательную базу, которая заложила хорошие предпосылки для бесконфликтного развития государства, проведения необходимых экономических, социальных и политических преобразований. Кроме того, чтобы как можно быстрее запустить в действие конституционные нормы, президентскими указами принята основная масса конституционных законов. Всего за это время мною издано 134 указа, имеющих силу закона, и более 60 указов о ратификации наших международных договоров». [3]

Вот в такой обстановке Президентом страны принято и реализовано его политическое решение о конституционном реформировании системы государственной власти в Казахстане.

Участие в референдуме формирует у граждан в условиях нынешнего экономического хаоса какую-то уверенность в том, что он может влиять своим мнением на принятие каких-то конкретных решений, удерживает от формирования окончательной уверенности в своем правовом бессилии в условиях нынешнего разгула коррупции, бюрократизма и взяточничества.

Законопроекты, получившие верховные народные санкции, по нашему мнению, должны приобретать характер обязательных юридических актов с момента обнародования результатов референдума, если в самом законе не указан иной срок вступления его в силу.

В соответствии с сущностью института референдума нормативные акты, утвержденные путем народного голосования, могут быть отменены или изменены лишь самим народом, если последний не установил иного порядка. Наряду с этим ни один государственный орган не вправе отступать от норм, содержащихся в данном законе, и все государственные органы обязаны действовать в соответствии с ними.

Законопроект, получивший верховную народную санкцию, становится нормативным актом, устанавливающим общеобязательные правила поведения. С момента обнародования результатов голосования закон порождает правовые отношения, то есть выступает как источник права. Кроме того, акты, утверждаемые народом, образуют особый вид законов, так как они непосредственно выражают суверенитет казахстанского народа [4, c. 24-25].

В настоящее время созданы все условия для законодательного использования различных демократических инструментов, в том числе и референдума.

Коренные преобразования нашего общества на современном этапе породили множество сложных и противоречивых процессов в сферах социально-экономического, политического, национально-государственного и правового развития. Среди них первостепенное значение имеют вопросы становления правового государства, строжайшего соблюдения законности и правопорядка в стране, последовательного обеспечения конституционных прав и свобод граждан, их гарантированности, взаимной ответственности между государством и личностью.

«Правовое государство -- это не просто государство законности или даже улучшенный его вариант, а сложившаяся в процессе исторического развития особая наиболее совершенная модель современного демократического цивилизованного государства» [5, с. 19].

Характерными чертами, определяющими сущность правового государства, являются: подлинное народовластие; разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; верховенство в обществе легитимного закона; правовая культура власти; взаимная ответственность государства и личности; эффективная правозащитная деятельность и т. д.

В современном Казахстане осуществляются демократические преобразования, формируются рыночные отношения, совершенствуется духовная сфера. В стране происходит процесс становления гражданского общества и новой государственности, основывающийся на приоритете прав и свобод человека. Становится необходимой практическая реализация основных принципов демократического правового государства, определение конкретных путей его построения, перспектив развития в этом направлении и др.

Отношения между государством и личностью здесь должны строиться на основе взаимной ответственности. Наиболее значимым и эффективным способом осуществления свободного волеизъявления народа представляется референдум.

Его определяющая роль и значение в системе институтов современной демократии проявляется в следующем.

Во-первых, путем референдума народ непосредственно выступает как верховный законодатель, санкционирующий важнейшие общеобязательные правовые акты для всех государственных органов, должностных лиц и граждан. Прямое народное законотворчество вытекает из принципа народного суверенитета.

Во-вторых, референдумы способствуют развитию правосознания народа. Законы должны отражать не только назревшие потребности экономического развития, но и соответствовать политическим, правовым и моральным воззрениям и убеждениям граждан. Законы, принятые народным голосованием, полнее отражают степень политической зрелости и культуры общества.

В-третьих, референдумы являются одной из важнейших форм выражения и развития общественного мнения. Положительное общественное мнение, сложившееся вокруг конкретного законопроекта, придает нормативному правовому акту высокий авторитет, создает моральные стимулы и гарантии для его добровольного и добросовестного выполнения гражданами.

В-четвертых, референдумы способствуют наиболее полному осуществлению социальной функции народа -- общественного контроля за деятельностью высших и местных представительных органов, повышению ответственности депутатов перед избирателями. Поскольку на референдумах дается императивная общественная оценка законопроектов, это обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления совершенствовать свою законодательную и нормотворческую деятельность.

В-пятых, институт референдума содействует развитию интереса народа к государственным и общественным делам, усилению влияния и воздействия граждан на политическую, хозяйственную и культурную жизнь государства, так как по этим вопросам, прежде всего, будут проводиться народные голосования.

Референдумы не принижают авторитета и ответственности высших и местных представительных органов власти и депутатов. Напротив, благодаря референдумам достигается большая демократизация их деятельности, возрастает ответственность перед народом.

В современных условиях невозможно полное и непосредственное участие всего народа в управлении общественными процессами, демократия осуществляется опосредованно, в связи с чем институт референдума особенно важен и необходим как институт подлинно народного управления обществом.

Сегодня идет активный процесс совершенствования избирательного законодательства, действует система демократических выборов, а значит, тенденция становления и развития правового государства в Казахстане приобретает реальные очертания. Роль выборов и референдумов в этом важном деле крайне велика.

Эффективность их практической реализации во многом зависит:

· от повышения уровня правовой культуры органов власти и населения в целом;

· создания действенного механизма отзыва, контроля и ответственности депутатов представительных органов;

· усиления значимости местной власти путем тщательной разработки муниципального права (как отрасли права), расширения полномочий местного самоуправления и определения последнего в системе государственной власти;

· широкого разъяснения населению значения выборов и референдумов для общественной и государственной жизни;

· разъяснения народу результатов принятия определенных решений на референдумах;

· непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти посредством организации и проведения консультативных референдумов;

· профессионализации власти.

Практика проведения референдумов распространена в мире. Так, референдумы о продлении срока полномочий президентов проводились на Филиппинах, в Финляндии и Франции. Исторические и статистические данные показывают, что с 1793 по 1994 годы референдум более всего практиковался в Швейцарии - всего 414 раз на национальном уровне, причем до 1900 года - 57 раз. Наибольшее число народных голосований пришлось на 1971-1980-е годы (87 раз), в 1981-1990-х годах состоялось 76 референдумов, а в 1991-1993-х годах - 33.

В остальных европейских странах за эти 200 лет референдумы имели место 149 раз, на Среднем и Ближнем Востоке - 93 раза, в странах Азии - 30 раз, на Американском континенте - 49 раз, в странах Океании - 64 раза. Всего за это время было проведено 799 общенациональных референдумов. В странах СНГ референдумы о продлении сроков действующих глав государств проходили в Казахстане, Узбекистане, Туркменистане, Украине и Беларуси [6].

Референдумы по разному используются в зарубежных странах. Например, в США, Нидерландах референдум никогда не проводился на федеральном уровне, но в Швейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне). Не используется референдум в странах мусульманского фундаментализма.

Вопрос, выносимый на референдум, называется формулой референдума. Как правило, в законодательстве устанавливаются пределы допустимого использования института референдума. На референдум не выносятся вопросы:

· чрезвычайного или безотлагательного характера;

· требующие специальных знаний;

· ответ на которые известен заранее (о снижении налогов, повышении заработной платы и т.д.;

· бюджета;

· амнистии;

· кадровые вопросы;

· о мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения.

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества.

Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в западных странах. Противоречивость отношения господствующих кругов к референдумам, особенно после второй мировой войны, объясняется тем, что существует возможность использования их, помимо воли и желания господствующего слоя или класса, в интересах других слоёв и классов. Возможность эта, как правило, весьма незначительна в силу доминирующего положения правящих кругов во всех в сферах жизни общества и в средствах массовой информации.

Противоречивость отношения к референдуму со стороны других слоев общества объясняется в основном тем, что, несмотря на свою внешнюю демократичность, он долго и не всегда знаменовался успехами прогрессивных сил. Во многих случаях референдумы оканчивались принятием далеко не самых прогрессивных законов или решений, выступали в качестве демократического щита для принятия официальных антидемократических акций.

О возможности использования референдумов в интересах правящих кругов, а не всего общества, со всей очевидностью свидетельствует практика проведения их на территории бывших союзных республик. Нередко референдумы использовались и используются в сепаратистских и иных неблаговидных целях.

Следует заметить, что, кроме сугубо классовых или узкосоциальных причин разноречивого, а нередко и сдержанного отношения различных социальных групп и слоев общества к референдуму, есть и другие, условно говоря,"общесоциальные причины". Среди них выделяются, прежде всего, следующие:

1. Утвердившиеся среди различных слоев населения, социальных групп и институтов мнение, что референдум неизбежно выступает как дестабилизирующий фактор в обществе, способствует ускоренному расслоению противопоставлению различных составных частей общества друг другу, порождает дополнительную нагрузку и ограничения на сложившуюся парламентскую систему.

2. Утвердившееся среди значительных слоев населения мнение, что профессиональной политикой должны заниматься не любители, а профессионалы, и что на первом плане должен стоять не популизм, а профессионализм.

3. Традиционное для населения ряда стран преставление о силе и приоритетах институтов представительной демократии перед институтами прямой непосредственной демократии.

4. Укоренившаяся в сознании различных слове общества опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастет роль денег, а вместе с тем и влияние "весьма состоятельных индивидуумов или социальных групп" не результаты голосования и на сам избирательный процесс [7, с. 249].

Наряду с названными причинами противоречивости роли референдума есть и другие причины. В их числе можно указать, в частности, на такие, как понимание сложности и противоречивости правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующих от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость референдумов; недостаточная компетентность и информированность граждан в политических и иных делах для того, чтобы быть активными участниками протекающих на национальном уровне процессов.

Анализ причин и факторов, обусловливающих неоднозначное отношение общества к референдуму, определяет его роль и место в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду. Кроме того, он позволяет избежать в равной мере пагубных для политической теории и практики крайностей в оценке значимости роли референдумов, дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе общества или, наоборот, препятствующие их усилению.

Это имеет огромное не только теоретическое, но и практическое значение. Отсюда можно отметить, что роль референдума может быть как позитивной, так и негативной. Это зависит, прежде всего, от уровня правовой культуры общества, который, в свою очередь, зависит от экономической ситуации в стране и от качества реализации народного суверенитета. Нельзя говорить об однозначной положительной роли референдумов, когда низок уровень правовой культуры населения, когда несовершенно законодательство и нестабильны экономические условия общества. Необходимо отметить, что вопрос о разъяснении результатов принятия определенного решения на референдуме не получает достаточного освещения.

В условиях низкой правовой культуры, с учётом принципов народного суверенитета и демократии необходимыми становятся: разъяснение результатов принятия на референдуме определенного решения; обеспечение текстами проектов нормативных правовых актов, выносимых на референдум; организация публичных лекций, дискуссий, в ходе которых разъяснялось бы назначение нормативного правового акта, особенности его содержания и предполагаемые результаты от его принятия или отклонения.

В современных условиях низкой культуры, вообще, и правовой, в частности, эти вопросы приобретают, как никогда, более актуальное значение. Также несомненно, что решение этих вопросов должно исходить не от инициативной группы (наоборот, это должно быть запрещено, так как создается возможность для введения в заблуждение потенциальных избирателей относительно результатов принятия определенного решения, как итог - влияние на результаты голосования), а от государства.

Референдум в любой стране будет эффективным лишь в том случае, если он по природе своей как весьма важный демократический институт будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения; иметь при решении политических иных вопросов четко выраженную гуманную цель; если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано ложными социальными ценностями; и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных опросов. политика референдум казахстан

Важное, труднооценимое значение референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативно-правовых актов.

Литературы

1. Сообщение Центральной комиссии референдума Республики Казахстан об итогах голосования на республиканском референдуме 29 апреля 1995 года //Советы Казахстана. - 1995. - 4 мая.

2. Сообщение Центральной комиссии референдума Республики Казахстан об итогах голосования по принятию Конституции Республики Казахстан на республиканском референдуме ЗО августа 1995 года//Вести Казахстана. - 1995. - 5 сентября.

3. Выступление Н.А. Назарбаева на I сессии Парламента 30 января 1996 года //zakon.kz/182669-detishhe-prezidenta-konstitucija.html

4. Сафаров Р.А. Институт референдума // Советское государство и право. - 1967. - №9. - С. 24-30.

5. Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. - Астана, 2009. - С. 308.

6. Референдуму - быть!pricom.kz/?p-2752

7. Проблемы теории государства и права: учебное пособие. - М.: Проспект, 1999. - 504 С.

Размещено на Allbest.ru